论农民工随迁子女受教育权贫困治理法律保障以义务教育阶段为例＊

徐 琴

（湖州职业技术学院 思政理论教研部，浙江 湖州 313000）

我国农民工现象是伴随着改革开放，以及城市化、工业化和现代化的过程而产生的。随着改革开放的纵深发展，我国出现了城市化进程加快与外来农民工随迁子女受教育难的矛盾。长期以来，农民工随迁子女的受教育权问题一直备受关注。国家陆续出台了一系列相关政策和法律，例如:2001年出台了“以流入地政府为主、以公办学校为主依法保障流动人口子女接受义务教育权利”的“两为主”政策；2003年国务院办公厅发文，要求多渠道安排农民工子女就学，在入学条件等方面与当地学生一视同仁；2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》，也规定将接纳非户籍居住地上学的儿童纳入政府管理的范畴，等等。2011年，我国初步解决了农民工随迁子女在城市接受义务教育的问题。但是，落实状况依旧不容乐观。根据国务院发展研究中心的调研数据，我国农民工总量超过2.6亿人，仍然有20%的农民工子女无法进入全日制公办中小学校就读。农民工随迁子女受教育的严峻形势严重挑战着我国教育公平的底线。因此，如何通过法治来保障和实现这些弱势群体子女的平等受教育权，是中国当前社会急需解决的重大课题。

一、农民工随迁子女受教育权贫困治理的重要性

1.有助于解决教育平等权在理论与教育实践中的冲突 罗尔斯认为:“社会的平等要满足两个条件:第一，它们所从属的各种岗位和职位应在机会平等条件下对所有人开放；第二，它们要最有利于那些最不利的社会成员。”［1］（P5）因此，农民工随迁子女的受教育权不仅应该得到“平等”对待，而且，基于他们在家庭经济条件、流动状况、受教育基础等方面均处于劣势，理应在受教育方面得到适当的倾斜性照顾，甚至为他们提供正规学校教育以外的补充教育。然而，应然与实然相差甚大。

国家确实出台了一系列相关的政策法律文件，为农民工随迁子女受教育权的实现提供了一定的政策法律保障。然而，大部分的国家政策是指导性的，缺乏强制性内容，更无具体的惩罚性措施。为执行这些国家政策，各地纷纷制定具体的配套实施细则。然而，这些地方实施细则里的某些条款实质上限制了农民工随迁子女进入流入地公办学校就读的可能性，客观上造成了教育平等权在理论和实践中的严重脱节。

2.有助于流入地城市自身的发展 美国城市学家沃思（louis wirth）认为，城市性状态的重要变量之一是人口异质性，高度的社会流动是促进城市发展的重要动力，对流动人口的接纳和流动人口融入所处环境的能力不仅是衡量一个城市对外开放的标准，也是一个城市发展潜能的体现。［2］（P15）可见，流入地政府完全不需要担心大量农民工涌入城市影响城市治理。相反，这种现象正说明了城市发展具有巨大潜能。流入地政府对农民工的接纳，自然也包括对解决随迁子女受教育问题的默认。因此，积极解决农民工随迁子女受教育问题，绝不是施舍和恩惠，而是积极挖掘城市发展的潜能。

3.有助于构建社会主义和谐社会 我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。经济条件较差的农民工在城市遭遇生活环境和社会环境的双重剥夺，遭遇社会不平等的刺激，在社会心理机制的作用下，容易发生人性扭曲甚至破坏。于是，他们极易倾向于“报复社会”，即在心理上、行为上对自己、对他人、对社会进行报复。在这样的社会环境下，构建社会主义和谐社会必定困难重重。

4.有助于推进实现中国梦的进程 眼下，最近的中国梦是“2020年全面建成小康社会”这一百年目标。该目标的具体化即为全面的“小康梦”。全面的“小康梦”表现在社会教育方面，即为落实老百姓的“求学梦”，这当然包括了农民工随迁子女的“求学梦”。可见，实现农民工随迁子女的“求学梦”是这几年必须解决的重大事宜。

长远的中国梦是“实现中华民族伟大复兴”。这一宏伟目标综合体现为“国家梦”“民族梦”与“人民梦”。中国梦归根到底是人民幸福之梦。对于进城务工的农民工来说，身为父母的他们，在异地他乡感到最幸福的事，莫过于自己的孩子能和当地孩子一样在城市里享有平等的受教育机会和条件。

二、农民工随迁子女受教育权贫困的主要表现

1.受教育机会权的贫困 受教育机会权是指公民个人依法均等获得接受一定形式的、一定阶段的受教育机会的权利。受教育机会权是实现教育平等权的核心。“机会均等的原则意味着任何自然的、经济的、社会的或文化方面的低下状况，都应尽可能从教育制度本身得到补偿。”［3］（P68）也就是说，教育机会被视为实现社会平等的“最伟大的工具”。我国义务教育管理体制长期以来一直实行适龄儿童在户口所在地就近入学制度。因户籍问题的限制，农民工随迁子女在义务教育阶段无法享受到与流入地儿童平等的城市受教育机会权。

2.受教育条件权的贫困 义务教育的目的和本身的性质决定，义务教育是为使所有社会成员能够正常生存和发展而实施的教育阶段。基于这一点，义务教育不仅应该保证教育机会平等，还要保证受教育过程中的条件平等。受教育条件权是指受教育者有权要求国家提供必要的教育硬件设施和软件条件，并且保证他们能平等地利用这些条件；在利用这些教育条件有困难时，有权请求政府给予帮助的权利。我国《义务教育法》第12条第2款明确规定:“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。”受教育机会平等权属于受教育形式平等权，而受教育条件平等权属于受教育实质平等权。

总体来说，受教育平等权已经历了从“形式平等”到“实质平等”的发展历程，但我国受教育条件权依然贫困，集中体现在以下两方面:（1）国家没有对相关学校，尤其是对广泛接受农民工子女的民工子弟学校，公平地投入教育资源与教育经费。于是，民工子弟学校只能在教师队伍、校舍安全无法得到保证的情况下，为孩子们提供并不太适合学习的简陋环境。（2）一些家庭条件较好的农民工随迁子女虽然进入了公办学校，但他们在公办学校学习过程中并没有得到公平待遇，比如，有些公办学校将接纳的农民工子女另编成班，与其他学生隔离开来。这种做法，无形中就在同龄孩子身上打上了深深的社会阶层烙印。这种做法就好似美国“布朗案”之前的“隔离但平等”原则的表现。1954年，美国布朗夫妇诉堪萨斯州托匹卡教育委员会在学校实行公开隔离的种族歧视案（Brown et al v.Board of Education of Topeka），是美国教育民主历程中的一个具有划时代意义的里程碑，推翻了统治美国教育平等权保护的“隔离但平等”原则。事实上，教育隔离但平等的做法，本身就是教育实质不平等的体现。

3.受教育权救济路径的贫困 当流入地公办学校拒绝接纳农民工随迁子女入学或强迫其支付高额借读费时，被侵权人可对此学校提起民事侵权诉讼；当教育行政机关怠于履行职责而对农民工随迁子女受教育权构成侵犯时，被侵权人可以依法提起行政诉讼。但基于农民工法律知识的匮乏以及高昂的诉讼成本，他们对此种诉讼往往望而却步。英国法学家韦德（H.W.R.wade）曾精辟地概括过“权利依赖救济”。如果缺乏救济，那受教育权对这些民工子弟来说就仅仅是停留在书本上应然的法，而没有变为实然的法。

三、农民工随迁子女受教育权贫困治理的法律保障

1.推行教育券制度法制化，给弱势群体以补偿 印度实行“弱势优先下的公平”的教育政策，印度的《儿童行动计划》规定:“所有政策和项目要向最弱势的、最贫穷的和获得最少服务的儿童提供最大程度的优先。”且不说这样的教育政策是否符合中国实际，但至少中国不应该在入学环节出现户籍歧视。如果流入地政府负担不起或者不愿负担这部分农民工随迁子女的教育费用，那么可以用教育券制度法制化来解决现行教育体制下的经费问题。教育券又称教育凭证，它是指政府发给家长用于选择学校，代表一定数额现金的证券，是掌握在家长手中的一种受教育的权利。进城务工的农民工随迁子女可以凭借教育券进入流入地公立学校，或者选择农民工子弟学校就读，学校在获得教育券后可以到当地政府财政部门兑换等额货币，以维持学校的正常运转。中央政府应承担教育券的经费，作为对特殊群体义务教育的专门投入保障。十八大报告指出:“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配要更加注重公平。”教育券制度的实施，实质上就是社会财富的一次再分配，对弱势群体的一种补偿，从而最终实现教育实质公正。

如今，中央财政每年都会下拨进城务工农民工随迁子女接受义务教育的奖励资金，专项用于接收进城务工农民工随迁子女义务教育的学校补充公用经费和改善办学条件。这是鼓励公办学校接收这些流动儿童入学的有效举措。但是，这些奖励资金在学校分配上能否做到公正，资金用途的监管能否到位，这些流动儿童又从中受益了多少？这一系列问题确实很难把握好。而孩子接受义务教育的历程只有一次，不能重新再来。所以，笔者认为，这笔资金可以变成教育券分发下去，为那些孩子的受教育问题提供直接而又实在的支持。

2.以社会救助法律制度落实“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的民工子弟学校教育治理体系 进城务工农民工随迁子女的受教育权法律关系中，权利主体是农民工子女，义务主体是国家、社会、学校和家庭等。公民的国家教育权基于其对实现公民受教育权所能提供的保障程度而成为现代社会教育权的主体，其他教育权因其实现程度的局限性而只能成为国家教育权的补充。因此，国家是受教育基本权利的主要义务承担者，对公民受教育权的实现承担着最终的法定义务。2010至2020年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中明确指出:“坚持以流入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主，确保进城务工人员随迁子女平等接受义务教育。”然而，流入地公办学校有限的吸纳能力，决定了相当一部分的农民工随迁子女不得不进入民工子弟学校就读，否则，他们将被迫放弃受教育的权利。

《中华人民共和国宪法》第19条第4款规定:“国家鼓励集体经济组织，国家企事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”打破国家垄断教育的局面，有利于公民受教育权的实现。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对全面深化改革作出了战略部署。其确定的总目标是:“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这个治理能力的现代化必定包括了教育治理能力的现代化。实现教育治理能力的现代化，必须推进教育治理体系，构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的新型教育治理体系。因此，在国家治理时代，政府不可能再像国家管理时代那样充当全能型社会治理主体，社会治理主体应呈现出多元化特征。事实上，政府始终是重要治理主体，因此在义务教育阶段，政府对于类似民工子弟学校的其他教育机构，不应是抽象的鼓励支持，而必须作为法定义务主体，实实在在地承担起服务型政府的具体责任。基于中国流动人口众多及财政实力有限的客观实际，流入地政府应组织落实社会协同，共同扶持并改善民工子弟学校的教育事宜。当然，这些组织工作要真正产生实效，必须由国家从立法层面加以明确。

根据《中华人民共和国社会救助法（征求意见稿）》，社会救助范围包括居民最低生活保障、专项救助、自然灾害救助、临时救助等。其中，意见稿中所列的“专项救助”，是针对共同生活的家庭成员人均收入低于当地居民最低生活保障标准2倍且家庭财产状况符合所在省、自治区、直辖市人民政府有关规定的家庭。笔者认为，此处的专项救助范围，还应该包括进城务工农民工随迁子女的受教育救助。当然，这种救助应该是群体救助，而不是个体救助。

国家要通过地方教育行政部门对民工子弟学校实施监督管理，更应通过立法层面具体设定地方政府积极落实有关社会单位的社会责任。通过流入地政府监督落实社会责任法律化，使这些学校健康、良性地发展，使它们充分发挥在城市义务制教育中的辅助作用。具体形式可以如下:（1）充分利用流入地公办中小学的优质师资，实施伙伴助学制度，并将此制度引入法律调整范围之内。这些学校按照教育行政部门的年度计划，每年或者每学期选派优秀教师轮流到民工子弟学校指导教学与管理。关于义务教育阶段的师资流动问题，可以借鉴日本的相关做法。日本法律明确规定:每名教师不得在同一所学校连续任教五年以上。将教师的流动制度上升为法律义务，任何人都不得以任何理由违背该义务。教师流动制度的实施，能促进教育在校际间的平衡发展，也能在相当程度上改善民工子弟学校的教育质量。（2）充分利用流入地师范类高校的优质师资，将定期服务民工子弟学校列入获取“双师”素质的重要条件之一，并将此制度纳入法律调整范围。（3）充分利用流入地师范类高校大量师范类学生的优势。现在，绝大多数高校的专业人才培养方案中都安排有素质拓展学分、公益学分等。让师范类学生学以致用，用最新的专业知识服务于民工子女，那是最大最实在的公益。

政府作为落实农民工随迁子女受教育权问题的责任主体，不能简单地取缔不合格的民工子弟学校，而应在法律上明确由谁来承担这些不合格学校的各项改善工作，并积极落实各级各部门的具体责任及惩戒措施。这样，才能使社会责任法律化不留于形式。

3.完善受教育权救济制度 农民工法律知识的匮乏以及高昂的诉讼成本，导致他们往往对相关诉讼望而却步。因此，必须大力发挥公益诉讼救济方式的作用。所谓公益诉讼，指为了国家及社会公共利益，任何公民、社会团体、国家机关，都可以自己的名义，向有关司法机关提起诉讼。然而，该由谁承担起提起此类公益诉讼的责任呢？笔者认为，流入地的市总工会应该是最合适的起诉方。而我国《工会法》第二十九条只是规定:“县级以上各级总工会可以为所属工会和职工提供法律服务。”可见，该法律条款是授予工会提供法律服务的权利，而非设定法律义务。根据管理学中的“责任分散效应”，如果有许多部门可以提供法律帮助，这样，帮助求助者的责任就由各部门来分担，但这样却造成了责任分散，每个部门分担的责任很少，甚至可能连它自己的那一份责任也意识不到，从而产生一种“我不去管，由别人去管”的心理，造成“集体冷漠”的局面。因此，笔者建议，修改《工会法》，设定地（市）级总工会为职工提供法律服务，并由它们承担起维护职工权益的公益诉讼的法律义务。

四、结 语

美国的《不让一个孩子掉队法》有利于促进教育的公平发展，缩小了因种族、经济、地位、身体等因素而产生的教育非均等化的差距。虽说中国梦与美国梦存在诸多相异之处，但两者都包含了孩子们的公平“求学梦”。为了人民的福祉，中国的改革确实需要从解决“权利贫困”着手，切切实实地提高民众的权利，让人们对未来社会的良性发展保持信心。笔者建议，国家层面应该为农民工随迁子女制定有针对性的法律法规，形成较完善的教育平等权法律体系，给真正解决农民工随迁子女受教育权贫困问题以充分的法律保障。

［1］［美］约翰·罗尔斯.政治自由主义［M］.万俊人译.南京:译林出版社，2000.

［2］缪建东.同一片蓝天下——流动人口子女教育的探索与建议［M］.南京:南京师范大学出版社，2007.

［3］［瑞士］查尔斯·赫梅尔.今日的教育为了明日的世界［M］.北京:中国对外翻译出版公司，1983.