征管改革背景下基层税务所的应对

周东泉 郭利敏 祁汉桥 严曼莉 程 聪

武汉市地税局按照国家税务总局深化税收征管改革的总体要求，不断探索、与时俱进，通过职能重组、岗责重置、流程再造和机关实体化运作，在全国率先推出“先办后审”征管模式，实现了由“管户”为主要特征的传统征管模式向以“管事”为主的现代征管模式的转变。其中，“先办后审”是本次武汉地税征管改革中最具特色的有效尝试，对依纳税人申请办理的217项涉税事项，只要纳税人信用良好，符合办理条件，全部前置到办税服务厅受理。除16项事项限时办结外，其余201项事项一律当场办结。如果纳税人提供虚假或错误资料导致“后审”未通过的，对纳税人进行责任追究。

一、基层税务所深入推进征管改革的转变与成效

“先办后审”新征管模式下，税务所的征管模式实现了三个转变：一是征管目标转变。传统征管模式下，税务所“收好税、带好队”，足额完成税收任务就算完成了税收征管工作。但在“先办后审”新征管模式下，“收好税”中的“好”从单一的收入任务指标完成得好，转化为纳税服务口碑好、纳税评估效果好、风险防控把好关等多重内容。二是征管方式转变。从“先审后办”到“先办后审”，审办顺序的变化，体现了税务机关由管理型转为管理与服务并重型。新征管模式下，征管风险点更多地集中到了税务所的后审中，对税务所人员的后审能力提出了更高要求。三是征管手段转变。改革后，信息管税的水平飞速提升。在改革中，创新性地加入“公共号”、“一号多用”等手段，简化办税流程。通过应用信息管税平台，向税务所发送日常工作提醒、推送风险，可以通过网络查询业务办理痕迹，执法责任更明晰。

通过“先办后审“改革，基层税务所人员从大量的事务性工作中解放出来，可以集中精力进行税源监控、纳税评估等。从“管户”变为“管事”，从“单兵作战”变为“团队管理”，通过“工作清单派单”制度，使税管员从原来的“自选动作”到严格执行规范的“标准动作”，淡化了税、企人员间过于亲密的个人关系，促进了征、管、查分离，减少了税务人员的执法风险。通过“先办后审”，做到“两个减负”，即减轻税管员负担、减轻纳税人负担，提升行政效能。通过“先办后审”，实现“两个提高”，即提高纳税人满意度、提高纳税人遵从度，优化发展环境。通过“先办后审”，达到“两个降低”即降低税收流失率、降低税收执法风险，还权还责于纳税人。

二、改革实践中存在的不足

（一）思想认识不足。一是对征管改革方向认识不清。实施“先办后审”后，一些税管员对此不理解、不习惯，担心户没人管了，事没人做了。个别税管员官僚主义、享乐主义作祟，主观上不接受改革，不愿意失去管户的权利，不想学习钻研新模式、新知识，习惯用旧思维、老办法对待纳税人。二是对改革模式理解不准确。部分税务人员在现实工作中强调“先办”，轻视“后审”。认为涉税事项在办税服务大厅“先办”后就已经具有一定效力，“后审”可有可无，没有将“服务”与“征管”放在同样重要的位置。

（二）岗责体系不够完善。一是责任不够明确。容易出现以下风险：定岗定责走形式，税管员岗位名称变化，工作内容不变；人员分配不均衡，有的岗位事多人少，有的岗位事少人多；责任考核难落实，顶岗调岗频繁，密码共用公开。二是考核不够科学。当前的征管考核体系不够科学，考核指标主要针对日常管理方面的工作。税管员疲于应付日常事务性工作，后审的时间并不充裕，不能将主要精力用在纳税评估和税源管理上。其考核待办任务主要集中在完成工作总量上，对其中某些具体事项待办任务的完成量不作要求。例如,查看信息管税应用平台区局某个月份待办任务发送情况，依职权事项共计1169条待办任务的发送，集中在“登记管理类”事项，其中非正常户管理497条、纳税评估279条、涉税信息维护及管理1条、税款催报催缴392条，其他依职权事项并未发送。

（三）信息化建设依旧薄弱。一是信息不真实。一方面是纳税人提供虚假信息或者计算错误的数据。例如，个人所得税全员全额人员身份证号与实际不符、税务登记中的电话号码随意杜撰。一方面是基层人员录入错误或者人为加工信息。二是信息不规范。各部门自成一体，缺乏统一的信息管理体制。多级、重复采集增加了税务机关及纳税人的负担，采集标准不统一、口径不一致也对后期分析使用信息造成影响。三是信息不共享。地税与国税的系统没有统一的信息平台，税源监控信息分散，增加了税务机关和纳税人的成本。地税与工商、交警、街道、土地、银行等第三方信息获取渠道不畅，不能及时、准确的通过信息比对，掌握漏征漏管、车船税、房屋出租信息等情况。

（四）干部业务素质与税收征管形势不相适应。先办后审217项涉税事项前置到办税服务厅后，税管员负责大厅办理业务的后续审理工作。税管员可以在日常管理事项上花费更少的时间，重心转向纳税评估、风险防范和税源管理等更为专业、复杂的业务。然而，部分税管员只适应传统的工作方式，习惯从事简单的日常税源管理，能力亟待提升。主要体现在少数税管员的财会、税务、行业知识有限，难以通过查账、约谈发现纳税人的涉税风险；为满足考核要求而采集数据，对数据的分析、运用、预测能力不足；以涉税指标的静态分析为主，对企业经营的动态监控不够。

三、基层税务所应对征管新模式的几点建议

（一）转变观念，适应改革需要。实行新的征管模式后，每位税务干部都应认识到“先办后审”是改革的大势所趋，认识到改革给纳税人和税务机关都带来了很多好处，简化了办税流程，降低了办税成本，提高了办税效率，促进了纳税遵从。应该以此为契机，转变传统的思想观念，突破僵化的思维定式，深入贯彻落实“先办后审”的精神，不断提升业务能力和服务水平，满足改革的需要。

（二）强化岗责体系建设，完善考核评价机制。税务所要结合税管员的性格特点、工作能力、业务素质合理配置岗位，细化职责分工，使每个人的业务分工合理化、均衡化。明确各岗位人员处理相关业务时所具有的执法权力和所承担的责任义务，并结合征管改革过程中出现的的新情况、新问题进行调整和完善。在实际工作中，要建立“先办”与“后审”有效衔接的岗责体系，清晰界定各部门的业务边界，建立运行顺畅的业务衔接、流转机制，实行痕迹管理，健全内控机制，实现岗位工作职责与事项工作流程之间的无缝对接。进一步完善考核机制。围绕对税收工作、征管质量的影响程度设置考核指标，选择能体现不同岗位工作特征的关键指标作为考核点，确保考核的科学合理。

（三）加强技术保障，提升“信息管税”能力。首先，要严把源头关。一是从税务登记证办理的源头开始，严把数据的采集关，保障涉税数据的真实性、准确性、完整性与及时性。二是建立统一的采集标准，规范信息的录入、审核、清理、更新、运用、考核等环节的流程，同类信息做到一次性采集。三是优化税务系统内部网站的建设，最终实现国、地税之间网络的互联互通、资源共享，搭建统一的第三方信息共享平台，实时、自动进行信息传递。其次，要科学运用信息。一是开发适合征管改革需要的系统。整合省局、市局的电子征管系统，便于区局及税务所实时回放省局、市局系统的数据，优化整合“信息管税应用平台”各个子系统的功能，加强模块间的联动性，提高技术和业务的融合度及信息的利用率。二是优化计算机的税收风险识别能力，使风险推送更加科学、规范、有效。风险推送要有重点、有层次，结合当前的重点和热点进行推送。三是建立风险信息指标库，科学划分信息风险等级，做好风险模型的研发工作。

（四）提升干部素质，培养全方位复合型人才。一是争做业务能手。通过业务培训、考试、互帮互学等方式，完善知识体系，掌握扎实的专业知识。把财会、税务知识学懂、学通、学透，运用在税务实践工作中。二是争做行业专家。评估人员需要熟悉行业知识、掌握行业规律，培养对相关行业的直觉和洞察力。只有成为了行业专家，了解相关行业的产业链、上下游产品、运营模式、企业经营环节的涉税点、成本组成等，才能在案头审核、评估约谈和实地调查中知己知彼、直击重点，发现虚假申报或关联交易。三是争做法律行家。掌握最新的税收政策，学习行业相关的法律法规，保证税收工作有法可依。

（五）提高纳税评估质效，以评促管。全面收集资料、整合经济信息是纳税评估的基础。以房地产企业为例，税管员可通过搜集财务报表、完工进度、工程决算、发票、纳税情况等信息，联系土地、银行等第三方渠道，采取多种方式核实涉税信息的真实性、准确性，对异常的预警指标进行跟踪监控。首先，机器筛选。建立科学、严密的选案模型,提高选案的精准性。税管员要关注征管平台生成的零、负申报户、纳税异常户、用票异常户等，查找企业隐瞒销售收入或虚假申报的疑点。其次，人机结合。分析纳税人的各项经济指标，如销售变动率、成本变动率、毛利率、税负差异率、库存变动幅度、应收应付账款变化幅度等。将当前指标与历史同期指标、行业平均指标进行横向及纵向比对，发现异常波动。最后，人工评估分析。审核企业报送的申报资料的数字、日期、事项间的逻辑、勾稽关系。税管员应深入企业，具体了解其生产、销售、会计核算各个环节，核查耗用的燃料、动力、经营费用、人员等与销售的配比关系，找出疑点，使纳税评估取得实效。