不断推进草管员队伍建设与管理

不断推进草管员队伍建设与管理

2011年以来，各地以实施草原补奖政策为契机，积极推进草原管护员（以下简称草管员）队伍建设，取得了积极进展。为深入了解草管员队伍建设情况，总结成功经验，分析存在的问题，提出强化草管员队伍建设的政策建议，我们对各省区草管员队伍建设情况进行了全面统计，并先后赴云南、新疆、内蒙古、甘肃等省区开展了专题调研。

一、基本情况

（一）草管员数量及构成。据统计，目前全国共有草管员92704人，比2013年增加了3841人。其中，西藏30400人，甘肃14255人，人数超过5000人的省区还有内蒙古、青海、四川、云南和河北。草管员主要由牧民、防疫员、村干部、林管员等人员构成。其中，牧民占50.4%，防疫员占26.3%，村干部占11.3%，林管员占8.8%，其他人员占3.2%。

（二）岗位设置和工作职责。内蒙古、青海、辽宁、河北等省区按照草原面积设置草管员岗位；甘肃、云南要求每个行政村聘1～2名草管员；西藏则要求每5户牧户聘1名草管员。草管员工作职责主要包括：配合开展草原法规和政策宣传工作，监督禁牧和草畜平衡制度落实，制止和举报草原违法行为，报告草原火情和鼠虫害情况等。

（三）补助资金及其来源。内蒙古草管员每人每年补助4000元，其中50%由自治区财政负担，50%由盟、旗财政负担。西藏每人每年5400元，使用草原补奖政策绩效奖励资金解决。青海省每人每年最低1.2万元，最高1.68万元，主要由省财政解决。其他省区大多要求县级财政解决补助资金，补助标准从每人每年200元到20000元不等。

（四）聘用和培训情况。大部分地方聘用当地牧民、村干部等兼任草管员，年龄大多要求在18～55岁，并有较强的责任心，热爱草原工作，身体健康，熟悉当地草原情况。内蒙古、新疆部分地方聘用退伍军人、青壮年牧民等作为专职草管员。据统计，各地共举办各类草管员培训班2100多次，培训草管员20万人次。

（五）履职和作用发挥情况。总体来看，各地草管员在宣传草原政策和法规、举报和制止草原违法行为、协助落实禁牧和草畜平衡制度等方面，基本能够履行职责。在基层草原监理机构人员编制受限制、执法力量不足的情况下，通过建设草管员队伍，弥补了草原执法监管人员的不足，壮大了草原执法监管力量。

二、典型经验

（一）内蒙古锡林郭勒盟部分旗县整合补助资金，聘用专职草管员。锡林郭勒盟阿巴嘎旗、苏尼特右旗、苏尼特左旗、乌拉盖管理区、锡林浩特市等旗（区、市）从退伍军人、大中专院校毕业生和青壮年牧民中选聘专职草管员，通过整合补助资金提高专职草管员的补助标准，有效调动了草管员的工作积极性。

（二）新疆伊犁州聘用专职草管员与建设管护站相结合，增强草原管护能力。伊犁州各县（市）在聘用专职草管员的同时，还积极筹措资金建设禁牧和草畜平衡管护站，配备马匹、摩托车、照相机、GPS、望远镜等交通工具和装备。草管员以管护站为据点，每天在自己的管护责任区开展巡查工作。草管员工作积极性较高，较好地发挥了管护草原的作用。

（三）青海省建立草管员补助保障机制，有效调动草管员的积极性。青海省依托三江源生态保护工程，由省农牧厅、财政厅、人社厅联合制定了草管员管理办法和草原日常管护经费补偿机制实施办法，规定每5万亩草原聘用1名草管员，每人每月补助1000～1400元。青海省通过建立稳定的草管员补助资金保障机制，有效调动了草管员工作积极性。

（四）新疆米东区建立专业化的草原执法大队和禁牧中队，壮大草原执法监管力量。米东区草原监理所组建了1支38人的草原执法大队和1支41人的禁牧管护中队，并实行半军事化管理。通过建立专业化的草管员队伍，有效弥补了草原监理人员的不足，壮大了草原执法监管力量，并取得了很好的执法监管效果。

三、主要问题

（一）兼职草管员作用发挥不够理想。总体来看，大部分地方的兼职草管员工作积极性不够高，其原因：一是管护补助标准普遍较低，难以调动工作积极性。二是草原牧区地域辽阔、山高路险、交通不便，管护工作任务繁重，成本较高。三是草管员与监管对象大多都是邻里关系，甚至是亲戚关系，受人际关系困扰，开展监管工作的积极性受到影响。

（二）草管员补助经费保障机制尚未建立。目前，除青海、内蒙古和辽宁三省区外，其他省区草管员补助经费均未纳入省级财政预算，一般由县级财政或农牧部门自筹解决，尚未形成有保障、稳定的资金渠道。此外，大多数地方的财政部门和审计部门明确反对使用绩效奖励资金发放草管员补助。

（三）部分地方草管员有名无实。云南省一些地方由村级防疫员兼任的草管员基本没有发挥应有作用。其原因：一是当地草原大多都与林地重叠，无明确管护对象。二是草管员未签订草原管护责任书，无明确管护责任。三是防疫员原来每月只有70～80元的工资，兼任草管员后没有增加额外补助，工作积极性不高。

（四）对草管员的管理不规范。一是虽然各地都制定了草管员管理制度，但很多地方制度落实不到位。二是一些地方存在草管员管理考核与补助资金发放脱钩的问题。三是部分地方管理部门未与草管员签订聘用合同，草管员工作职责不明确。四是河北省草管员主要由林管员兼任，补助也由林业部门发放，草原管理部门对他们缺乏管理权。

四、思考与建议

（一）关于草管员建设模式的思考。目前，草管员队伍建设主要有两种模式：一是兼职模式。即聘用当地牧民、村干部、防疫员、林管员或其他人员兼任草管员，相当于“钟点工”。这类草管员占绝大多数，但由于补助少、任务重等原因，管护草原的作用发挥不够理想。二是专职模式。即招录退伍军人、大中专院校毕业生、青壮年牧民担任专职草管员，相当于“全时工”。这类草管员人员数量虽少，但补助标准相对较高，开展草原管护工作积极性较高，强化草原管护工作的作用发挥较好。

在当前情况下，全面推行专职草管员模式的条件尚不够成熟。今后，应当坚持兼职模式和专职模式并存发展，但应当把专职模式作为发展方向，积极创造条件，逐步增加专职草管员的比重。专职草管员队伍建设应当坚持“精简实干、宁缺毋滥”的原则，通过制定严格的聘用标准、明确公益性岗位性质、提高补助标准、加强教育和培训、落实工作责任、完善奖惩机制等措施，更好地发挥专职草管员队伍的作用。兼职草管员队伍建设应当坚持“因地制宜、注重实效”的原则，通过择优聘用、提高补助标准、明确工作职责、完善考核和奖惩制度、创新管理考核方式等措施，进一步提高草管员队伍的工作积极性。

（二）政策建议。一是建立草管员补助经费和工作经费保障机制。在草原补奖政策中明确规定绩效奖励资金可以列支草管员补助，并要求地方各级财政配套资金，稳定资金渠道，提高补助标准。同时，绩效奖励资金用于工作经费的部分应当进一步向基层倾斜，增加草原管护工作经费。

二是明确草管员公益岗位性质及其法律地位。应当在修订《草原法》及相关地方性法规的过程中，把草管员作为公益性岗位写入法律条文之中，明确草管员队伍的法律地位。

三是积极推进专职草管员队伍建设。认真总结一些地方建设专职草管员队伍的做法和经验，推动各地结合实际，加快建设专职草管员队伍，逐步提高专职草管员的比重，并加强培训教育和考核管理，切实发挥好专职草管员的作用。

四是修改完善并严格执行草管员管理制度。各地应当认真总结近年来草管员队伍建设和管理工作的成效和不足，及时修订完善草管员管理制度。强化制度落实，推行绩效考核管理方式，不断提高草管员队伍建设和管理工作的水平。（调研组成员：马有祥、李拥军、张明富、赵海红、陈会敏、包晓影、刘烜孜）