我国基层群众自治制度的现状及其整改措施

范海龙

（东北师范大学 马克思主义学部，吉林 长春130024）

党的十七大报告首次将基层群众自治制度与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度一道纳入中国特色社会主义政治制度范畴。新中国成立以后，我国基层群众自治制度在逐步确立过程中，已经发挥了其独特的优势，但也存在着一定的问题和不足。科学地分析其现状并提出整改措施，对进一步发挥我国基层群众自治制度的优势，加强社会主义民主政治建设，意义深远而重大。

一、我国基层群众自治制度的建立过程

新中国成立以来，我国已经逐步形成了以城市居民委员会、农村村民委员会和企业职工代表大会为主要内容的基层民主自治体系，促进了我国经济社会的持续稳定发展，丰富了我国基层民主的内容，保证了人民当家做主的权利。

（一）城市社区民主政治建设 “城市居民委员会是中国城市居民实现自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是在城市基层实现直接民主的重要形式”。［1］（P234）建国之初，为了巩固新生的人民政权以及调动广大人民群众参政议政的需要，在大中城市建立居民委员会就成为中国共产党在城市工作的必然要求。“1950年，一些城市成立了各种居民组织取代闾组织，其名称有所不同，如天津为居民小组，上海为冬防队，武汉为治安保卫委员会，等等”。［2］1952年开始，各地城市普遍开展了民主建政运动，并在街道办事处下建立群众自治组织——居民委员会，随后，又逐步在居民委员会内建立起治安保卫、人民调解等专职委员会。1954年12月召开的第一届全国人大常委会第四次会议制定并颁布了《城市居民委员会组织条例》，这是我国政府第一次明确以法律的形式肯定了居民委员会的性质、地位以及作用。1982年，城市居民委员会制度首次写入《中华人民共和国宪法》。1989年全国人大常委会制定的《城市居民委员会组织法》则为城市居民委员会的进一步完善和发展提供了坚实的法律基础和制度保障。“截至2007年年底，全国设有居委会8万多个，居委会成员45.4万人。”［1］（P234）

（二）农村基层民主政治建设 中国共产党在长期的探索和实践过程中，找到了适合中国国情的推进中国农村基层民主建设的正确途径，这就是在广大的农村实行村民自治。党的十一届三中全会以后，在中央提倡家庭联产承包责任制政策的推动下，广西壮族自治区的罗城县和宜山县的一些村庄，他们自发地把村民组织起来，创立了村民委员会这一组织形式。起初这一组织形式不叫村民委员会，有的叫“村治安领导小组”，有的叫“村管会”。从1981年春天起，开始改称村民委员会。村委会的建立，使农村的一些日常问题很快地得到了解决。广西的这一做法被全国很多地方的效仿，各地纷纷建立起村民委员会组织。从20世纪80年代开始，到90年代的普遍推广，这一制度已经成为当今中国广大农村进行基层民主政治建设的有效途径之一。“截至2007年年底，全国设有村委会61万多个，村委会成员265.7万人。农民专业合作经济组织约15万个，成员总数达2363万个，约占全国农户总数的9.8%。”［1］（P234）

（三）企业职工代表大会制度的建设 “职工代表大会，是保证职工对企事业单位实行民主管理的基本制度”。［1］（P235）中国的职工代表大会是广大企事业单位职工行使自身民主权利，维护企业民主管理的一个至关重要的机构。《中华人民共和国宪法》等相关法律都对职工代表大会制度作了明文规定，这使得广大企业职工在行使自身权利的时候有了充分的法律依据。随着改革开放的进一步深入，企业职工代表大会与企业的其他民主管理形式一道，在协调劳动关系、切实维护和保障职工的合法权益方面，进一步推进企事业单位的改革、稳定和发展方面将进一步发挥其巨大的作用。

二、我国基层群众自治制度的优势

作为中国特色社会主义民主政治建设的一次伟大实践，我国的基层群众自治制度是随着我国的改革开放事业进一步完善和发展的，并在长期的实践和发展中得到进一步的检验。它既充分考虑了中国的国情，又着重把握了广大人民群众的利益要求，将进一步在全面建成小康社会的过程中发挥其独特的优势。

（一）有利于直接反映人民群众的利益诉求 首先，基层群众自治制度的内容涵盖了政治、经济、文化、教育等各个方面，通过建立一系列相关的委员会，使各个群体的利益都能够得到最大层面的维护，不仅维护了自身的利益诉求，而且进一步促使其他社会成员为之而努力，提高了全体社会成员的民主权利意识；其次，广大人民群众可以在法定的范围内依法直接行使民主选举、民主决策、民主监督、民主管理的权利，切实维护广大人民群众在公共利益和公共管理方面的权利，从而真正体现广大人民群众的主人翁地位。

（二）有利于党和国家大政方针的贯彻执行

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，我国的基层群众自治制度是在党和政府的主导下建立起来的。只有坚持党的领导，才能始终保持基层群众自治制度的正确发展方向，充分发挥社会主义民主政治的优越性，进一步体现我国民主政治建设的优势，促进基层民主政治建设的又好又快发展。在长期的实践过程中，基层群众自治组织始终把党和国家的大政方针政策同广大人民群众的切身利益紧密地联系在一起，始终坚持“从群众中来，到群众中去”的正确方法，既保证了人民群众的民主权利，又促进了基层民主政治的建设。基层群众自治组织不断地为社会主义民主政治建设蓄积正能量，为社会主义现代化建设添砖加瓦。

（三）有利于促进基层区域的经济社会健康发展 十一届三中全会以后，各地基层群众自治组织积极响应党和政府的号召，始终与党和国家的大政方针保持一致，与国家的总体发展目标保持一致：在农村，在村党支部和村委会的领导下，积极贯彻中央提出的家庭联产承包责任制，促进了农村经济的快速发展，为广大农村彻底改变贫穷落后的面貌做出了重要贡献；在城市，城市居民委员会在协调和解决内部纠纷与矛盾方面发挥了积极作用。这主要体现在对城市公共事务的决策、监督、管理等方面。例如，对于基础设施的建设，以及广大人民群众最直接、最关心的一些问题的解决上，这些都为经济社会的平稳健康发展创造了有利的条件。

（四）有利于我国民主政治的建设 基层群众自治制度作为中国特色社会主义政治制度的基本范畴，在推进我国的民主政治建设方面发挥着不可替代的作用。作为我国民主政治建设最广泛的实践形式，基层群众自治制度不仅提高了广大人民群众参政议政的能力，而且提高了广大人民群众的法制观念。这不仅有利于法律知识的普及，而且大大降低了发展经济的成本，使人民群众真正学会用法律武器来维护自己的合法权益。

三、我国基层群众自治制度面临的问题

作为基层民主最广泛的实践，基层群众自治制度在发展社会主义民主，健全社会主义法制，实现广大人民群众当家做主方面发挥了积极的作用。但是，在具体的执行过程中还存在着一些问题，这些问题处理的及时与否，将直接影响基层群众自治制度作用的发挥。

（一）基层群众自治制度的法律体系不够完善 我国目前虽然已经制定了《居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》等具有普遍指导意义的法律，但是，全国各地的具体情况千差万别，需要处理的问题又迥然不同，这就存在着普遍性与特殊性的矛盾。比如，在少数民族聚居区域，由于民族成分复杂，这种带有广泛指导意义的法律就不能很好地发挥作用，这就要求民族自治地方的人大常委会制定出相应的地方性法规。此外，这些法律大多是根据当时的社会情况而制定的，随着社会的不断变迁、社会问题的复杂多样，其中的某些条款已经无法适应日新月异的社会状况，这就要求对有关内容进行修订。例如，近些年要求对《居民委员会组织法》进行修订的呼声就越来越高。

（二）基层群众自治制度的管理基础不够明确 首先，在换届选举的过程中，一些地方出现了严重的以“暴力、威胁、贿赂、伪造选票、虚报选票”等方式破坏选举的行为；在选举过程中，一些地方由于受到家族势力的影响，往往不能公正地进行选举；在广大的农村偏远地区，由于经济发展落后、进城务工人员以及留守老人等问题，而对选举产生了很大的不利影响；其次，在人员的配备上，基层组织工作人员的年龄一般偏大，而需要处理的问题又普遍多而杂，这就严重地影响了基层组织的办事效率；再次，基层组织往往面临经费不足、日常开支困难的处境，而且由于经费的缺乏，导致办公条件落后，日常事务只能在基层组织成员的家里处理；由于交通、通信设施的落后，上级部门的一些惠民利民政策难以及时下达等。

（三）基层群众自治制度的运行机制有待完善 基层群众自治，是指广大基层群众在各自的领域依法直接行使人民当家做主权利的政治实践活动。但是，在现实生活中，仍然存在着许多不尽如人意的地方：首先，一些行政部门、地方党委和政府过多干预基层自治组织的人事安排、日常活动等事务，使得基层自治组织难以发挥其自主性、积极性，严重地阻碍了基层自治组织工作的正常开展，破坏了基层民众的民主权利；一些行政部门将基层自治组织当做自己的附属机构，把本来应该自己处理的事务推到基层处理，从而加大了其工作负荷，不利于基层组织工作效率的提高。其次，基层自治组织对自身的职能不够明确，因而也在很大程度上影响了基层工作的顺利开展。我国的国体是人民民主专政，“群众利益无小事”，基层群众的日常诉求才是基层自治组织工作的重点。

（四）基层群众自治制度的监督体系存在盲区 首先，我国各级基层自治组织虽然已经建立，但还缺乏强有力的监督机构，这也是基层自治组织腐败的症结所在。在一些地方虽设有相应的监督机构，但成员却由基层组织成员兼任，因而很难达到监督的效果；一些监督人员的缺乏足够的财政、金融方面的知识，难以很好地发挥其职能，而且其待遇也难以保障；广大基层群众的民主意识还不强，对于参与社会管理的热情和积极性还不够高，也不利于监督体系的正常运行；其次，基层事务公开情况不够明确，在涉及基层群众切身利益的问题上，如财务收支状况、债务情况、政府拨付、社会捐赠以及集体财产、资源的处理上不够明确等。一些基层组织在土地出租、招商引资、投资竞标、廉洁奉公等方面都存在着一定的问题。

四、我国基层群众自治制度的整改措施

党的十八大提出了“更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”［3］（P1）的新任务。十八届三中全会则进一步提出了要在新的历史起点上全面深化改革，而在政治领域就要求我们加强社会主义民主政治制度建设，进一步完善我国的基层群众自治制度，实现全面建成小康社会的总体目标。

（一）健全基层群众自治制度的法律体系 党的十八大报告明确指出：“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由”。［3］（P2）这就要求我们不仅要确保基层民主的有法可依，还要注意法律条款的实事求是和与时俱进。

1.及时修订基层自治制度的基本法律。《居民委员会组织法》是20世纪80年代末制定的，20多年来，我国城乡社会的发展水平，居民收入差距，社会矛盾的复杂程度等方面都发生了巨大的变化。如果继续依靠过去的法律来解决当下的问题，势必会引发诸多社会问题，阻碍基层民主的建设进程。因此，只有对基层群众自治制度的运行程序及相关制度进行重新规范，才能适应我国经济社会发展的客观要求。

2.完善基层群众自治制度的相关法律、法规。国务院、相关部委、省（自治区、直辖市）的人大常委会等要出台与《居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》等法律相配套的行政法规、部门规章以及地方性法规，以真正确保基层群众自治制度法律体系的完善和与时俱进；比如，省、自治区、直辖市的人大常委会就要对基层选举的具体环节做出明确的规定；此外，法律的修订要听取民意。在今后的法律修订过程中，要从基层学习可供参考的有效经验，真正做到“从群众中来，到群众中去”。要“加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径”，确保法律能够真正调动广大人民群众的积极性、主动性、创造性，使基层民主不断扩大。

（二）强化我国基层群众自治制度的管理基础 基层群众自治制度的管理基础关乎基层民主的源头问题，是基层民主得以实现的组织保证。为此，这就要做到以下几点：

1.依法公开换届选举。在基层换届选举过程中，一定要严格按照相关法律程序公开选举基层组织的组成人员，让真正“奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力的人”选入基层自治组织中，“保障人民享有更多更切实的民主权利”。在换届的具体程序上，当地政府、基层党支部以及基层监督部门要密切关注选举的每一个环节，确保选举的真正公开、公正。同时，依法严厉打击各种形式的破坏选举的恶劣行为。对于已经登记选举的选民，在选举期间由于外出而不能亲自参加投票的，可以书面委托有选举权的近亲属代为投票，选举委员会应当及时公布委托人和受委托人的名单，确保选举的公开透明。

2.基层干部年轻化。在人员的管理上，基层自治组织应建立一个完备的人事应用机制，积极引进年轻的大学生到基层任职，实现基层组织干部的年轻化。同时，对这些人员及其工作成绩进行定期的考核，从而提高基层组织的办事效率。广大基层自治组织对于工作出色的干部要加以表彰或嘉奖，以进一步激发其为人民服务的积极性。比如，可以向地方政府推荐优秀的基层干部到乡镇一级任职，基层自治组织也可以定期将其取得的成绩加以公示，以此得到广大人民群众的监督和认可。

3.政府加大财政拨款，改善基层组织的办公条件和人员待遇。基层自治组织承担着办理公共事务和公共事业的任务，是政府职能在基层的进一步延伸。因此，政府机关有责任有义务对广大基层组织提供财政拨款，以此改善基层组织的困难状况；同时，政府相关部门也可以以援助的形式帮助基层自治组织。可以尝试建立一种行政机关对于基层组织的帮扶机制，并实行首长负责制。通过行政单位对基层自治组织一对一的帮扶，不仅可以解决其资金问题，而且有助于发掘地方的资源优势，带动地方经济发展。关于基层人员的待遇问题，国家在鼓励大学生到地方任职的同时，要在工资待遇、社会福利、生活补助等方面加大投入，也可以适当增加基层人员的交通、通讯补助费，调动其工作的积极性。

（三）完善基层群众自治制度的运行方式 完善基层群众自治制度的运行方式就是要理清政府与基层自治组织的关系，明确各自的分工、职责。只有这样，才能相互配合，共同促进中国特色社会主义民主政治建设。

1.政府要正确定位自身角色。基层群众自治制度的进一步完善离不开政府对自身所担任角色的重新定位。政府必须将自身和基层组织的职能加以区分，属于政府的任务应由政府工作人员加以完成，而不是推到基层一级；基层自治组织的换届选举工作应由基层人民群众依法加以完成，地方党委和政府只发挥其指导和监督作用，对其发展的方向加以引导，充分发挥基层组织的自我管理、自我教育、自我服务的优势；地方政府在基层执行任务时，应提前安排人员和自筹经费，不能给基层组织增加负担。

2.基层自治组织要明确自身职责。首先，在政策落实方面，要明确基层群众自治组织是基层人民群众实行基层自治，发展直接民主、维护人民群众合法权益而建立的相应组织。为此，基层自治组织就要做好人民调解、治安保卫、公共卫生以及计划生育等工作，同时，要完善基础设施建设，加大环境保护力度。基层自治组织及其成员要模范地遵守宪法、法律，要严格按照规章制度办事，要以切实维护人民群众的利益为着眼点，做到清正廉洁、办事公道、热心为民；其次，广大基层组织特别是村委会，要继续贯彻落实中央关于“保持农村土地承包关系长久不变，抓紧土地承包经营权及农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作，引导承包地经营权有序流转，慎重稳妥进行农村土地制度改革试点”［4］的政策，促进基层经济发展，改善基层人民生活；再次，在政策宣传方面，广大基层自治组织应以宣传宪法、法律、法规和国家的方针、政策为主要任务。努力引导基层群众提高法律意识，提倡人们热心社会公益事业，爱护公共财产，普及科学文化知识，促进男女平等，响应国家计划生育政策等，促进社会和谐稳定。

（四）加强基层自治组织的监督力度 腐败的发生，源于监督的不力，为此，基层组织除了在政策的制定和执行环节改进外，还必须对它的执行情况进行监督与核实，做到各项政策最大限度的惠民、利民。

1.建立相对独立的监督委员会，制约干部权力。监委会成员由基层群众选举产生，并且需要具有一定的纪检、监察、管理能力，具有一定的金融、财务方面的知识，其本人及其家属不得担任基层组织的成员。监督委员会必须对基层重大事务的决策、实施和完善等做全程的监督，包括选举、会议记录、土地的发包方案和承包合同，经济合同，集体账务，公共设施建设材料、工程招标、宅基地使用方案，征地补偿费用等都要求基层组织加以公示，并加以监督。此外，监委会还可以对基层组织的财务收支情况以及债务情况进行监督，要求其定期向监委会提交财务报告，对于政府拨付或者社会捐助的财务都要逐一报告并公布等等。

2.完善基层信访举报制度。对于有疑义的事情，基层群众可以向“三委”（村委会或监委会、党支部、监委会）反映情况，三委会可以组成一个特别调查小组，调查小组要对相关的情况进行认真的核实，并及时公布调查的结果。对于违法违纪的相关责任人进行撤职或者罢免，情节严重的要移送司法机关处理。基层自治组织的成员每年都要接受民主测评，连续多次测评不合格的成员罢免其现任职务。

3.实行听证制度。各级基层群众自治组织，对于和人民群众利益密切相关的各项事务要在决策前进行听证制度，充分听取民意。也可以组织由各方代表参加的议政会，一方面有助于基层组织及时向人民群众提交关于某一事项的整体意见和想法，汇报近期的工作情况，另一方面也可以直接展开调查研究，及时地采纳正确的意见和建议，从而提高办事效率。对于已经执行的措施，要及时地进行跟踪和反馈，以便改正，使政策真正惠民、利民。

习近平总书记在党的十八届三中全会上指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”。［5］因此，作为中国特色社会主义政治制度重要组成部分的基层群众自治制度，就必须在发挥自我管理、自我服务、自我教育、自我监督职能的基础上，进一步完善和发展，以适应我国全面建成小康社会的大局。

［1］本书编写组.毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系概论［M］.北京：高等教育出版社，2010.

［2］中共中央党史研究室.中国共产党历史第二卷（1949-1978）上册［M］.北京：中共党史出版社，2011.

［3］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［N］.人民日报，2012-11-08，（1）.

［4］李克强.2014年政府工作报告［N］.人民日报，2014-03-06（2）.

［5］习近平.中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报［N］.中国社会科学报，2013-11-13（1）.