我国保障性住房退出机制：问题及对策

肖伊宁，高 珊

(中南大学公共管理学院，长沙410083)

我国保障性住房退出机制：问题及对策

肖伊宁，高 珊

(中南大学公共管理学院，长沙410083)

目前，保障性住房多进少退、只进不出的现象普遍存在。为了缓解保障性住房供不应求的现状，实现其合理、公平配置，促进其及时、有效流动，建立完善的退出机制迫在眉睫。然而，保障性住房退出过程中的审核、取证、清退、监管、后续保障各项流程都存在问题。因此，只有从法律体系、退出制度设计、配套机制等方面分析导致这些问题出现的原因，退出流程中各项工作才能落实到位，保障性住房“退出难”的问题才能在一定程度上得以解决。

保障性住房；退出流程；退出机制

“住有所居”是我国重要的民生目标。经过多年的探索，我国已经基本建立起了一套较为完整的保障性住房(简称“保障房”)制度，在一定程度上缓解了“买房难”、“住房难”的问题。尽管我国保障房的总量在逐年增加，但仍然不能满足中低收入者的需求。加之，保障房存量住房退出机制存在问题，“只进不退”的现象普遍存在。保障房存量的腾退和转换存在困难，既违背了保障房的合理、公平配置原则，也严重影响了“住有所居”这一政策目标的实现。如果我们不能及时解决存量保障房的退出问题，政府即使再建更多的增量保障房，也难以实现“住有所居”这一根本目标。因此，如何完善保障房的存量退出流程和退出机制对于实现保障房的政策目标有着重要的现实意义。

一、主动与被动退出：保障房退出的两种方式

所谓“保障房退出”是相对于保障房进入或准入而言的，是指保障对象在不符合保障资格或违规使用保障房等前提下，主动或被动放弃保障资格，政府依照法定程序收回承租或购买的保障房、停止发放租金补贴、停止租金核减，从而将政府保障房的使用权或购房、租房补贴享用权传承给符合条件的新的保障对象。保障房的退出有主动退出和被动退出两种方式。有些保障对象或因家庭收入增加而有条件改善其住房状况、或因工作调动而迁离原有保障房，他们根据相关规定办理相应的住房退出或住户退出手续，现实中主动退出其享有的保障住房，这就是保障房的主动退出方式。调查表明，主动退出的情况相对较少，有些保障对象虽然另行购买了商品房，但仍然占用原有保障房。被动退出是指房管部门定期或不定期对享受住房保障对象进行复核监察或接到他人检举，确定保障对象已经不符合保障条件后，责令其按正常程序退出。目前，大部分保障房的退出都属于被动退出。而保障房的退出难问题主要体现在存量保障房的被动退出上。本文所探讨的保障房退出问题主要是指实物配租配售的保障住房退出问题，因为享受租金补贴或租金核减保障对象的退出相对容易，只需对其停止补贴发放和租金核减即可解决问题。

二、保障房的退出流程存在的问题

无论是国家层面的政策法规，还是各级地方政府的规范性文件都对保障房的退出进行了明确的规定。但是，与保障房退出有关的资产复查、入户取证、强制清退、监督管理、后续安置等退出流程在执行中都出现了问题，从而使保障房的退出工作举步维艰，保障房的有效退出成了一个令人头疼的现实难题，具体体现在以下五个方面：

第一，保障对象的收入难以界定，涉及部门繁多，导致资产复查困难。为了确保保障房的公平分配，必须对保障对象进行定期资产复查，这是保障房退出的基础。由于绝大部分保障对象家庭成员的职业缺乏稳定性，其收入来源灵活、隐蔽，房管部门由于管理权限难以对其收入进行全面核查，对其资产进行动态监管更是困难。而且，保障对象的收入构成也具有复杂性，除了工资收入之外，还有股票、债券等金融资产，接受赠与、继承、彩票等机会性收入，这些都难以及时予以统计，从而成为资产审核中的盲点。正是因为资产审核涉及到诸如住房、车辆、公积金、工资、社保、股票等诸多类型，涉及到众多相关部门，因而在资产复查的实际执行过程中，有的职能部门认识不够，甚至相互推诿，资产核查的最终责任被维给住房保障部门。

第二，保障对象拒绝配合，入户取证困难。对于将保障房转让、转租、出借、改变用途、无人居住以及用于违法活动等情况，核查人员必须入户进行现场调查取证。但在实践中，住户拒绝配合调查或者找各种理由推脱责任蒙混过关的现象比比皆是。例如在转租、出借的情形中，出租人、承租人、借用人有的拒绝配合调查，有的拒绝提供房屋租赁合同和相关材料，有的双方串通以亲戚朋友关系为由，致使违规使用难以鉴定。例如，2011年南京市房改办保障处年审核查发现：南京市江南八区审核的18000多户保障对象中，退出相关保障的有388户，联系不上或拒交审核材料的多达292户[1]。

第三，强退程序繁杂，舆论压力大。尽管各级政府都制订过相关的法规，明确规定对于“应退不退”且超过腾退期限的保障对象，相关部门可依法强制收回住房。但是，由于强制执行常常面临巨大的舆论压力，因而房管部门和司法机关在执行时也顾虑重重。而且，房管部门在采取强制措施前必须向人民法院提出申请，经法律授权方可强制执行，因而耗时较长。加之繁杂的程序、过高的诉讼成本，也使得执行难度加大，因而各地执行住房腾退工作成效不大。例如，南京市自2002年以来，11年时间共清退了2800户原本符合保障条件、后来没有通过年审的保障对象，但是这2800户绝大多数是停止住房补贴发放，而真正被回收的住房只有11套，其中有4套是经适房，7套为廉租房[2]。武汉市到2007年才启动廉租房动态管理机制，2009年取消户数2580户，占总数的9.5%，而实物配租的退出情况几乎为零[3]。

第四，监督体系不健全，监管流于形式。各级政府应对拟取消保障资格家庭的退出情况实施全程监督，但由于缺乏一套健全的监督体系，加之保障房退出工作本身的复杂性，因而使得监督流于形式。国家审计署2010年公布的《19个省市2007年至2009年政府投资保障性住房审计调查结果》显示，在重点调查的32个城市中，有18个城市向2132户不符合条件的家庭发放廉租住房租赁补贴413.12万元、分配廉租住房533套；将廉租房擅自转租、转借给他人居住、闲置、改变用途及欠租等违规现象，由于种种原因没有得到有效监督。

第五，善后保障政策不明确，后续安置困难。在拟清退的保障对象中，有部分保障对象经济改善有限，依然处于中低收入阶段。对于这部分住户如何安置，以及如何参与市场化住房体系，缺乏相应的政策激励和制度保障，缺乏明确的善后安置政策，这也是导致保障对象不愿主动退出的原因。

三、保障房“退出难”的制度原因

保障房退出流程中存在的问题与制度设计有着密切的联系，这种体制性障碍主要体现在以下几个方面：

第一，保障房的全面立法滞后。我国目前尚未建立起专门的住房保障法，更未在住房保障立法方面形成完善的体系。现行住房保障政策都是以规范性文件形式发布的：如《国务院关于切实解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发[2007]24号)、《北京市城市廉租房管理办法》(京政发[2007]26号)、《株洲市城区廉租住房实物配租实施细则》(株政办发[2009]14号)等，这些文件尽管具有一定的效力，但未形成法律制度上的强制约束。没有全面的保障房立法，保障房管理无“法”可依，就无法保证保障性住房政策的权威性和有效性。

第二，退出政策制度设计不合理。我们对北京、成都、株洲三个城市的保障房退出政策实践进行了调研。这三个不同层次的城市在我国住房保障工作中相对同层次城市而言表现突出，具有一定的代表性。通过比较三个城市廉租房的退出条件、退出方式、奖惩对象、奖惩措施等，我们发现目前我国保障性住房退出的制度设计存在的普遍问题：一是缺乏具体明细的操作规则。如成都和株洲对廉租房的腾退条件规定不具体，且处理措施缺乏针对性，只是笼统地规定收回廉租房或取消其保障资格，没有对拒不退出的行为设立明确的处罚措施。如北京市规定对骗取廉租住房保障的家庭构成犯罪的追究其刑事责任，这种规定过于抽象，并没有指出何种情况属于构成犯罪。二是奖惩措施不完善。对主动申请退出保障房的缺乏奖励和激励措施，保障对象主动腾退的意愿不强。对拒不退出保障房保障对象惩处力度不够，主要局限于追缴租金、一定期限内取消其保障资格、收回保障房等。例如，北京市《关于廉租实物住房租金问题有关标准的通知》(京建住[2009]925号)规定：“当廉租家庭不符合廉租住房承租条件，但又不能腾退廉租住房时，按标准租金或市场租金收取房租”，这种规定看似合理，但概念模糊，没有讲明“不能腾退”具体指什么情况，再者“按市场标准收取租金”对收入较高的一部分人缺乏制约效果。正是由于违规成本低，纵容了违规违法现象的存在。三是退出后缺少与其他保障房的有效衔接。本文认为，不同类型的保障房应该形成一个联动的体系，这样才能有利于建立良好的退出机制。例如，北京市《关于进一步加强我市廉租住房建设和管理的若干意见》(京住保[2010]36号)规定“不再符合廉租住房条件但符合公共租赁住房条件的承租家庭，由主管部门取消廉租住房保障资格，承租家庭按照公共租赁住房标准缴纳租金。”但是，除了廉租房与公租房，各种不同类型的保障性住房退出的衔接问题都没有考虑。

第三，配套机制不完善。有效的保障房退出机制需要一系列的配套机制做保障，但目前的保障房退出管理，只是简单地规定了退出的范围、方式以及惩罚措施等，对保障房退出的配套机制和措施涉及很少。例如，缺乏家庭财产申报制度和成熟的多部门联合审查制度。家庭财产申报与多部门联合审查制度的缺位从“源头上”造成了保障房退出难，大大增加了保障房退出工作的成本。对此，香港房委会的经验值得借鉴。早在1987年香港“公屋住户资助政策”中规定，在公屋居住满十年或以上的住户，须两年一次申报家庭收入，不申报收入或家庭收入超过所定限额的租户须缴付额外的租金，如果家庭总收入超过限额的三倍，同时资产也超过限额，就必须迁出公屋。目前国内大多数地方收入的认定依据相关部门出示的收入证明，而收入证明的真实性往往存在问题，而且资产审查是一项涉及部门众多的工作，单靠保障房管理机构来实现资产的核查是不可能的。由于监管部门对保障对象定期进行检查，监管范围大、任务繁重、资产难以准确核实，这势必会造成监管流于形式。而在退出机制的具体执行中，监管机构常常出现寻租行为，难免陷入“自我监督”的怪圈，因此建立政府、社会联合监督机制是必要的。

四、建立健全保障房退出机制的路径

住房问题对于处于相对弱势地位的低收入阶层尤其重要。如果政府对于“住有所居”这一民生目标在制度安排、资源整合方面出现了问题，将可能演变成为影响社会稳定的政治问题。因此，建立健全公平合理、健康有序、可持续的保障房退出机制，既有利于改善民生，也有利于社会和谐。完善而有效的保障房退出机制可以最大程度发挥保障房的住房保障作用，有效解决中低收入阶层及特殊群体的住房问题，也有利于寻求保障房使用效率的最大化。我们可以从以下五个方面来完善保障房的退出机制：

第一，建立住房保障法规体系，从法律层面解决保障房退出难。有法可依是保障房退出的前提和保障。我国住房保障国家层面的立法尚未出台，更多的是政策性文件、部门规章以及地方政府规章和文件。这些政策文件和规章制度缺乏权威性和约束力，无法有效保护现有的保障房制度的实践成果并使之上升为国家行为。而地方政策性文件和规章制度缺乏反复适用性，不具备对任何公民、法人和其它组织都适用的特点[4]。因此，随着我国住房保障事业全面推进，急需在国家层面推动保障房的法制化和制度化。2010年，国务院将《住房保障法》的起草列入了立法计划，《住房保障法》的起草已经进入程序。我们要立足我国保障房事业的实际情况并适当借鉴西方国家经验，在立法中明确对骗取保障房或不符合保障条件而拒不退出行为的罚则，明确政府“不作为”或“乱作为”应当承担的法律责任等一列具体的、可操作的退出管理的相关内容。

第二，建立家庭财产申报制度和多部门联合审查机制，化解资产复查难题。目前，许多地方入户资产审核主要依靠街道办和居委会的工作人员，效率低下，也难以保证其真实性。因此，健全家庭财产申报制度，既可作为准入保障房系统的参考，也可减少工作人员的工作量与压力。保障对象应当半年或一年一次将家庭财产变化情况向有关部门主动申报，如不申报或者申报不真实的家庭应受到处罚。建立多部门联合审查机制，推动住房保障、民政、公安、税务、银行、车管、房管、社保等部门的信息共享，加快建立全国统一联网的住房保障信息管理系统，在保证居民个人隐私安全的前提下，加强各部门信息系统的横向交流，运用网络手段连接居民个人及家庭的存款账户、股市账户、纳税记录、房产登记、私人用车登记、公积金缴纳等信息，确保资产审核的高效性和真实性。

第三，规范退出制度设计，化解入户取证、强制清退难。一是明细退出条件和退出方式。可按照违规的严重程度将其分为不同层次，再根据不同层次分别制定不同程度的退出方式，使退出条件和方式具体化、可操作化。二是加强奖惩制度建设。对主动申请退出的保障对象给予一定的奖励，例如给予退出补贴费、优先分配其它类型保障性住房、适当减免其购置商品房税费等，增加其主动退出的积极性[5]。对于拒不退出的对象，加大处罚力度、增加违规成本。除了追缴租金、取消其保障资格外，还应该设立相应的经济处罚和刑事处罚，依据违规的严重程度酌情处理，可将其计入个人不良信用记录，作为信用考核、贷款考核等多方面的参考。对于情节严重的可依照法定程序移交司法部门强制处理。经济罚款金额要考虑保障对象的承受能力，否则将流于形式。将何种违规情节处以何种经济处罚、何种违规情节处以何种刑事处罚在保障房租赁合同或购买合同中进行明确，在合同中加入保障对象在违规情形下自愿接受人民法院强制执行的条款，推行强制公证，赋予合同强制执行力[6]。三是规范清退工作程序。如经确认保障对象不符合保障条件，发出搬出通知书后有效期已过仍拒不搬出者,可按照如下步骤进行处理：入户检查屋内财物，拍照留存、清点入册；搬离物品，关闭门窗、贴上封条；在社区公告栏网上和发布通告,通知物主在一定期限内领取财物；规定期限内，若无人认领物品,依法办理提存手续,等待日后处置。

第四，完善联动监督机制和绩效考核机制，化解有效监督难。首先，住房保障的退出监督不仅包括对保障对象的监督，还包括对住房保障工作从业人员的监督，因此要分别建立监督制度。一是政府监管、社会监管并行。可在住房保障管理部门或互联网上公开举报电话、设立举报信箱，接受群众对违规享有保障政策的现象和寻租行为的监督[7]。二是建立独立的专门监督机构。独立的监督机构更能体现监督的客观公正性和专业性，培养一批坚实的具有专业素养的监管队伍是极其必要的。三是明确监管责任，防止相互推诿。其次，建立一套关于住房保障行政管理部门、保障房独立监管机构等住房保障机构从业人员的绩效考核制度，将保障房的退出监管工作纳入绩效考核内容，将工作责任与自身利益有机结合起来，提高工作积极性。考核方法可采用目标管理法，每个从业人员都确定有若干具体的指标，这些指标是其工作成功开展的关键目标，它们的完成情况可以作为评价从业人员的依据。例如将需要清退的不合格保障对象按人头合理分配给从业人员，并规定其在一定期限内进行清退，再根据任务的完成情况进行惩罚或者奖励。

第五，建立各类保障房联动衔接机制，化解善后保障难。近年来，一些地方政府在廉租住房和公共租赁住房统筹建设、并轨运行方面作出了积极探索。在总结各地经验的基础上，2013年12月6日，住房城乡建设部、财政部、国家发展改革委联合发布了《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，通知要求从2014年起，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。并轨内容包括统筹建设、统一受理、统一轮候规则、完善租金定价机制四个方面，并轨之后，可以根据家庭收入变化，动态调整住房租金返还比例。廉租房、公租房并轨运行，实现了这两类保障性住房的无缝对接，便于资源的分配和管理，一定程度上缓解了保障房“退出难”。但是，这种探索只停留在廉租房和公租房的衔接上。按照住房梯度消费理论，当廉租房保障对象经济条件好转，可申请公共租赁住房或者购买经济适用房、商品限价房等，反之，当保障对象经济状况变差无能力承担现有保障，可申请费用相对低等级的保障房，为保障对象提供人性化的退出选择，直到保障对象具备购买商品房的能力[8]。限价房、经济适用房在何种条件下可转化公共租赁房，公共租赁房在何种条件下可以转化为经济适用房和限价房是值得探索的。因此，建立各类保障性住房的联动衔接机制是建立灵活、高效退出机制的保证。

[1] 佚名.保障房遭遇“退出难”[N].南京日报，2011-12-20(006).

[2]朱福林.南京11年仅收回11套保障房[N].南京晨报，2013-08-15(A11).

[3]巴曙松.中国保障性住房进入与退出制度的改进[J].发展研究，2012(09).

[4]上海社会科学院房地产研究中心，上海市房产经济学会.中外住房保障法规比较研究[M].上海：上海社会科学院出版社,2011：34-35.

[5]赵伟，曾繁杰.我国住房保障体系的结症与改革思路[J].甘肃社会科学，2010(04)：78-81.

[6]李光.保障性住房“退出难”的破解之道：以杭州市廉租房为样本[J].中国房地产，2012(04)：51-57.

[7]谢凯佳，杨珊珊，张慧芳.保障性住房退出机制研究：以宁波为例[J].改革与战略，2012(11):31-35.

[8]魏丽艳.保障性住房公平分配的准入退出机制研究[J].东南学术，2012(03)：43-44.

(编辑：李 磊)

2014-04-10

肖伊宁(1988-)，女，湖南邵东人，硕士，主要研究方向：地方治理；高珊(1971-)，男，湖南双峰人，教授、博士生导师，主要研究方向：地方治理、行政伦理。

D669.3

A

2095-7238(2014)08-0051-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.08.010