农地经营体制变革的法律问题探析——以松江新体制为视点

刘冬霞

(南京森林警察学院 江苏南京 210023)

农地经营体制变革的法律问题探析
——以松江新体制为视点

刘冬霞

(南京森林警察学院 江苏南京 210023)

近期兴起的“松江家庭农场经营体制”是对改革开放之后建立的“家庭承包经营体制”的重大突破。前者具有以下特色：①成为家庭农场经营者必须具备户籍、家庭人口、年龄、技能、职业活动等五个方面的条件。②家庭农场的规模较大，即80-150亩。③原始取得家庭农场经营权的依据是：流转合同加承包合同。④家庭农场经营期根据经营者是否具备条件而定。在实践中一般为三至十年。⑤家庭农场经营者在使用权、所获农产品的处分权、经营权的流转方面受到限制；⑥家庭农场经营者承担维持农业用途、维持农业生产经营、更好地保护和利用土地、缴纳土地流转费之义务。

松江家庭农场经营体制；资格；原始取得；期限；法律关系

改革开放之后，计划经济时期农村集体经济组织集所有权和经营权于一身的体制（《农村人民公社工作条例（修正草案）》第2条），被以两权分离的体制所取代[1]。基于1993年中央一号文件、1998年修正的《土地管理法》、2002年通过的《农村土地承包法》（以下简称《承包法》）、2007年通过的《物权法》等规范性文件[2]，各个家庭分散经营规模很小的“数块单独的农地”（被称为“承包地”）[3]。此即“家庭承包经营体制”。该体制极大地调动了农民的生产经营积极性，促进了农村经济发展和农村社会稳定。

近期，上海松江区人民政府对于家庭承包经营体制进行了彻底的改革。基于上海市松江区政府于2008年、2011年、2012年分别通过的《关于鼓励发展粮食生产家庭农场的意见》（以下简称《意见》）、《关于进一步巩固家庭农场发展的指导意见》（以下简称 《进一步意见》）、《关于松江区家庭农场考核和补贴的实施意见》（以下简称《补贴意见》），个别家庭分散经营规模较大的农地（被称为“家庭农场”；以生产经营为标准可以分为两类：“粮食生产家庭农场”和“‘种粮+养猪’种养结合家庭农场”[4]）。此即“松江家庭农场经营体制”。该体制基本确保了农业生产经营的“集中化、专业化、工业化”[5]。该体制得到了中央人民政府、其它很多地方政府的关注甚或借鉴吸收。

那么，与传统的“家庭承包经营体制”相比，“松江家庭农场经营体制”具有哪些根本特征呢？研究这一问题对于立法机构制定、执法机构实施规范性文件具有重要意义。本文拟以法律关系的要素及其变动为主线阐述它的根本特征。

一

家庭农场经营者的限制较多。成为 “承包人”（即承包地的经营者或家庭承包经营权的主体），只需具备系本集体经济组织的成员这一条件。《承包法》第4条第1款规定，“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”。第2款规定，“任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利”。而且，《承包法》第6条规定，“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权”。简言之，不分男女老少、经营能力的有无，全体成员享有家庭承包经营权。

成为家庭农场经营者（即家庭农场经营权的主体），则必须具备多种条件。它们是：①户籍地必须处于本村或本区。《进一步意见》第2条第1款第1项规定，“家庭农场经营者必须具备以下基本要求：1.本村的农户家庭……特殊情况下，也可是具有本区户籍……的家庭”。②农户家庭至少由两人以上构成[6]。《进一步意见》第2条第1款第1项规定，无论是本村的农户家庭还是本区的农户家庭，“常年务农人员至少在2人以上（含2人）”。而且，《进一步意见》序言规定，农户家庭“一般为夫妻二人，个别为父子或父女等二、三人”。③经营者必须是青壮年人。《进一步意见》第2条第1款第2项规定，必须具备的条件包括：“男性在25—60周岁，女性在25—55周岁；在务农人员不足的情况下，经村民代表大会讨论决定，年龄可以适当放宽。”④经营者必须具有农业生产经营能力。《进一步意见》第2条第1款第3项规定，必须具备的条件包括：“具备相应的生产经营能力和一定的农业生产经验，掌握必要的农业种植技术，能熟练使用农机具。”⑤经营者必须能够亲自实施农业生产经营活动。《进一步意见》第2条第1款第4项规定，必须具备的条件包括：“主要依靠自身劳动完成农田的耕、种、管、收等主要农业生产活动。”应该指出，是否具备这一条件不以农场经营权取得之前是否实际参加农业生产经营活动为准。换言之，即正在从事非从农生产经营活动，也可以取得[7]。还应指出，成为正式的家庭农场经营者还必须经过试用。《进一步意见》第4条第1款规定，“新进家庭农场经营者试用一年，年度考核不合格的，自动终止家庭农场的承包经营协议；考核合格的，成为正式家庭农场经营者”。

二

家庭农场的规模较大。承包地（即家庭承包经营权的客体）的规模比较小。例如，在松江，“一般一户农户拥有土地少则两三亩，多则七八亩”[8]。其根本原因是：农业用地绝对数小、集体经济组织的成员均享有承包经营权。

家庭农场（即家庭农场经营权的客体）的规模比较大。《意见》第1条规定，“家庭农场水稻经营规模一般为100—150亩”。《进一步意见》第1条第3项规定，“现阶段家庭农场的土地规模控制为80-150亩”。

三

家庭农场经营权的原始取得依照流转合同加承包合同。原始取得家庭承包经营权的依据是承包合同。《承包法》第21条第1款规定：“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”第22条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”

原始取得家庭农场经营权的依据有二：①“土地流转合同”；②“家庭农场承包经营协议”。《进一步意见》第5条第3项规定：“家庭农场经营者必须（与村委会）签订《上海市农村土地承包经营权流转合同》和家庭农场承包经营协议。”还应指出，《进一步意见》第5条第3项规定，在签订《上海市农村土地承包经营权流转合同》之前，本村农户必须与村委会“签订《上海市农村土地承包经营权委托流转书》”。简言之，家庭农场经营者所经营的土地源自承包农户流转出来的土地。

四

家庭农场经营期为三至十年。家庭承包经营权或承包权的期间很长。《承包法》第20条规定，“耕地的承包期为三十年……”。

家庭农场经营期比较短。《进一步意见》第1条第5项规定，“对条件完全符合的农户，可签订较长时间的协议”。而且，《进一步意见》第2条第2款规定，“家庭农场经营期满后，符合下列条件之一的，在新一轮家庭农场经营者选用时，可优先获得延续经营权：一是在上一轮经营期内，每年都参加专业农民培训并获得培训证书，拥有农机驾驶证的家庭农场经营者。二是在上一轮经营期内，经营管理好，生产水平高，每年综合考核取得合格及以上水平的家庭农场经营者。三是在上一轮承包期内，积极探索并开展‘种养结合’和‘机农结合’的家庭农场经营者”。在实践中，它分为三种情况：①松江区人民政府“要求承包期不少于三年”；②“对一贯经营良好的鼓励延长至五年以上”；③“对连续三年评为优秀家庭农场、种养结合家庭农场、机农一体家庭农场，且年龄在50岁以下以及镇保土地的鼓励延长至10年”[9]。

五

家庭农场经营权的权能较少。家庭承包经营权拥有的权能比较多。主要包括：①使用权、收益权、生产经营决策权[10]。《承包法》第16条第1款规定，“承包方享有下列权利：（一）依法享有承包地使用、收益……的权利，有权自主组织生产经营和处置产品”。因此，在使用过程中，是否接受他人服务、在多大程度上接受他人服务，在所不问。而且，《承包法》第26条第1款、第2款分别规定，“承包期内，发包方不得收回承包地”；“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转”。第27条第1款、第2款分别规定，“承包期内，发包方不得调整承包地”、“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定”。②承包经营权的处分权。《承包法》第16条第1款还规定，承包方享有“土地承包经营权流转的权利”。《承包法》第32条规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。《承包法》第34条规定：“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。”

家庭农场经营权，拥有的权能较少。主要表现在：①使用权受到限制。《进一步意见》第1条第2项规定，“家庭农场经营者必须主要依靠自身力量从事农业生产经营活动……除季节性、临时性聘用短期劳动者外，不得常年雇佣外来劳动力从事家庭农场的生产经营活动”。另一方面，《意见》规定，“实行农业标准化生产，建立农业生产档案”；《进一步意见》第4条第2款第3、4规定，“凡出现下列情形之一的，取消家庭农场经营者的经营资格……3.家庭农场的经营管理不善，连续二次考核为不合格或连续三次考核为基本合格；4.家庭农场经营者违反种子检疫规定，私自调种、乱用种子影响稳产、高产；使用违禁农药影响农产品安全；不服从本村茬口统一规划，不能做到‘种田’与‘养田’相结合而影响耕地质量”；《进一步意见》第5条第4项规定，“严格家庭农场经营管理……4.加强对经营者生产活动的监管，确保符合本地区农业发展规划和粮食种植生产计划，坚决禁止不规范种植和养殖。”总之，家庭农场的“经营范围严格受限”[11]。②农产品的处分权受到限制。《进一步意见》第4条第2款第6项规定，“凡出现下列情形之一的，取消家庭农场经营者的经营资格……6.家庭农场未按合同要求完成约定的向国有企业交售粮食的任务”。③经营权的转让受到限制。《意见》第1条规定，“家庭农场受让的流转土地，不得转包”；《进一步意见》第1条第2项还规定，“不得将所经营的土地再转包、转租给任何无直接亲属关系的第三方经营者”。

六

家庭农场经营者需承担更多的义务。承包人承担一些义务。它主要包括：①维持农业用途。《承包法》第17条第1项规定，“承包方承担下列义务：（一）维持土地的农业用途，不得用于非农建设”；②保护、利用土地[12]。《承包法》第17条第2项规定，“承包方承担下列义务……（二）依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害。”

家庭农场经营者承担更多的义务。它主要包括：①维持农业用途。《进一步意见》序言规定，“所经营的土地是由本村集体经济组织成员依法合理流转的家庭承包地”。因此，家庭农场经营者必然承担维持农业用途的义务。②维持农业生产经营。依据《进一步意见》第4条第2款第6项，家庭农场经营者必须“按合同要求完成约定的向国有企业交售粮食的任务。”《补贴意见》第1条第3款第6项规定，“具体评分标准如下……原则上每亩向区国有粮库交售稻谷350公斤，以粮食部门提供的家庭农场实际交售量为依据，不达标的扣分或不得分。”在实践中，家庭通常经营者“还必须签订土地承包经营承诺书，保证不抛荒、不转包”[13]。很显然，家庭农场经营者必须从事农业生产经营活动。③更好地保护、利用土地。《进一步意见》第5条第1款规定，家庭农场经营者应该“科学合理用好土地”。《补贴意见》第1条第3项规定，“家庭农场按考核得分享受相应补贴。补贴分四个等级：一是90分（含）以上的，补贴200元/亩；二是70分（含）—90分的，补贴150元/亩；三是60（含）—70分的，补贴100元/亩；四是60分以下的，不补贴”。第1条第2项规定，“具体评分标准如下：1.茬口安排（5分）：能按镇农业部门要求合理安排茬口的得5分，不达标的扣分或不得分。2.秋熟作物外围沟清理（5分）：功能上能起到正常排水、形态上无明显杂草和淤泥的得5分，不达标的扣分或不得分。3.秸秆还田（10分）：全年分两次考核，一次为夏熟（5分）、另一次为秋熟（5分）。秸秆全部切碎、还田的得满分，不达标的扣分或不得分，出现秸杆焚烧现象的不得分。4.夏熟作物生产管理（10分）：绿肥、二麦田间沟系配套完善的得5分，长势较好的得5分，不达标的扣分或不得分。5.水稻生产管理（40分）：田内无明显杂草的得10分，能按要求统一进行病虫防治的得10分，亩产量≥550公斤得20分，不达标的扣分或不得分……”。这些规定的实质是要求家庭农场经营者更好地保护、利用土地。④缴纳土地流转费。《进一步意见》第1条第1项规定，家庭农场经营者“必须向原承包农户或拥有土地流转权的集体经济组织缴纳土地流转费（土地租金）”。第5条第2款规定，“合理制定土地流转费。土地流转费以每年每亩不超过500市斤稻谷为基数，各镇、村可根据当地实际情况适当下调，但不能低于400市斤稻谷实物”。

[1]Neil D.Hamilton,Feeding Our Green Future:Legal Responsibilities and Sustainable Agricultural Land Tenure,13

DF45

A

1674-5612（2014）05-0137-05

2014-06-16

刘冬霞，（1976- ），女，江苏连云港人，南京森林警察学院讲师，研究方向：民法学。