如何建立政府购买社会组织服务运行机制

上海市社会建设研究会课题组

如何建立政府购买社会组织服务运行机制

上海市社会建设研究会课题组

党的十八大强调，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式。新一届国务院对进一步转变政府职能、改善公共服务作出重大部署，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。近年来，上海通过建立社会组织孵化基地、设立社会组织发展专项资金、加大政府购买力度等手段，不断培育、扶持、发展社会组织，但同时，政府购买社会组织服务还没有形成制度性安排。

为此，课题组通过召开市专家等专题研讨会、考察社会组织、搜集相关材料等途径，初步总结了本市政府购买社会组织服务的经验做法，并就如何建立政府购买社会组织服务运行机制提出了建议。

一、上海开展政府向社会组织购买服务情况

（一）基本情况

2000年，上海通过对民办养老院每张床位予以一定补贴的形式，率先从养老领域开始探索政府购买社会组织服务。2003年，上海市、区两级政法系统成立了新航、阳光、自强三个民办非企业单位，通过政府购买服务的方式，从事社区矫正人员、“失学、失业、失管”社区青少年和药物滥用人员的相关社会服务工作。上海政府购买社会组织服务开始在面上逐步铺开。2005年，上海市浦东新区政府出台了《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见（试行）》，首次以文件形式肯定和完善了政府购买社会组织服务。此后，各区县也相继出台了扶持和规范政府购买服务的政策文件。2011年，上海市委、市政府下发的《关于进一步加强本市社会组织的指导意见》明确提出，要“建立政府购买服务机制。政府部门要将购买服务的资金列入部门年度预算，并逐步扩大购买服务的比例。”这是上海市级层面第一次以文件的形式明确政府购买服务。为加强政府购买公共服务的规范管理，2012年市财政局研究制定了《上海市市级政府购买公共服务项目预算管理暂行办法》。近年来，上海各级政府出台的相关文件达17件，使购买社会组织服务向制度化、规范化方向发展。

根据社会组织年检结果统计：2010年，上海各级政府通过购买服务、补助等形式为社会组织提供的资金为37.89亿元，占社会组织年度总收入的14.5%；2011年，政府提供的资金额为41.02亿，占总收入的14.7%；2012年本市各级政府用于扶持各类社会组织发展的资金投入（主要是购买社会组织服务和资助）达45亿，约占社会组织年总收入15.7%。比2011年和2010年资金投入的比例有所提高。同时，政府资金的使用覆盖范围比较广泛。全市各级各类社会组织中，2012年得到政府资助的社会组织数约占总数的36%，承接政府购买服务约占7.5%。

（二）资金来源

目前，上海的政府购买社会组织服务资金来源，主要有三种渠道：一是专项发展资金。如：闵行、静安、虹口、松江等区相继设立了社会组织发展专项资金，部分街镇也设立了社会组织政府购买公共服务项目的专项资金。二是财政预算资金。如：市政法系统每年拨款6700多万元；浦东、闵行、静安等区每年购买服务的资金都在1亿元左右。三是预算外资金。如：2012年，市、区两级福彩公益金约投入1亿元用于社区公益服务项目招投标和创投。

（三）购买方式

上海政府购买社会组织服务的方式，大致可以概括为三种：一是独立关系竞争性购买模式（公开招标），即购买者与承接者之间不存在资源、人事等方面的依赖关系，购买者通常采用招标的方式来选择最合适的服务提供者，体现物有所值的原则。如浦东、静安、长宁等区每年推出公益服务类项目面向社会组织公开招标，项目资金逾亿元。二是独立关系非竞争性模式（项目发包），即购买者与承接者之间是独立关系，但在选择程序上，常常采用的是非竞争性方式，而不是面向社会公开招募。如上海市委宣传部委托文化发展基金会面向社会开展公益文化项目资助，上海市民政局委托市慈善基金会等多家社会组织兴办社会福利事业。三是依赖关系非竞争性模式（费随事转），即购买者与承接者之间是依赖关系，通常为“上下级”，购买程序是定向和非竞争性的。如上海市市政公路行业协会接受政府委托和转移事项共7项，涉及市政基础设施养护交易中心管理、市政路用材料备案、市政机具（施工）检测、市政行业职业技能鉴定、市政行业岗位培训考核管理、文明工地评比和市政重大工程立功竞赛活动等。

此外，还有部分政府部门或街镇根据自身需求，直接寻找相关社会组织，以有限竞争或自行协商沟通的方式进行购买服务。

（四）主要做法

上海在开展政府购买社会组织服务时，一般采取“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的程序，主要有以下几种做法：

1.建立协调机制。为确保政府购买服务顺利开展，上海已有部分区县建立起跨部门的协调机制，负责政府购买和扶持公共服务项目的评估审定、资金分配、公示评审结果和项目完成情况等工作。如杨浦区成立了区政府购买社会组织公共服务联席会议，由区政府分管领导担任召集人，发改、财政、民政、监察、审计等部门作为成员单位，联席会议办公室设在区民政局。浦东、长宁、虹口等区也相继成立了政府购买公共服务审定（评审）委员会。这些区县普遍明确民政部门做好项目征集发布、资质审查、初审把关、执法监察等，财政部门统筹安排预算、实施政府采购、评估资金使用效率、拨付资金等，相关职能部门积极配合的分工协作机制。

2.设立专项资金。为更好地满足社会公共服务需求，改善公共服务质量，提高财政资金使用效率，闵行区政府从2008年起，每年就拨出1000万元专项资金用于向社会组织购买公益服务项目。闵行区民政“十二五”规划中还提出，要在现有1000万元专项资金的基础上，每年按照20%的幅度进行递增，到“十二五”期末，政府用于购买社会组织服务的资金不得低于区财政总支出的0.5%。2011年，为突破公益福彩金资助领域的限制，虹口区也从财政资金中拨出1000万元作为社会组织发展专项资金，用于购买社会组织除“扶老、助残、救助、济困”之外的公益服务。静安区下发了《静安区关于政府购买社会组织公共服务的实施意见（试行）》。2012年，静安区下发了社会组织发展专项资金管理办法，明确规定了社会组织初创期经费补贴、发展激励和购买服务的标准和流程；虹口区还开始探索公益服务项目配套资金统一管理模式，要求公益服务项目的配套资金按照有利于公益服务项目的实施、符合公益服务项目审计和评估的要求，划拨至统一账户。

3.搭建购买平台。一是建立社会组织孵化基地。2010年，上海市级公益孵化园基地——“上海市社会创新孵化园”正式开园。这是由上海市民政局立项，福彩公益金提供资金支持，通过招标的方式委托社会组织运营管理。孵化园通过提供场地、设备、培训等培育残疾人就业产业链，解决特殊人群社会融入问题，被誉为“上海加强社会建设的重要成果”。目前，上海已建立各类孵化基地17个，投入政府资金达到1.2亿元。二是开展公益伙伴日活动。2011年起，市民政局每年举办“上海公益伙伴日”，每届活动都吸引政府、企业、社会组织等150逾家单位参展，各参展单位达成各类合作意向超200项，签订了几十项伙伴合作协议。

4.探索范围标准。一是扩大购买对象的范围。目前，上海社会组织中能够承接政府购买服务项目的有两类：一类是在民政部门注册登记的社会组织，还有一类是未正式登记的社区群众活动团队和志愿者服务组织。长宁区将扶持的对象由“社会组织”（包括具备法人资质的社会团体和民办非企业单位）扩大为“公益性组织”（将不具备法人资质的党员志愿者工作室和社区群众活动团队纳入扶持范围）。二是扩大了购买内容的范围。浦东新区的政府购买社会组织服务是由委托社会组织管理市民中心起步，扩展到养老服务、教育培训、社区矫正、民族融合、外来人员子女教育等多个公共服务领域，其中，司法、教育、卫生、民政、社会保障等部门都引入了专业社工机构。

（五）取得成效

实践证明，推行政府向社会组织购买服务是创新公共服务提供方式、加快服务业发展、引导有效需求的重要途径，对于深化社会领域改革，推动政府职能转变，整合利用社会资源，增强公众参与意识，激发经济社会活力，增加公共服务供给，提高公共服务水平和效率，都具有重要意义。主要表现在：政府购买社会组织服务的项目与人民群众所急所盼所需直接对应，能够使以改善民生为重点的社会建设和管理落到实处，为形成人民群众赢得实惠、政府赢得民心、社会组织赢得发展、社会赢得和谐的社会建设多赢格局创造了条件。政府购买社会组织服务转移了政府部分职能，弥补和完善了政府部门提供公共服务的不足，又能够促进社会组织自身发展、壮大。政府购买服务后，社会组织在政府与社区居民的联系中发挥了桥梁作用，在开展为民服务中发挥了助手作用，在推进小区管理、提高居民和谐生活中发挥了参谋作用。同时，在项目运行过程中，社会组织的非营利性和广泛动员志愿者参与项目等特质，提高了财政资金的使用效率。此外，社会组织是创业和扩大就业的重要渠道，通过政府购买社会组织服务可以推动青年就业、提高青年创业愿望。

二、制约政府购买社会组织服务的主要问题

近年来，社会组织参与公共管理和公共服务越来越受到政府部门的重视，但总体上讲，本市政府购买公共服务还缺乏对制度安排的整体性规划，主要有：

1.政策法规不够完善，社会组织发展的整体制度环境缺乏顶层设计。与社会组织的快速发展相比，相关法治建设仍显相对滞后，也缺乏制度性安排，如：政府公共财政框架中缺乏购买社会组织服务的内容，涉及社会组织的社会保障和税收政策不够健全等。

2.现有社会组织登记注册制度“准入门槛”过高，影响一部分社会组织的成立与发展。许多民间自发性社会组织面临着成立难的问题。首先，不少社会组织由于找不到业务主管单位而难以正式注册登记，主要是部分行政机关因为怕担责任而不愿意担当业务主管单位，因为按照“双重管理”体制的职责分工，业务主管单位需要承担社会组织日常管理的九项职责，而机关的“三定方案”中并没有管理社会组织的职责定位，这些单位没有相应的编制人员、资金保障等。其次，随着社会的多元化发展和行政机关的不断精简整合，越来越多的新兴社会组织找不到业务对应的行政管理机关，因而难以找到相应的业务主管单位。

3.政府对社会组织管理缺乏“基础性”制度支持，其重心长期局限于社会组织的登记，难以进入社会组织的运作过程。从发达国家的情况来看，社会组织的管理不仅有登记、年检等刚性的合法性管理制度，还包括评级、信用管理等与社会组织日常运行相关的基础性管理制度。基础性管理制度规定了政府有关部门要对社会组织是否积极参与公益活动、是否规范运作、是否较好完成政府或其他组织委托项目等行为进行记录，而且还要求政府和公众共同参与对社会组织的资质和信用级别进行评估，这个评估结果对社会组织获取公共资源的可能性具有重要影响。当前，正是因为这些基础性制度的缺失，有关部门实际上很难对社会组织的具体运作过程进行引导与管理。

4.市、区层面缺乏社会组织可以参与公共治理的组织载体和制度保障，社会组织实践“社会协同”的探索尚局限于街、镇层级。近年来，随着上海社区建设“两化一覆盖”的不断深化，越来越多的社区社会组织作为社区建设的“实体”得到快速发展，街、镇层面出现了一种不同于政府行政管理的社会自我协调机制。但是，街镇层面的这些社会诉求缺乏进入市、区层面公共治理结构的制度化途径。

5.政府购买社会组织服务还没有形成制度性安排。在购买社会组织服务方面还存在着政策制度不健全、体制机制不完善、规模范围较小等问题，与中央加快构建现代社会服务体系、增强民生保障能力、加强和创新社会管理的目标要求和人民群众不断增长的社会服务需求相比还有较大差距。政府购买社会组织服务的范围仍偏窄、资金偏少、比例偏低。据2012年统计，本市社会组织收入中仅有15.7%来自于政府，而世界上非营利组织的这一比例平均在45%以上。

此外，在调研过程中，社会组织反映比较突出的还有：1.在政府公共财政框架中未设立购买社会组织服务的科目；2.政府购买社会组织服务随意性大，缺乏相应的制度规定；3.政府购买服务时对社会组织的人力成本和管理成本定价过低；4.由于实行机打发票，即使是财政拨款的政府购买项目，社会组织仍需要缴纳5.6%的营业税和1.7%的附加税，结余部分要缴纳所得税，一定程度上加重了社会组织的负担，不利于社会组织壮大发展。5.由于社会组织的整体发展仍处于起步阶段，在一些项目发包时存在能力匹配的社会组织匮乏或竞争性不够的问题，这在区级或街镇层面显得尤为突出。

三、建立政府购买社会组织服务运行机制的对策建议

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。2013年9月26日，国务院办公厅印发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（以下简称《指导意见》），提出到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度，形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系，公共服务水平和质量显著提高。《指导意见》明确了政府购买社会力量服务的指导思想、基本原则和目标任务，明确了政府购买社会力量服务的购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金管理及绩效管理。其中指出：承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。承接政府购买服务的主体应具有独立承担民事责任的能力，具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术的能力，具有健全的内部治理结构、财务会计和资产管理制度，具有良好的社会和商业信誉，具有依法缴纳税收和社会保险的良好记录，并符合登记管理部门依法认定的其他条件。从中可以看出，社会组织是政府购买社会力量服务的主要对象。

政府购买公共服务是指政府将原来由政府直接提供的、为社会公众服务的事项交给有自制的社会组织或市场机构来完成，并根据社会组织货市场机构提供服务的数量和质量支付服务费用的一种新型政府提供公共服务方式。上海要以学习贯彻党的十八大和十八届三中全会精神为契机，认真落实《指导意见》的有关要求，继续加大政府购买社会组织服务的力度。不管是登记管理机关，还是综合管理部门以及其他业务主管部门，包括社会组织自身在内，都要合力推动社会组织发展，实现政府购买社会组织服务的社会化、市场化、规范化，以逐步形成“政府部门倡导推动、社会组织自主运作、社会多方共同参与”的运作模式。

一要以强化财政的公共职能为切入，搭建政府购买服务的平台和渠道。在市场经济条件下，市场在资源配置中发挥基础性的作用，但也存在市场自身无法解决或解决得不好的公共问题。从公共政策绩效评估的现状来看，发展性政策、管理性政策、服务性政策的绩效是依次递减的，这说明公共政策的服务职能有待于进一步深化。要在服务性政策绩效评估上有所突破，充分发挥公共财政解决公共问题和服务公共目的的职能，强化财政的公共职能，建立健全公共财政体系，逐步把计划型财政转变为服务型财政，先在点上突破制度约束的瓶颈，对现有政府购买社会组织服务的项目进行科学合理的分类。要贯彻落实已有的法规政策，设立社会组织发展的公共资金，制定实施细则。需要社会组织提供服务的政府部门按照事先确定的项目，提前向财政部门申报公共资金年度预算。财政部门则在相应的类下面，明确购买服务的款、购买民间组织服务的项，建立一整套公共资金管理制度，建立规范合理的政府收支分类体系，建立政府购买社会组织服务的渠道和路径。有关专家指出：建设和谐社会要从公共财政做起，确保公共财政事务的公开性和透明度。其中，包括政府购买社会组织服务在纳入公共财政框架上予以突破。

二要以落实《指导意见》精神为契机，研究完善社会政策。政府社会管理的核心是社会政策，它是政府干预社会的主要手段和基本措施。政府购买社会组织服务的社会政策是政府为管理社会公共事务、实现公共利益而制定的购买社会组织服务这一公共行为规范、行为准则和活动策略。要以落实《指导意见》为契机，发挥政府有关部门（如登记管理机构、综合管理部门、人事部门、财政部门等）、高等院校、科研院所等多方力量，对政府购买社会组织服务机制加以全面深入的研究。既要贯彻落实已有的法规政策，制定实施细则，又要坚持科学、民主、公平这三大原则，制定相应的社会政策，构建比较健全的社会制度体系。主要是：1.建立健全政府购买社会组织服务的相关制度和配套政策，进一步明确和规范政府购买社会组织服务的范围和程序。2.研究制定并动态完善《政府向社会组织购买服务目录》，监督、指导各类购买主体依法开展购买服务工作。3.研究制定并动态完善《承接政府服务的社会组织资质条件及目录》，把社会组织承接政府购买服务行为纳入年检、评估和执法工作体系。4.加强对政府购买社会组织服务的资金管理、监督检查和绩效评价，提高购买资金的使用效率。

三要以试行招投标为中心，建立完善工作机制。继续拓展政府部门向社会组织购买服务的领域，尽快建立政府购买社会组织服务的契约化管理机制。一是试行招投标方式。政府部门通过社会招标方式，实现择优采购；社会组织通过竞标，展开公平竞争，获得政府部门购买服务项目。二是项目发布和征询机制。一方面，通过信息化手段，打造信息发布平台，将政府部门购买社会组织服务的项目事先公布，使政府部门和社会组织在这一平台上都相对主动，而不是被动地参与购买服务工作。另一方面，政府部门向社会组织征询次年购买服务事宜，社会组织就可以提供的服务提出申请，申报项目计划书，经专家评审后予以项目确认。三是实施契约式管理。据调查，63.4%社会组织希望政府采取契约式方式购买民间组织服务。按照满足产业发展和社区发展需要的原则，设计规范购买服务的资金流向，采取项目的契约式管理或者“一揽子”购买合同，明确服务对象、服务方法、服务数量和质量以及服务的监控和评估方法等，并以降低成本和鼓励竞争为出发点，科学合理地确定购买服务的价格，有效地规范社会组织提供服务的全过程，力求将政府购买社会组织服务从部门制度上升到全市性的制度性安排，推进社会管理和公共服务的市场化。

四要以建立评估机制为抓手，提高购买服务质量。建立政府购买社会组织服务的综合评估考核机制，设立科学合理的指标体系，既要有定性指标，又要有定量指标，综合评价政府购买社会组织服务的绩效。政府部门与社会组织事先商定购买服务时，确定服务内容、质量评估等内容；加强过程控制，对社会组织服务工作进行指导、监督；在社会组织完成服务后，运用社会力量对服务内容、质量、效果等进行科学评估考核，旨在提高社会组织服务能力和水平，优化公共事务的社会管理。对购买服务的项目委托有资质的市场中介机构进行评估，完善社会第三方评估机制，保证评估机构的客观公正，确保购买服务的高质量。

五要以公益性服务为重点，探索购买服务新途径。要尽快出台一些政策，积极尝试公益性、福利性设施“公办转民办”、“公办民营”和“民办公助”等运作模式。适当实行“公办转民办”（政府部门运作某项服务，转为社会组织运作），鼓励公办民营（即政府部门建造某个项目后，交社会组织运作）、民办公助（即社会组织运作，政府部门给予补贴）等多种方式，提高公共服务的职业化、专业化程度，提升社会组织信誉度，逐步形成“政府、社会、市场”三位一体的互动体系。

（执笔：王茵，上海市社会工作党委研究室）