在创新社会治理中扩大公民有序政治参与

汤啸天

在创新社会治理中扩大公民有序政治参与

汤啸天*

倾听人民的意见和建议是政府的法定义务。探索公民意愿表达畅通有序的机制建设是人类文明的重要成果，美国、俄罗斯和我国台湾省提供了可供参考的经验，值得学习借鉴。民意是不可扼杀、不能压制的社会能量。我国公民法制意识薄弱的原因之一是“民主赤字”，畅通的表达渠道有利于利益矛盾的化解，公民有序政治参与只能在参与的过程中实现。健全民主制度、丰富民主形式任重道远。畅通民意表达渠道要符合民意表达的规律，公民表达有序与否不能完全由官方判断，防止民意郁积导致集中爆发或转移性爆发。

社会治理 民意表达 民主制度 畅通 有序

人类文明是一个内涵极为丰富的概念，民主法治是人类文明的核心成果。任何国家都存在民众诉求表达的畅通有序问题。放眼看世界，只要是厉行民主法治的国家都在探索公民意愿表达畅通有序的机制探索和制度建设。这是因为，政府是作为国家的代表行使权力，其权力来源于人民委托和授予；无论政权取得的合法性如何，政府权力必须在反映人民意志的范围内行使。人民作为国家的主人，有权要求接受委托者遵从自己的意志，有权对接受委托者实施监督，有权对接受委托者保持警惕并不断质疑其行为的合法性。

一、倾听人民的意见和建议是政府的法定义务

联合国《公民权利和政治权利国际公约》第19条规定：“ 一、人人有权持有主张，不受干涉。 二、人人有自由发表意见的权利；此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其他媒介。 三、本条第二款所规定的权利的行使带有特殊的义务和责任，因此得受某些限制，但这些限制只应由法律规定并为下列条件所必需：（甲）尊重他人的权利或名誉；（乙）保障国家安全或公共秩序，或公共卫生或道德。”根据权利义务对应理论可见，无论采用何种社会制度的国家，畅通民意表达渠道是政府的法定义务。我国《宪法》第2条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《宪法》第27条又重申：“ 一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”所谓“倾听”，是指老老实实、恭恭敬敬、认认真真地听取人民的意见和建议，而不是只在形式上“听一听”，实质上“替民做主”。特别需要强调的是，“倾听”并没有选择某一方面的内容而“听”的含义。汉语中所说的侧耳倾听，是指一个人对另外一个人的话语特别注重，生怕漏听错听而做出的一个动作，并没有对哪些意见需要“侧耳”，哪些意见应当“背耳”的含义。我国《宪法》采用“倾听人民的意见和建议”的表述含有深意，是对所有国家机关及其工作人员提出的要求。也许有人认为，倾听意见和建议总会存在选择性，正确的就听，不正确的就不听。这种为倾听人民的意见和建议设置前提条件的理解是错误的。“兼听则明偏听则暗”，就民意表达渠道的建设而言，必须采取允许多种声音无差别表达的原则。任何国家对公民自由表达意见的权利进行限制必须由法律作出规定，并出于“尊重他人的权利或名誉”，“保障国家安全或公共秩序，或公共卫生或道德”的必需。近年来，我国对公民行使表达权的保障虽然有所加强，但与法治完备国家相比差距也是明显的。可以说，探索公民意愿表达畅通有序的机制建设是人类文明的重要成果，美国、俄罗斯和我国台湾省提供了可供参考的经验，值得学习借鉴。

（一）美国白宫设立了“我们人民网”

2011年9月22日，奥巴马政府在美国白宫官网上设立了“我们人民网”。年满13周岁不分国籍的任何人都可根据自己关心的话题通过该网络平台提出和邀请别人参与请愿或参与别人请愿这一方式，寻求政府答复，实现网络问政。 美国第一宪法修正案规定：“议会不能够制定法律干涉宗教自由，无权限制人们发表言论和媒体报道的自由或剥夺人民和平集会和向政府请愿申冤的权利。” 奥巴马政府承诺，如果一份请愿发出后在30天内达到150人签名，白宫网站上就可予以显示。但要得到政府答复，则必须在请愿发出后30天内达到最开始要求的5000人，之后提高到2.5万人，现在则上升到10万人，以后也有可能根据实际情况予以提高。对于期满后签名人数未达标的请愿将被取消。

（二）俄罗斯开展“俄罗斯社会倡议运动”

2012年8月，根据普京签署的总统令《完善国家管理体系的基本任务》，由总理梅德韦杰夫签署了《“俄罗斯社会倡议运动”构想》。“俄罗斯社会倡议运动”，是要为俄罗斯联邦公民利用互联网公开提出建议提供技术、组织和法律保障。除通常包括提出、登记、审理和监督四个步骤的一般程序外，还有特殊程序。特殊程序是指工作人员将预先审核的结果以及是否安排网络投票的决定告知建议人。如果建议人的建议符合要求，工作人员决定将该建议内容传至互联网，供广大民众投票；如果建议不符合要求，工作人员有权决定对该建议不做下一步安排，即意味着建议程序终止。建议被上传至互联网之后，广大民众根据“一人一票”原则，通过互联网对该建议进行投票。投票期限为自决定对该建议进行网络投票之日起一年。如果一年之内，该建议没有获得10万人以上赞同，视为建议未获得支持，将取消投票，建议程序终止。如果在一年之内，该建议获得10万人以上赞同，则视为获得支持。获得10万人以上赞同的建议，工作人员将该建议提交给专门组建的工作组，以进行鉴定工作。鉴定之后，可能做出拟定规范性文件草案或者不落实建议的决定。[1]韩冰.俄罗斯联邦公民建议制度研究[J].检察风云创新社会管理理论专刊,2013,(1).

（三）我国台湾要求行政机关协助人民行使陈情权利

我国台湾地区“立法院”1999年通过、2001年1月1日开始实施的《行政程序法》第七章对陈情制度作了专门规定，从而使其成为一种法定救济方式。陈情制度非常灵活，陈情人可以采用书面、言词等不特定方式并不受时间和次数限制，也无管辖之等级限制，具有即时性与程序简便性的特点；陈情内容既包括人民对行政措施的建议也包括对行政违法的检举控告，不仅关乎个人私益保障也关乎国家公益，具有行政救济、行政监督、改善行政、指导服务的多重功能。另外，相关法令还要求行政机关协助人民行使陈情权利，进行必要的教示、告知公民最佳的处理方法。[2]徐东.台湾地区陈情制度介评暨其与大陆信访制度之比较”[J].台湾法研究学刊,2002,(1).

根据以上信息，笔者不仅要问：其一，我国是否可以允许公民以实名方式，公开提出有关公共事务管理的政策性建议意见，并公开争取支持者的投票？其二，我国是否可以根据具体的民意表达获得支持人数的多寡，作为将其列入政府或关注、或参考、或研究、或决策的依据之一，并分门别类作出回应？其三，我国政府是否应当采用具有针对性的指导、引导措施，组织公民实现有序政治参与，而防止“一管就死、一放就乱”？其四，政府主动为公民有序政治参与提供表达平台，是否可能形成倒逼政府信息公开、倒逼政府决策程序化的局面？ 应当说，以上四个问题的答案都是肯定的，笔者也坚信随着民意表达渠道的不断畅通，我国政府社会治理能力的现代化和公民有序政治参与能力将走上蹄疾步稳的“提升期”。

二、民意是不可扼杀、不能压制的社会能量

“得人心者得天下，失人心者失天下”是我国传统文化对民意与执政关系的生动描述。得人心的前提是知民情、顺民意、谋民利，把握民意、尊重民意、顺应民意是执政的基本规律。当今世界，法律不再是官员恣意行使权力的工具，而是人民牢固控制国家权力的武器。转变政府职能要做的事情很多，但核心是让人民回归当家作主的地位，政府首先要“替民做主”抛弃路径依赖，从随意限制公民权利转变为认真保障公民权利。

（一）我国公民法制意识薄弱的原因之一是“民主赤字”

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“决定”）指出：“建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。”特别需要强调的是，此处的行文采用“建立……机制，使群众……有保障”的句式，明确了受保障的主体是群众。根据权利义务的对应理论，既然受保障的是群众，那么，政府就是理所当然的义务主体。建立畅通有序的民意表达机制的责任主体是政府，畅通民意表达渠道的根本在于制度建设。而制度建设的难点是，政府权力的削减必定影响利益（特别是灰色利益）的获取。

人民能否信任自己赋权的政府，关键在政府自身的作为。自然人的逐利行为在政府身上也可能出现，只不过往往以冠冕堂皇的借口掩饰了逐利的实质。“官员是公仆，它来自人民但又是一个独立于人民的官僚集团。官员应当代表但可能代替人民行使国家权力，以致其滥用权力甚至强奸民意的行为不可避免。”[3]李寿初.现代社会统治合法性的三个要件[J].上海人大月刊,2014,(3).最为典型的做法是“截访”，一方面承认公民有信访的权利，一方面又组织大量人力层层堵截上访人员，其深层次的原因在于唯恐自己的过错被上层知晓。回顾以往，我国部分国家机关的工作往往是着眼于诉求民众表达的有序性，而自觉不自觉地忽略了建立畅通的民意表达机制，个别地方甚至有“张网以待”，专门搜集群众“无序表达”的证据，再予以打压的做法。政府此举的依据是表达方式的“无序”，当然也确实能够说明我国公民法制意识的薄弱。其实，我国公民法制意识薄弱的根本原因是法制建设长期被忽视，改革开放以来的法制建设又略欠扎实。民主与法制的关系十分紧密，民主是法制的核心内容，法制是民主的根本保障，两者具有互为支撑、相互促进的作用。公民法制意识不可能自然生成，需要民主环境的教化和培育。如果化繁为简，可以把民主比喻为“有话——可以说”，而法制则是“有话——好好说”。在民主匮乏的状态下，只要公权力的掌控者不愿意厉行民主，公民法制意识得到普遍提高是不可能。应当承认，公民法制意识的薄弱导致对个人利益的过度追求，或者以错误的方法追求合法的利益。如果公民实际享有的民主并不充分或者得到的是口惠实不至的民主，就必然会各显其能通过旁门左道寻求自身的利益。公民法制意识薄弱的根本原因在官而不在民。我国公民法制意识方面的欠缺，正是党政官员未能成为守法表率和政府疏于普法教育有效化的结果。王锡锌教授认为：“为消除当代行政的‘民主赤字’，可以考虑引入多元主义合法化理论，通过公众参与向行政过程注入民主性因素，对行政过程进行民主性补强，从而使行政过程具备一定程度的自我合法化能力，为行政活动的结果提供实质合法性和正当性。循着这一思路，我们应当引入协商民主理论和公共治理理论，对行政活动模式进行改造，从管制型行政转向参与式行政。”[1][2]王锡锌.当代行政的“民主赤字”及其克服[J].法商研究,2009,(3).参与式行政就是严格守法、力量多元、协同合作、利益共享的社会治理。

（二）畅通的表达渠道有利于利益矛盾的化解

利益是一种客观存在，又是不同主体追求的目标和共同的不竭动力。在自然界，只要有生命体的存在就必然有生存利益的争取，植物的趋光性能就是为自己的生存争夺更多阳光，长颈鹿超长的头颈则是为了啃食树顶绿叶而进化的结果。民意是民众为争取利益而作出意志表示的集合。不同社会层次的人群在利益争取方式上虽然有所差异，但民众利益的指向和理所应得的是完全一致，正如《世界人权宣言》所说：“人人有资格享有本宣言所载的一切权利和自由，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身分等任何区别。”回顾人类发展的历史，民意不可压制早已是不争的事实。以焚书坑儒为例，尽管焚烧了物质形态的书、活埋了肉体上的儒，但是，发自民众心底的思想、意愿、呼声并没有也不可能被消灭，历经转变表达与传播方式之后，在更加隐蔽、更加有效的传播中更加深入人心了。 在社会生活中，假如民众的利益能够得到比较充分的实现，民意表达就相对平缓；若反之，民意表达一定会相对激烈，而且对民意的压制越甚，民意的表达就会越加激烈。

当前我国的贫富差距较大，社会矛盾凸显，更要防止出现悄悄地“花钱买太平”的做法。化解矛盾的前提是分清是非，改变错误的做法，消除以往的误解。赔偿和补偿都是从经济角度否定错误、承担责任的表示，政府应当避免凭借“枪杆子”（掌握暴力机器）、“笔杆子”（掌握舆论工具）、“钱袋子”（掌握国家财政）就可以化解矛盾的误解。据实而论，民意可导可疏，唯独是不能用压制方式消除的社会能量。政府负有为民意表达畅通渠道的义务，“花钱买太平”换来的一定是暂短表面的“太平”，“花钱买批评”才能长治久安。当前，我国老百姓实际享受到的民主水平是偏低而不是偏高，当民众对民主处于饥渴状态时，一定会出现饥不择食的做法。以信访为例，大量访民进入北京确实给北京的社会治安带来了压力，但是，只要基层民意表达渠道不畅通，上访的人流就永远有增无减。如果当地的民意表达渠道畅通，矛盾能够得以化解，老百姓就不会到省城、到北京上访。正因为民意是不可压制的能量，层层截访不仅激发了“反截访”的智慧涌流和产业链的形成，扭曲和激化了官与民之间的利益博弈，还造就了“只要有权就可以不守法”的恶劣示范。

利益表达的需求产生于利益失衡或利益冲突，如果有意识回避畅通利益表达渠道的建立，或者采取高压政策，利益矛盾非但得不到解决，还必定进一步积聚、发酵、膨胀，一旦有机会就会造成严重的社会动荡。正如王锡锌教授所说：“我们的‘民主赤字’问题可能比西方国家还要严重得多。在此情境下，宏观上需要进一步加快近代立宪主义的进程，微观上则应当将公众参与、协商治理的机制引入行政过程，构建一种‘参与式治理模式’，补强行政活动过程和结果的民主性。”[2]“民主赤字”本身是政府在政治上“负债经营”的结果，“民主赤字”是不可能长期维持的。加大维护社会稳定的人财物投入并不可能减少“民主赤字”。正是因为一些地方和部门还不同程度地存在损害群众利益、伤害群众感情的现象，引发了大量信访问题，尤其是在征地拆迁、劳动和社会保障、教育医疗、企业改制、环境保护等方面的信访问题比较突出，群众反映强烈而又得不到解决，才出现了一轮又一轮的“信访潮”。十八届三中全会提出创新社会治理，虽然形式上只是对社会管理的一字之改，但其中的深刻含义在于，把公民有序政治参与看成是关系全面深化改革成败的关键。

（三）公民有序政治参与只能在参与的过程中实现

在游泳的过程中学会游泳，这是亘古不变的真理。公民的有序政治参与也有一个学习和实践的过程，而且，公民政治参与的有序性只有在参与的过程中才能实现。如果以“有序”为借口，设置种种障碍限制公民的参与，或者冷漠对待公众参与，公众参与就一定会无序化。如果政府只是按照自己的意志安排几场“参与秀”，那么，无论政府为做“盆景”式的参与买了多少单，老百姓都不会“买账”的。《决定》提出“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”，既是规定了应当在全社会开展广泛协商的任务，也明确了“坚持协商于决策之前和决策实施之中”的具体要求。保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权是实现公民有序政治参与的前提条件。就人民而言，其对政府的制约具体地表现为知情、参与、表达、监督的实现。其中，知情是基础，参与是关键，表达是根本，监督是手段。人民知情权、参与权、表达权、监督权的实现，意味着制约公权力的现实化；反之，如果人民对政府工作处于实际上不能知情、不能参与、不能表达、不能监督的状态，就永远只能被动地接受统治。公权与私权之间存在着“此长彼消”的关系，与保障人民知情权、参与权、表达权、监督权相对应的一定是政府权力的收缩与消减。如果在实质意义上增加民意表达的渠道，就必然使公权力在行使中受监督、遭议论、被质疑。政府信息公开是减少“民主赤字”最直接、最有力的手段，允许公民在实质意义上参与政府决策不仅仅是政府工作量的增大，更为难以接受的是“灰色利益”的减少。特别是行政权力部门化带给部门成员的利益大小尽管有差异，但是，利益输送的隐蔽性、经常化必然催生对自身利益的保护。正如李克强总理所说，我国的改革已经进入攻坚期，攻坚的困难在于“的确是因为它要触动固有的利益格局。现在触动利益往往比触及灵魂还难。”但是，开弓没有回头箭，只要在民意表达渠道畅通方面取得突破，只要习近平主席所说的“容得下尖锐批评”成为制度，民意表达的力量就会得以彰显并引导相关制度的落实。

三、健全民主制度、丰富民主形式任重道远

十八届三中全会通过的《决定》提出“更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，充分发挥我国社会主义政治制度优越性”是切中时弊，非常及时的。既然政府机构是由自然人组成，自然人所具有的自然属性和社会属性就决定了政府也“一半是天使、一半是魔鬼”。正因为政府权力的扩张具有绝对性，所以，人民对政府权力保持警惕并不断质疑其合法性、限制其恣意性，应当是社会运行的常态。正因为扩大公民有序政治参与是政府权力的自我消减，还权于民必定是一个充满痛苦和曲折的过程，健全民主制度、丰富民主形式任重道远，还有待长期不懈的努力。

（一）畅通民意表达渠道要符合民意表达的规律

近年来，各级国家机关为落实习近平同志“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里”的要求，付出了辛勤的努力，但如何把决策权关进制度的笼子里，还缺乏刚性、不可避开、具有操作性的制度化规定。特别是，对公民有序政治参与的内涵在认识上还存在误区，操作中已经出现了盆景式、点缀式的“公民参与”。

从法学视角来看，畅通民意表达渠道是“公民权利—政府权力”制度制衡的首要环节。通过全方位、系统化的制度建设畅通民意表达渠道，不仅仅便于政府倾听群众的呼声，更重要的是监督、限制、制约政府权力的运行。客观地说，一个国家民意表达渠道是否畅通，主要取决于制度设计。各级国家机关必须责无旁贷地承担起“健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与”的责任，并在回应公民表达的过程中引导表达的理性有序。换句话说，只要承认“公民权利—政府权力”之间需要制度制衡，这一制度体系就应当按照便于公民监督的原则进行设计。民意表达具有自身发生、发展的规律，政府作出若干动作就可以“捋顺”民意只是一厢情愿。政府畅通民意表达渠道的工作必须建立在认识规律、尊重规律的基础上顺势而为。如果政府刻意设置某种渠道，按照自己预想的路径，企图把民意表达纳入其中，则一定会被民意所抛弃。学会做群众工作，首先要认识民意由分散趋于集中、由平缓变为激烈的酝酿发展规律，立足于为民意的顺畅表达、公平博弈、形成共识多做服务工作，而不是要求民意的表达为自己服务。因为民意表达是民众意愿的展现，聚焦点一定与群众切身利益直接相关。为此，畅通民意表达渠道必须从解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题人手，而不是用表面文章来表示对民意的尊重。

一般而言，民意的公开表达可以分为三类：一是完全自发的社会性表达，目前常见于博客、微博、微信的传播。由于社会性表达的内容庞杂、数量甚多，政府只能选择具有代表性的内容进行回应，但回应的风险较大。二是响应征集的渠道性表达，主要是在国家机关提出征求、征询、征集群众意见后，公民作出的响应。由于渠道性表达预先设定了提出意见的方法和路径，无序的风险很低，但往往回应率偏低。三是主动参与的公益性表达，完全是公民出于权利意识和责任感，就公共事务管理提出的建议意见。公益性表达往往代表了相当一部分民众的意愿，如果政府应对不力或者失当，也会引起社会震荡。相比较而言，社会性表达高度分散，渠道性表达相对专业，公益性表达能够兼有两者长处但往往比较尖锐。当前，各级政府都已经开始重视分散的社会性表达集合为指向一致的力量，正在进行积极应对的探索。对于渠道性表达，政府工作人员的困惑往往是“为什么响应者寥寥”，至于公益性表达则感到“出难题的太多”。为此，我国各级政府都应当从自己身上找原因，清醒认识公民表达的规律，顺势而为改进自身的工作。

民意是一种客观存在的能量，在缺乏畅通渠道的状态下，无序的甚至是破坏性的表达必然出现。目前我国政府决策的民主化、科学化、程序化还有相当大的差距，民意表达的渠道必须进一步拓宽。只有用体系化的制度安排，才能使问计于民成为政府决策的必经程序。当前，上海社会建设的制度创新初见成效，未来攻坚克难、先行先试任务更加艰巨。笔者认为，建议类信访的功能应当在我国民主法制建设中得到进一步彰显。只要是与公共事务管理相关的建议意见就应当允许公民公开表达。客观上，民众已经在利用博客、微信等现代通讯工具在表达内心意愿，只是还没有与政府的相关平台实现对接。智慧在民间，就优化公共事务管理提出具体建议意见的公民而言，绝大多数都是愿意在网络上进行公开表达的，政府相关部门也需要直接了解该建议的公众支持程度，以便更加直接地了解民意。如果在征集人民建议的基础上，安排专门的窗口受理公共事务管理建议的表达，并允许公众对建议进行投票，也不失为丰富民主形式的可行之策。

（二）公民表达有序与否不能完全由官方判断

十八届三中全会《决定》指出：“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”其中，把“坚持协商于决策之前和决策实施之中”，作为推进协商民主广泛多层制度化发展的具体要求，尤其应当引起重视。政府以往的决策失误已经使我们付出了极为沉重的代价，尽最大可能减少决策失误是当务之急，而最为紧要的是“坚持协商于决策之前和决策实施之中”。政府决策事先征集公民建议是关系到政府决策程序改革的全局，是一项从根本上转变政府职能，改善政府与民众关系的系统工程。征集公民建议是政府重大行政决策程序化的“启动阀”，既“牵一发而动全身”，又“开弓没有回头箭”，应当在建设法治政府中优先取得突破。

据笔者所知，不少官员并不反对畅通民意表达渠道，只是认为民意表达渠道的畅通将导致民意表达的数量增加和方法更加多样，随之而来的就是无序。笔者不能苟同“畅通民意表达渠道将导致无序”的观点。什么是“有序”？序是事物的结构形式，指事物或系统组成诸要素之间的相互联系。公民有序政治参与是指公民有秩序、规范化地参与国家的政治活动。为此，必须首先解决什么是有序的问题。有序的前提是允许多种声音的存在，如果有的是万马齐喑或者“一边倒”的“序”，就背离了初衷。为此，公民表达的有序与否不能完全由官方作判断，也要倾听群众的评价。从根本上说，行为符合宪法和法律的规定就是有序。任何人都无权在法律之外对有序另作界定，也不允许为“顺耳”之言大开绿灯，为“逆耳”之言层次设阻。侯建教授认为：“既然政府是人民的公仆，由选举产生，向人民负责，所以人民批评政府理所当然。任何一个批评政府及其官员的人都是在行使自己的权利，这一权利源于他作为其中一份子的全体人民‘当家做主’的权力。”[1]侯健.诽谤罪、批评权与宪法的民主之约[J/EB]. (2014-03-09)中国法学网.

按照民主的准则，对不同意见应当一视同仁，给予尽可能多的表达机会。政府可以不同意某种观点，但不能非法剥夺某种观点的表达权利。正如道路、水上、空中交通的首要条件是畅通，排除堵塞才能确保畅通。民意表达渠道的畅通首先是不同意见的无障碍表达，畅通是有序表达实现的前提，不畅通就是根本意义上的无序。倾听人民群众的意见建议制约的是政府的权力，政府率先善于倾听民意在前，群众善于表达自身意志才能在后。在推进民主的进程中，必须是政府具有真心实意倾听民意的切实行动，公众才会在表达的过程中学会理性有序表达。道路交通畅通与否取决于路面宽度、设施的合理性、上路车辆数量、司机遵守交通法规的程度等因素。同样道理，民意表达渠道的畅通也是多因素共同作用的结果，但主要是政府的作为。当前，必须着力防止选择性的民意表达。所谓选择性民意表达，是指政府官员以自身对表达内容的喜好程度，决定是否听取民意的陈述。选择性民意表达是用纳税人的钱糊弄纳税人，决策者听到的都不是真实的声音。尽管民主法治并非完美无缺的制度体系，在实践环节也必然会遇到重重阻碍，但至今还没有比法律更好的制度、比法治更好的方式能够保障人民对幸福的追求。

（三）防止民意郁积导致集中爆发或转移性爆发

民意来自于现实生活中的现实感受，是一种典型的动态能量。民意作为动态能量，在互联网条件下的发生发展具有如下特征：其一，快速传染与传播。任何一项政策的出台都会使利益相关者产生或满意或不悦的感受，个人感受所产生的力量是分散而又脆弱的。当有人用准确的话语将该种感受概况地表达出来，这种具有倾向明显的意思表达就会迅速感染他人，在瞬间传播开来。在互联网信息加工、信息分享功能的推动下，民意力量的扩散与聚集同时进行，一旦爆发就极具破坏性。其二，在积累中叠加、混杂、发酵。当公众对某一方面的不满情绪积累到一定程度时，对其他方面不满的情绪乃至情绪的记忆都会成为叠加的因素。民意是不特定多数人的共同旨意，不同人群的民意会在混杂之中合为一体，但由于多种酵母存在，混杂型的发酵一定难以控制。其三，集中爆发或者转移爆发。当民众之中的不信任、不满足情绪积累到一定程度时，就会出现民意集中爆发或者转移爆发。人的一切行为都与利益有关，在争取利益时“物以类聚、人以群分”的现象格外强烈。如果不同利益群体相互交织，不仅加剧利益关系的复杂化，还会因为互相支撑、互相借力，形成多种着力点交织的局面。由于着力点交织的可变性，某一方面民意的积累有可能转移到其他事项或者环节上突然爆发。特别需要说明，以上描述并非对民意的“妖魔化”，在本质意义上民意是促进驱使不同主体团结一致的能量。在民意表达渠道畅通的状态下，所有的民意都会在表达中产生互动，如果出现争论，更会达到“真理越辩越明”的效果。畅通的民意表达是寻找共识、达成共识的前提条件。只要政府以敬畏之心尊重民意，作为动态能量的民意就一定是足以推动历史进步的正能量。

民意表达由不特定多数人自发参与，表达的方式多种多样，至于民意表达会在什么时间、地点、事项中形成“焦点”也是有规律可循的。人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题是民意表达的“热点”，如果客观存在的“热点”被忽视、冷落甚至刻意回避，“热点”就会变成“焦点”，甚至演变为出现过激行为的“爆点”。在美国，“我们人民”平台提供了一个创造、分享和签名请愿的新途径，无论是签名的发起者或者响应者，其所关注的不同事项决定了不同利益群体既能各行其道，又能先后有序，还能知晓受支持的程度。当某项建议意见超过一定时间未能达到足够数量的签名支持，即便是签名的发起者也要认赌服输。民意表达的启动时间有先有后，民众关心、关注的利益获取点不同，防止民意积郁的最好办法是在规定的时间段设定响应者的数量标准。只要请愿发起后签名支持数量积累的“门槛”具有合理性，又能够防止舞弊的发生，就能够在秩序维护方面造就良好的条件。这种运用多数人的意志防止少数人恣意，本身也体现了民主的力量。

民意的郁积将会导致集中爆发或转移性爆发的规律告诉我们，政府首先要畅通民意表达的渠道，竭尽全力防止民意在郁积的过程中走向非理性；其次，决不能与民争利，在处理与人民群众切身利益相关的问题上保持足够的谨慎：第三，决不能因为某些问题自身的敏感性而采用“半夜鸡叫”的方式发布政策[2]据凤凰网2014年3月27日报道：3月25日19时，杭州市政府举行新闻发布会，宣布从3月26日零时起（也就是新闻发布会后几个小时），杭州全市将实行小客车总量调控管理，采取控制总量和“错峰限行”。这一突然的大动作，引发市场剧烈反应，市民纷纷冲刺到4S店像抢购白菜那样买车，争取赶在最后时刻之前办理登记手续。，政府突然袭击发布政策之后，即便因为管控措施得力避免了民意的集中爆发，但由于政府公信力的丧失，将会导致民意的集中爆发或者转移到其他方面寻机爆发。

*汤啸天，上海政法学院编审，上海市法学会副秘书长。