进一步激发人民群众参与创新社会治理的活力

于洪生

进一步激发人民群众参与创新社会治理的活力

于洪生*

“社会管理”的提法转变为“社会治理”的提法不是简单的概念变化，而是体现出党的执政理念的转变，由此会影响未来社会体制建构的方向，带来体制机制、方式方法的转变。社会治理工作，本质上是一种群众性工作，两者高度契合。因而，创新社会治理要紧紧依靠人民群众进行社会治理创新，要把尊重群众意愿和智慧放在首位，维护好实现好群众利益作为根本，夯实群众基础作为保障，化解群众矛盾作为关键，提高人民群众的参与度，在思想上贴近群众、工作上依靠群众，实现群众路线教育实践活动与创新社会治理的有机结合。

人民群众 社会参与 社会治理

在群众路线教育活动不断深入展开的形势下，党的十八届三中全会成功召开，会议通过的《决定》中，明确提出全面深化改革的总目标是，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，并多次使用“社会治理”一词，提出要创新社会治理体制、改进社会治理方法、提高社会治理水平。从“管理”到“治理”一词之变，并非是简单的概念变化，这体现了中国共产党执政理念的根本转变。“社会管理”给人的感觉更多是政府自上而下地管理社会，而“社会治理”则意味着除了政府外，治理主体还应包括自治组织、社会组织、企事业单位和公民等，他们都要共同参与到社会治理过程中，由此，必然带来社会管理的理念、体制机制、方式方法等的转变。如何把群众路线教育活动与创新社会治理工作结合起来，是当前面临的一个重大课题。

一、治理理念将影响未来社会体制建构的新方向

对于“治理”一词，不同学科有不同的解释，依据联合国全球治理委员会的定义，治理就是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。这是一个使互相冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程[1]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.。

治理理念给当今中国提供了诸多启示：其一，主体的多元化。治理意味着来自政府，但又不限于政府，从而对政府是唯一权力中心的传统观点提出挑战。其二，责任权限的模糊性。治理不是一套规则，也不是一种活动，而是一个过程。政府要把原先由其独立承担的许多公共责任转移给企业部门和社会组织，包括长期由政府负责的事务。其三，治理主体间的相互依赖性。治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。在多元治理主体之间存在着广泛的权力依赖关系与合作伙伴关系。其四，行为者间的合作自治。治理意味着参与者最终形成自主自治的网络，各组织间相互进行合作，分担社会服务的责任。其五，治理能力的多样化。办事能力并不仅限于政府的权力，在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用新的方法、工具和技术来更好地对社会事务进行控制和指引。

当今我国经济社会发生了深刻的变化，原有的权力高度集中、政府统管一切的社会管理方式已经不适应新的经济社会发展的要求。尤其近年来随着国际局势多变、地区发展失衡、贫富差距拉大、诉求表达不畅、冲突事件频发等各种深层次矛盾的逐步加剧，使得当前我国政府面临着原有的社会管理功能难承载、过去的社会管理手段难奏效、传统的社会管理方式难实施等一系列亟待解决的突出问题。城市化进程的加快，使得城市社区成为基层社会治理的主要平台。在城市基层，社会治理融合了各种不同的主体，社区党组织、社区居委会、基层政府、住区企事业单位、业主委员会、民间非营利组织以及社区居民，这构成了治理的多元主体。事实上，每个治理主体都承担着不同角色，而且各个治理主体的角色也处在不断转换中，如何使各个治理主体之间相互合作、相互影响、相互依存、相互补充，共同构建起基层治理网络是迫切需要解决的难题。

推进社会治理变革，首先需要党的执政理念来一个大解放，促进治理观念的形成。社会治理变革，要求执政党必须充分认识到，国家和社会治理，是由多元主体共同构成的治理结构来完成的，应重新树立“社会本位”的理念和原则。解放思想，要求不墨守成规，不瞻前顾后，必须胸怀高远、有勇气、有智慧闯新路。今天党组织在社会治理中的引领作用越来越大，要敢于摆脱僵化的、教条的思想、路线和政策，要根据实际的需要来决定，而不仅仅依靠已有的经验和固化的模式。原来政府控制和管理社会的观念要让位于调控、引导、服务和整合力量的观念，管控观念必须让位于政府与社会的合作治理。

二、党的群众路线与社会治理理念的高度契合

贯彻落实十八届三中全会提出的目标和任务，需要从执政党建设的角度来思考国家理治体系建设问题，要从执政党的性质、组织宗旨上来思考社会治理问题。习近平曾指出：“社会管理主要是对人的服务和管理，说到底是做群众的工作。”社会治理创新，离不开富有成效的群众工作。目前，利益主体日益多元，阶层分化日益加剧，各种观念、思潮纷纷出现，各种矛盾相互交织，执政党如何推进社会治理创新成为人们普遍关注的热点。创新社会治理本质上是要求党和政府重构管理和服务的理念、体制机制、政策法规和方式手段等，让改革发展的成果更好地惠及全体人民。这正是党的群众路线在新时期的要求和体现，中国共产党从成立之日起，就把党一切工作的根本出发点和归宿确定为全心全意为人民服务，一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。

马克思主义群众观，简单说就是对待群众的总的看法和基本观点, 它包含群众的内涵、群众的构成、群众的地位、作用和对待群众的态度等问题的基本看法和基本观点。马克思主义群众观的核心是人民群众主体论, 就是在以唯物史观来分析认识社会历史发展规律的基础上，确立人民群众是社会历史主体的观点,并进而确立马克思主义政党尊重人民群众主体地位的基本立场和基本观点。群众路线是我们党根据马克思主义的基本原理而确立的根本路线，也是党的基本施政方略，以这样的视野来认识和分析社会矛盾和问题非常关键，因为社会治理创新过程中如何充分发挥人民群众参与的积极性和主动性非常重要。

另外，我们党今天如此重视社会治理创新，既有现实的考虑，也有历史的渊源，并非权宜之计。改革开放以来，我国在快速发展的同时社会矛盾日益聚集，社会管理领域存在的问题很多，人民群众对创新社会治理的要求极为迫切，执政党必须勇敢地面对这些新挑战。当谈起社会管理，首要的问题是解决目的问题，不同的目的，就会有不同的态度和方法。做好社会治理工作，正像党的群众路线所要求的，一切为了群众。中国共产党是为人民群众谋利益的党，在新的社会历史条件下，如何更好地为人民谋利益，就要根据社会发展的要求在自己的工作中体现人民利益需要。同时，当今中国因为社会利益格局变化、社会组织形式变化、人们活动方式变化以及人们思想观念、价值观念变化等原因，社会治理工作显得越来越复杂，越来越重要，创新社会治理显得越来越迫切。

社会治理工作，本质上是一种群众性工作。正如习近平所说“要进一步创新工作理念、方式方法和体制机制，把社会管理寓于为群众服务之中，在服务中实施管理、在管理中体现服务，不断提高社会管理和群众工作的针对性和有效性。”[1]习近平湖南调研：关注“三农”问题[N].湖南日报,2011-03-25.只有让群众真正认识到创新社会治理工作的意义，并自觉地参与到社会治理工作中来，才能切实提高社会治理工作的成效。群众中蕴藏着极其丰富的智慧和极大的创造性，只要我们把这种智慧发掘出来，把这种创造性调动出来，使我们的社会治理工作具有广泛的群众基础，社会治理创新才有了成功的保证。

三、把群众路线教育活动嵌入创新社会治理工作中

首先，创新社会治理要把尊重群众意愿和智慧放在首位，坚决贯彻党的群众路线，紧紧依靠人民群众进行社会治理创新。

坚持马克思主义群众观，“要把人民放在心中最高位置，尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，拜人民为师”。[2]胡锦涛.在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话[M].北京：人民出版社，2011.实践证明，35年的改革开放历程就是人民群众的首创精神不断迸发、不断涌现的过程。当前存在的较多社会问题，与违背群众意愿、盲目决策、工作方法简单有着直接关系。创新社会治理必须坚持从群众中来、到群众中去的原则，工作上依靠群众，认真倾听群众呼声，把群众的意见作为决策的前提，以科学的、民主的和法治的方式推进社会关系的整合与创新。一是围绕群众所思所盼所想来推进社会治理创新。想问题、作决策、做工作，都要问政于民、问需于民、问计于民。比如，各地党员干部下基层活动，就是较好地解决领导联系群众的形式。二是依靠群众自身的智慧与力量创新社会治理。把群众的意见作为决策的前提，扎实推进决策的民主化、科学化，从制度上保障落实人民群众的话语权、参与权、知情权和监督权，切实提高决策的科学化、民主化水平与群众自我治理的制度化和规范化水平。三是完善群众监督评价社会治理工作机制。社会治理创新涉及群众工作的方方面面，实际成效如何，必须由群众来评价，要把评判权交给群众，增加透明度，提高公信力。

其次，创新社会治理要把维护好实现好群众利益作为根本，坚持以人为本、执政为民，构建社会利益整合保障体系。

社会发展是以人民群众利益为至高利益的发展。民生是与人的全部生存权和普遍发展权密切相关的问题，民生问题关乎人民群众最关心、最直接、最现实利益的实现。利益关系是一切社会关系的基础。必须切实找准最大多数人的共同利益和不同方面群众具体利益的切入点，以解决基层群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，统筹兼顾各方面利益，让发展带来的利益增量为广大群众所共享。一是健全群众利益诉求表达和协调机制。比如，许多地方推行领导与群众面对面的“民主恳谈”活动，各级领导与网民网上对话的活动等，都有利于健全群众表达和舆论引导的机制，体现听民声、重民意，得到了群众的欢迎。二是推进以保障和改善民生为重点的体制机制建设。加强民生方面的投入，解决好事关人民群众吃穿住用等生活难题，用良好的社会保障机制，实现社会治理的源头治理。三是加强和完善流动人口和特殊人群的治理和服务。弱势群体是社会治理中尤其要关注的，快速城市化和工业化过程中，如何加强和改进流动人口和特殊人群的服务治理，已成为社会治理创新的重大事项。

第三，创新社会治理要把夯实群众基础作为保障，提高人民群众的参与度，加强社会协同的治理体系建设。

切实保障人民的权利和合法权益是群众观落到实处的根本保障。不断拓宽群众政治参与渠道，保证社会各阶层人民享有治理国家、治理社会、管理经济的民主权利，进一步健全和完善现有渠道建设。传统社会治理主要依靠政府包揽一切的思维进行社会控制，现代社会治理是一种规范的公共治理结构下的公民参与以及公民与政府之间的良性互动机制。要适应这种发展趋势，在充分发挥各级政府作为社会治理核心组织的基础上，调动全社会的参与积极性，进一步夯实群众工作基础，提高社会自治与自我服务能力。一是加强以城乡社区为重点的基层建设。基层是社会协同管理的基础，应着力完善基层群众性自治组织，强化群众自治和自我服务功能，整合各种社会资源，搭建社会治理服务的平台。二是促进社会组织的规范和提升。坚持培育发展和监管引导并重的方针，推动各类社会组织健康有序发展，引导各类社会组织增强服务社会能力，让群众有更多机会利用这些载体实现自我管理和参与社会管理。三是强化基层社会服务管理职能。推进基层服务型政府建设，强化各类企事业单位社会管理和服务职责，努力为群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。

第四，创新社会治理要把化解群众矛盾作为关键，坚持思想上贴近群众、工作上依靠群众，健全社会矛盾动态协调化解机制。

当前，随着社会生活日趋多样、多元、多变，各种社会利益关系更趋复杂，新的深层次问题与老矛盾、老问题互相纠结，特别在企业改制、城镇拆迁、农村征地等过程中矛盾尤为突出。为此，必须构建社会矛盾动态协调和化解机制，促使社会矛盾和问题不断得到及时化解并向好的方面转化。一是建立和完善群众矛盾调解机制。调解是具有中国特色的解决社会问题的重要方式，我国基层普遍建立了调解工作网络，比如南通市还探索建立了“大调解”机制，充分运用人民调解、行政调解、司法调解，最大限度地化解各类矛盾，做到小事不出村（社区），矛盾不上交，做到当事双方都满意。二是建立和完善公共安全体系。公共安全体系是维护社会秩序、保障社会健康运行的重要支撑，在社会治安防控体系建设上，许多地方坚持“传统+科技、民警+群众、执法+服务”的理念，不断推进治安防控体系建设，严厉打击各类违法犯罪，群众满意度不断提高。有的地方还建立起社会应急服务联动机制，整合联动资源，提高服务水平。三是加强社会矛盾源头治理。社会治理创新需要体现关口前移的原则，从源头上预防和减少社会矛盾，不能停留在应急性、“灭火式”的管理上。应急式管理的思路，成本很高，收效甚微，甚至越维稳越不稳，必须尽快摒弃。要逐步做到以预防为主，防止社会问题、群众矛盾的积累和激化，促进社会运行的动态优化。

*于洪生，中国浦东干部学院政治与公共管理研究部主任、教授。