社会管理闵行“大联动”的法律分析

史建颖 练育强

社会管理闵行“大联动”的法律分析

史建颖*练育强**

与“执法联动”相比，“大联动”的设置在组织架构上推动了条线管理为主向街道管理为主的转变，在管理流程上从处置问题向发现问题延伸，从事后执法向前端服务管理转变，推动行政管理从静态、粗放管理模式向动态、精细化管理模式转变。这一创新不仅仅体现在机制上的创新，同时也体现为体制上的创新。由于涉及体制上的创新，必然会与职权法定这一依法行政原则相冲突。

大联动 社会管理 创新 职权法定

由于社会转型的不断加快，导致流动人口的大量增加，政府的社会管理任务日益艰巨。以确保“平安世博”，并探索建立“后世博”时期城市管理的长效和常态机制为契机，上海市闵行区自2009年下半年起探索建构社会管理“大联动”，力求通过体制机制的创新，以维护社会稳定，促进社会和谐。经过三年的实践，取得了显著的成效，但在相关的认识上还存在着一定的不同，以及在法律上继续发展还存在着一定的障碍。

一、大联动的立足点是社会管理

大联动的运作模式是通过源头治理、动态协调和应急处置三个层面的有机结合，以建构“管理力量大整合、社会服务大集中、信息采集大平台、矛盾隐患大排查、社会治安大联防、行政执法大联动”的城市综合管理和应急联动机制。显然，这一模式设置的初衷是立足于有效社会管理的需要，与立足于加强执法效果的“执法联动”有着一定的区别。2010年静安区探索建构的“执法联动”是指在加强执法机关专业执法的基础上（专业执法追求高效、便民、快捷），对单一执法机关通过专业执法无法完成的任务、无法实现执法目的的执法事项，采取由与执法事项相关的多个执法机关共同执法的方式。

与执法联动相比，大联动在组织架构的设置上推动了条线管理为主向街道管理为主的转变，在管理流程上从“处置问题”向“发现问题”延伸，从“事后执法”向“前端服务管理”转变，以推动行政管理从静态、粗放管理模式向动态、精细化管理模式转变。在具体的操作上，“大联动”的目的在于打破传统的政府各职能部门各人自扫门前雪的工作模式，在单纯扩大辅助队伍基础上，实现政府部门行政资源与人力资源的整合，跨越式实现了社会管理力量的扩张和警力的无增长改善。如依托大联动机制，闵行区公安分局协助区委、区政府整合各类协管力量，使得该区社区民警的直接依靠力量从原先的4700人增加到3.6万多人，各自辅助力量按照“基础信息共同采集、相互补位”的方式运作，将治安管理、人口管理、城管、矛盾纠纷排查、无证经营等行政管理职能全面纳入管理范围，并由各街镇划定网格、按比例调配各种管理力量协助开展城市综合管理工作，使社会管理实现了范围全覆盖（闵行区372平方公里范围内所辖的13个街镇全部纳入“大联动”管理范围）、时期全覆盖（城市管理24小时全天候管理）。[1]孙潮.平安世博催生社会管理创新[J].行政管理改革,2010,（10）.

立足于管理的大联动，而不单纯是执法的联动，有其可取之处，但在现有的制度框架之下，其与执法联动一样，面临着诸多障碍。首先，这一创新究竟是体制机制的创新，还是就是单纯的机制创新，在相关的表述上存在着前后矛盾；其次，大联动的设置与已有的法律规定存在着冲突，如何协调也是必须回答的问题。

二、大联动的创新点是体制机制创新还是机制创新？

在《平安世博催生社会管理创新》一文中，作者在文章的引言部分提到了“上海市闵行区积极探索，以新思路破解社会管理难题，……力求通过体制机制创新，进一步加强社会管理，维护社会稳定，促进社会和谐。”在闵行区城市管理综合管理和应急联动中心提供的大联动工作材料中也提到“按照中央、上海市关于加强和创新社会管理工作的总体要求，大联动是体制、机制的创新”，但在该句的下半句又指出，“它不改变现有行政管理组织体制，不改变各部门的行政管理职责，旨在优化和完善城市管理运行机制”。这就不得不让我们反思大联动究竟是体制机制创新，还是单纯的机制的创新呢？

闵行区为了具体实施大联动，成立了上海市闵行区城市综合管理和应急联动中心，该中心为正处级事业单位，隶属于区政府，内设4个科室，包括办公室、联动协调科、应急指挥科、信息管理科，设主任1人、副主任3人，28名事业编制人员和32个辅助用工。此外，公安、消防、建设交通委员会等部门常驻联动中心。就具体的职责而言，具体包括了五个方面：统一受理本区城市和社会管理中服务类、管理类和执法类案事（件）信息；牵头组织设立区、镇和村三级联动网络，负责全区城市综合管理“大联动”机制运行管理；按照事项分类，集中派发城市和社会管理各类案（事）件信息至相关职能部门或街镇“大联动”分中心分类处置，并及时跟踪、督查有关处置情况；负责制定本区突发事件和应急工作总体预案，统一受理全区范围内各项突发事件和应急救助报警，指挥、协调、调度和监督联动单位处置全区应急救助和突发事件处置；负责协调全区城市综合管理和应急联动信息化建设，及时收集、分析和研判区有关职能部门、各街道上报的基础信息，为区委、区政府领导统筹社会管理和社会建设提供辅助决策服务。从职责来看，除了“统一受理全区范围内各项突发事件和应急救助报警，指挥、协调、调度和监督联动单位处置全区应急求助和突发事件处置”外，其余的四项职责只是一些事务性的工作。但是就这一条的规定是否已改变了原有的体制呢？此外，从“大联动”的效能来看，其追求三大效能：一是社会协管力量的有效整合与统一管理；二是各类政府信息的集中采集与共享；三是政府职能部门之间管理、执法的协调与联动。就政府职能部门之间管理、执法的协调与联动这一效能显然要涉及体制的变革问题。

在具体的实施的案例中，似乎也看到了体制创新的影子。在古美路街道，其辖区被分成了8个责任块，块内设36个居民区大联动工作站，街面城管口、综治口体制内外的13支队伍，全部变身为综合协管员，小区内7支队伍也重新整合，统一为信息员，再加上小区自愿者队伍，每个人都成为大联动中的有效终端，互为补台，联合作战。每个终端对所见到的违规违法事件都可及时阻止，对见而难管的事件，则要快速传递至联动中心。从这一实例中可以看出，就协管员及其队伍的重新整合而言，也涉及体制的问题。

从联动中心这一正处级事业单位的设置及其职责的规定以及具体案例中可以看出，这一社会管理创新不仅仅涉及的是机制的重新整合，而是已经涉及了体制的问题。虽然，联动中心在其工作材料中也强调，“它不改变现有行政管理组织体制，不改变各部门的行政管理职责，旨在优化和完善城市管理运行机制”，但在实际的运作上已经涉及了体制的问题了，尤其是政府职能部门之间管理、执法的协调与联动等。这让我们就不得不反思，作为一级区政府是否有职权进行这样的所谓大联动？其法律上的依据何在？

三、大联动的法律障碍是职权法定

由于在制定法律时，往往将具体的执法职能直接授权于某一政府的职能部门，这就导致了每个执法部门只能就某一个具体的领域进行执法。但是在现实过程中，某一违法行为往往涉及好几个执法部门执法事项，如之前发生的毒豆芽事件，从其生产到老百姓的口中，这一过程中涉及农委、工商、质监、食药监、卫生等多个部门，由于各个部门相互推诿自己的责任，就导致不能及时查处，造成即民间所谓的“七八顶大盖帽，管不了一顶破草帽”的现象。为了解决这种执法上碎片化的现象，1996年《行政处罚法》在制定时授予了一定情况下，一个行政机关可以行使相关行政机关的行政处罚权，即该法第16条的规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使。”2011年制定的《行政强制法》第17条第2款也规定了“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”。这就是所谓的相对集中行政处罚权和相对集中行政强制措施权的法律规定，也是各地城市管理综合执法的法律上的依据。为此，上海市政府分别于2000年制定了《上海市城市管理综合执法暂行规定》（已废止）和2004年制定了《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》（该办法于2005年6月27日修改），2012年4月19日上海市第十三届人民代表大会常务委员会第三十三次会议审议通过了《上海市城市管理行政执法条例》，该条例的第1条规定，“为加强城市管理行政执法工作，规范行政执法行为，提高行政执法效率和水平，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》等有关法律、行政法规的规定，结合本市实际，制定本条例。”这就是当前上海市城市管理综合执法，也是部分区、县，探索“行政执法联动”的法律依据。

相较行政执法联动，闵行区的大联动其法律依据何在呢？如果大联动只是涉及机制的问题，即各部门工作的动态协调问题，那么每一级地方政府均有这一职权，以促使各部门更有效率地执行各自职责。但是如涉及体制的问题，即各部门职能的重新的配置问题，则必须要有法律上的依据，即所谓依法行政的要求。作为依法行政首要原则即是“职权法定”，该原则要求行政机关行政职权的来源、存在依据和权力范围是法定的，法律之外不享有行政职权，否则将被宣告无效并承担相应的法律责任。行政机关的职权不同于公民的权利，公民权利是公民本身所固有的，公民在不违反法律禁止性规定的情况下，可以从事一切活动。而行政机关则不同。对于行政机关来说，法无授权即禁止。只有当法律对其明确授权时，行政机关才依法获得某项权力。[1]沈副俊、邹荣.行政法与行政诉讼法学[M].北京：北京大学出版社、上海人民出版社联合出版,2007:64.

从大联动的运作来看，其涉及综合服务、综合管理、综合执法三个方面，为此专门设立了“城市管理应急联动中心”这一正处级的事业单位。按照职权法定的要求，首先需要思考的是综合服务、综合管理的法律来源在哪里，对于政府而言，职权即职责，服务、管理即是其职权，也是其职责，纳入综合管理的范畴也应有法律上的依据，但显然目前很难找到这样的法律依据。其次，综合执法本身有着《行政处罚法》、《行政强制法》以及《上海市城市管理行政执法条例》等法律、地方性法规上的依据，但现在的问题是将综合执法也纳入到大联动这一平台上，接受“城市管理应急联动中心”的统一指挥，显然也必须要回答这一平台的法律性质问题，是否是综合执法上的再次综合的问题，这一做法似乎也和已有的规定相冲突。最后是“城市管理应急联动中心”这一正处级事业单位本身的合法性问题，按照《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第9条的规定，地方各级人民政府行政机构的设定、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准；其中，县级以上地方各级人民政府行政机构的设立、撤销或者合并，还应当依法报本级人民代表大会常务委员会备案。不知“城市管理应急联动中心”的设立是否经过这一设立程序，即首先由闵行区政府提出方案，经上海市人民政府的机构编制管理办公室批准，然后报闵行区的人民代表大会常务委员会备案。此外，即使符合这一设立程序，在具体的职责方面，如能否“统一受理全区范围内各项突发事件和应急救助报警”，也即110的职能，这种警察权力能否由区级政府重新配置？这一设置与《治安管理处罚法》以及《人民警察法》是否有冲突？

十八大报告明确提出“加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加强形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”应该说，闵行区的大联动较好地契合了十八大报告的这一精神。但是，此次十八大报告中关于社会管理体制创新的表述与以往报告不同的是增加了“法治保障”这一关键环节，也即社会管理创新必须要加强法治保障。在随后的表述中又进一步强调了“提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设”。从这一视角来看，闵行大联动在合法性方面还有待商榷。但是也必须承认的是，这一合法性的问题是无法在基层予以解决的。因此，要彻底、合法予以解决基层在服务、管理、执法过程所遇到的碎片化的管理模式必须从中央层面，以此次政府的大部制改革为契机，从法律层面予以综合协调解决。

*史建颖，上海市嘉定区人民法院法官。**练育强，华东政法大学法律学院副教授。