发达国家与地区社会组织参与社会治理的经验与启示

田丰

发达国家与地区社会组织参与社会治理的经验与启示

田丰*

随着社会治理创新成为国家的重大发展战略，社会组织不再仅仅被视为管理的对象，更被赋予了社会治理主体地位，开始成为政府的合作治理伙伴。在扶持社会组织发展，大力推动社会组织参与社会治理方面，部分发达国家和地区做出了不少巧妙的制度安排，取得了良好的治理效果。尤其是新加坡、日本和中国香港，其历史文化背景与我国内地有着某种相似之处，美国则是社会组织最为发达，发挥作用最为全面的国家。借鉴他们在规范、推动社会组织参与社会治理上的成功经验，对我国现阶段的社会治理，尤其是深圳的社会管理体制创新有着重要的借鉴意义。

社会组织 公共治理 启示

一、新加坡：官办组织、民办组织相得益彰

新加坡是个华人主导的国度。根据2010年统计，新加坡约有280万华人，占新加坡居民人口的74.1%，是新加坡最大的族群。正是因为其文化传统（深受儒家文化影响）、行政体制（长期由人民行动党一党执政）等都与中国较为相似，国内有不少官员、学者都对新加坡有天然的亲近感，尤其是对新加坡的公共管理兴趣浓厚，试图从新加坡的公共管理经验中获得对改进中国公共管理的经验和路径。

（一）新加坡社会组织参与治理的现状

新加坡在走向现代化的过程中，一直奉行强势政府理念，强调精英治国，其社会组织的发展也极具官方主导色彩。与中国类似，新加坡的社会团体有官办和民办两种。官方团体基本上是由政府亲手扶植培育起来的，被政府纳入管理架构之中，成为政府或执政党在社会之中的延伸。官方社团的独立性和自主性较弱，活动范围有限。民间社会组织被严禁参与政治活动，多是志愿性组织，服务的内容广泛多样。从一般性社会服务，到向特殊群体提供帮扶救济。

新加坡的社会组织在参与社会治理过程中有两大显著特征，具体表现在：

一是官方社团发挥了重要的政治功能。比如新加坡人民协会，是依据《人民协会法》成立，宗旨是促进种族和谐。它在新加坡形成了数量庞大、功能明确的的组织网络，现有基层组织1300多个，覆盖社会各个角落。人民协会通过对话会等活动，解释政府政策，听取公众意见，协调不同的利益诉求，成为了一个真正发挥实际作用的、联系政策和民众的桥梁和纽带。公众通过协会满足了对公共事务的参与，政府通过协会可以及时了解民众需求并做出反应，使得政府与公众的沟通更加畅通。另外，人民协会还通过广泛吸纳青年、妇女等群体，从中吸纳优秀骨干，为执政党和政府巩固群众基础、推荐人才发挥了积极有效的作用。

二是部分官方社团也逐步回归社会，增强了自主性和自治性。如民众俱乐部本是人民行动党执政后所建，随着经济社会的发展逐步转型成为了注重“公民自治”的社会组织，下设青年组、妇女组和老年组。它的活动经费来自民间，广泛吸纳志愿者参与，服务对象面向民众，主要提供组织文体活动、兴建公共体育休闲设施、帮助老弱病残等弱势群体。

（二）新加坡对社会组织的管理制度

新加坡的社会组织发展起步较晚，在20世纪80年代中期才得到迅速发展。2004年，新加坡简化了注册手续，文体和社交领域的民间社会组织数量增长较快。对于非官办的民间社会组织，新加坡政府实行强制注册制度，仅与注册相关的法律就有《社团法令与条令》、《互惠组织法》、《合作社法》、《慈善法》、《公司法》等多部，规范不同类型社会组织的注册，未经登记即为非法社团。比如，即便是学生社团，也必须到政府登记注册，且仅允许在校学生参加，教师和社会人员不得参与。

新加坡严禁民间社团参与任何政治活动。要求所有社团每年必须报送年度工作报告和财务报告，而且资产50万新币以上的财务报告必须经过独立审计机构的审计。值得说明的是，虽然政府强制注册审批，但实际上尺度很宽松，如无特殊的政治理由，一般的申请都会得到批准，这也是新加坡社团数目较多的原因。

（三）新加坡对社会组织参与治理的扶持

新加坡政府非常重视对社会组织的扶持，充分利用各种资源为社会组织提供公共服务或开展慈善公益活动创造条件。比如兴建的政府组屋社区，首层全部是架空层，为社会组织预留了充足的活动场地。在不同的社区，政府都有不同的规划，考虑可谓相当周全。如新加坡政府设立了“社会融合基金”(Community Integration Fund)，用于支持举办社区活动和各族节日庆祝活动，促进多元文化的交流。[1]新加坡政府与民间组织以“三开”促新移民融入[J/EB].http://www.chinanews.com/hr/hr-ymfb/ news/2009/09-17/1871762.shtml.每年通过国家福利理事会接受政府的经费支持，约占其行政开支的一半。

总之，新加坡已认识到社会组织在社会治理中的积极作用，大量志愿性组织的兴起代表了今后新加坡民间社会组织的发展方向。在政府的强势主导下，官办社会组织和民办社会组织各司其职，将为新加坡的公民社会治理提供有力支持。

二、美国：制度设计精细化

1620年，惊世骇俗的五月花号公约诞生，奠定了美利坚民族坚不可摧的强大精神支柱。公约间接体现出的“政府为民有、民治、民享”的精神深深扎根于美国民众内心深处。在美国，历史悠久而深入人心的自由主义传统和强有力的宪法，保障了公民结社的自由和合法性。美国非政府组织的注册和成立并不需要政府的审批，美国政府创造性地把管理重点放在了税法支持上，通过巧妙的税法制度安排促使非政府组织、企业、政府、民众达到共赢的结果，为全世界树立了一个“好制度”的典范。

（一）美国非营利组织的现状

美国的非营利组织数量庞大，类型众多，发展成熟。据有关数据，其非营利组织包括150多种类型，仅行业协会（business leagues）就有约8.5万个。美国有专业社工85万，占总人口的2.8‰。美国有421所大学建立社会工作学院或设立社会工作专业。美国还建立了发达的公益性社会组织网络，共有100多万家社会工作服务机构。[2]美国拥有社会工作专业人员85万，中国目前仅有36万[J/EB].http://world.people.com.cn/ n/2014/0319/c359707-24675303.html.

美国社会也极其认同非营利性机构。美国民众相信非营利组织能够比政府更好地为他们提供服务。2003年，美国民众捐献了2410亿美元给慈善公益组织，其中83%由个人捐赠，11%来自基金会，6%来自法人机构。[3]当前美国的社会管理[J/EB].http://theory.people.com.cn/GB/49154/49156/3864773.html.

（二）精巧精细的税法管理制度

美国法律完备，对非营利机构的管理是从税法入手，通过税法的调节对非营利组织的成立、运转到监督全程引导，避免了粗鲁直接的行政干预，颇有“四两拨千斤”的精巧，可谓是世界上最为独树一帜的管理方式。总体而言，美国的税法安排是：以免税资格引导规范行为，以税收优惠鼓励社会捐助构筑多赢，以税赋公开赢得社会信任。一部税法，一些细节，完成了很多国家需要制订大量繁杂法规、投入相当人力财力才能做到的事情。

1.以免税资格引导规范行为

美国的《国内税收法典》对非政府组织的定义、资格认定、经济利益、信息公开、活动监管都有明确的规定。税务机关通过财务报告、信息公开、财务抽查等途径，认定社会组织的免税资格。一旦发现弄虚作假问题，将给予严惩直至诉讼至法院。非营利性组织要获得免税资格必须经过严格的组织测试和运行测试，以全面审查其是否符合法律的各项规定。而且，由于注册为法人有利于申请免税资格，因此主动注册成为了一种自觉行为。

获得免税资格后，非营利组织的运行几乎全程出于税法的监管和调控之下。相关法律要求免税组织的资产必须永久性地投入到公益慈善事业，也就是著名的“公益资产不可撤回性”原则。即便该组织解散，其所拥有的资产也只能用于法律规定的其他事业，或交由政府用于公益事业。所有通过了免税检验的组织，均被绝对禁止参与任何政治竞选活动。

2.以税收优惠鼓励社会捐助构筑多赢

免税的NGO组织不仅自身可以免交联邦所得税和失业税，而且可以让向其捐款的机构或个人依法享受税收优惠。为了避免弄虚作假甚至洗钱活动，捐赠方享受的税收优惠是有明确规定的。比如享受税收优惠的个人捐赠最高限额不得超过其收入调整后毛所得的一半，公司捐赠的最高免税扣除额不超过应税所得的10%。

税法优惠让捐赠者有所补偿，让受赠者有约束。比如要求受赠机构必须为所有250美元以上的捐赠开具收据，这个收据同时也是捐赠者抵扣税款的依据。这个细微的要求极好地保障了双方的义务和利益。如果是接受礼品等实物捐赠，受赠机构必须在年度报告中注明礼品的价值。而如果非营利性机构回赠了礼品给捐赠人，则该礼品的价值不得享有税收优惠。再如为了保证基金会的募款和使用不被滥用，政府要求基金会详细列出所有收支明细，并要求每年必须支出5%的总资产，否则将强行扣税。

3.以税赋公开赢得社会信任

在信息公开方面，美国似乎已经做到了极致。免税组织每年必须向联邦税局报送年度报表。报表的内容非常复杂详细，以至于通常必须聘请专业人士填写。如果没有法定理由，这些报表必须向公众持续公示3年。[4]冯俏彬,于佳.政府管理与支持社会组织的国际经验及对我国的启示[J].财政研究,2013,（7）.正是因为有这样严格的法律法规约束，美国的非政府组织才能充分地赢得政府和民众的信任，获得资助和捐助。那种片面要求民众奉献爱心、形成慈善氛围的呼吁，在美国的这些规范下只会自惭形秽，无地自容。

（三）美国非营利组织的特点

1.机构高度独立自治。美国民众的自治传统同样体现在他们自发组成的非营利组织上。他们对政府公权力保持警惕，更愿意相信公民通过契约精神结成的自治机构，即便他们有相当一部分经费是来自政府的拨款或资助。而政府也乐于将公共服务职能交由非营利机构承担，以最大限度弥补公共服务的不足，提升服务质量。这种既对抗又合作的微妙平衡关系，构成美国自由民主社会的一景，而非营利性组织这种独立自治的特性成为每个组织获得民众信任和发展空间的最重要基础，也成为美国人引以为豪的优良传统。

2.服务多元化、专业化。美国非营利社会组织的服务领域包涵美国社会的方方面面，基本做到了全面覆盖。无论是多数族群还是少数特殊群体，都能通过非营利性组织得到程度不一的帮助。多元而专业的服务化解了许多潜在的社会矛盾，消弭了不同群体之间的利益纠纷，在客观上极大地减轻了政府的管理压力，使得美国社会和而不同，极具包容性。

3.成熟的市场化运行。美国的公共服务模式建立在高度发达的市场经济基础上，强调竞争和激励机制。政府并不是唯一的公共服务提供者。美国的公共服务通过公共服务合同出租（contracting-out）建立起有效的市场化运作机制，广泛用于政府的公共服务领域，表现得极具活力，富有成效。[1]顾丽梅.英、美公共服务理论、模式之比较[A]//上海市社会科学界第五届学术年会文集（政治·法律·社会学科卷）[G].2007.

三、日本：国家“软实力”的载体

日本的国家主义文化传统同样悠久绵长。“二战”后不久，日本出现了自民党长期执政，社民党长期在野的局面，国家形成了“政、官、财” 三位一体的决策机制，也即所谓的“55年体制”。这期间虽然在经济方面取得了巨大成就，但社会组织始终处于严格限制之下，日本被认为是“发达国家中社会组织最不发达的国家之一”[2]张勤.中国公民社会组织发展研究[M].北京：人民出版社，2008：295.。但日本的民间组织在民间外交方面却发挥了重要作用，成为日本“软实力”的重要体现。

（一）快速发展历程

1993年“55年体制”结束后，随着经济高速增长的终结和新自由主义改革开始，政府才逐渐将部分职能委托给社会组织。与此同时，以志愿者为代表的NPO组织在阪神大地震救灾中表现惊人，直接催生了《特定非营利活动促进法》（1998），为社会组织快速发展提供了保障，认证NPO/NGO法人由2000年的2763个猛增至2009年的37196个。2009年上台的民主党政权提出“新公共理念”，更加重视社会组织建设，并于2011年6 月成功修订NPO法并出台新捐赠税制。修正案增加了NPO法人的活动领域，简化了注册手续，废除“公众支持度测试”，将税收减免优惠从10%大幅提至50%等。[3]俞祖成，邹东升. 日本NPO与政府的合作伙伴关系:一个初步研究[J].中国第三部门研究2012（2）：56－73.

（二）与时俱进的形态演变

“二战”后，日本的民间非营利性组织在大体上经历了“慈善型NPO”—“事业型NPO”—“监督批判型NPO”—“网络型NPO”—“专业型NPO”的趋势演化。[4][5]田香兰.日本民间非营利组织的发展现状、法律环境及社会贡献［J］.日本问题研究，2013（2）：66－72.“慈善型NPO”出现在战后初期日本社会面临高失业率、贫困和物质匮乏的背景下，它们在救助伤病患者、救济灾民等方面发挥了重要作用。到20世纪60年代后期至70年代初期，随着环境问题日益突出，监督和批判政府和企业的NPO开始兴起。80年代后，社会组织频繁通过各种民间活动走出国门，参与国际事务，涌现出大量的“事业型NPO”。进入信息时代后，“网络型NPO”充分利用互联网，加强了信息共享和信息公开，进一步拓展了业务领域。

（三）国家软实力的体现

日本是世界经济强国，在对外经济交往和开发援助中，NPO组织发挥了极其重要的民间外交作用，有效提升了日本的国际影响力。日本NPO组织在国外公益慈善领域有着广泛的参与和极强的影响力，其所服务的不少领域和项目都是国际热点问题。早在20世纪70、80年代，日本的NPO组织就在东南亚难民救助活动中表现优异，获得好评。冷战结束后，日本NPO又通过“日本平台”（JPF）的资金支持，针对波黑战争和东帝汶内战的难民开展人道主义救助。据有关统计，2004年日本有350多个NPO在海外开展服务项目，服务领域涉及人文关怀与发展、环保、人权、教育等，援助方式包括提供资金、技术、物质供应、人员交流、调查研究等多种方式。比如日本的政府开发援助（ODA），就是日本NPO的最大资金提供者，据统计，截至2008年，ODA大约将3%的资金提供给了日本的NPO。[5]

四、香港：政治参与渠道多元

一直以来，香港的民主法治建设和社会发展就是内地的一面镜子，成为内地学习和借鉴的榜样。香港社会组织数量众多，影响广泛，运作规范，活跃在利益表达、社区建设、慈善公益等领域，是香港社会的重要支柱。香港政府亦早在20世纪70年代提出建立政府与非政府机构的“伙伴”关系，共同负责社会服务工作。

（一）法制保障有力

香港是法治社会，其法制健全、政府廉洁、管理高效为世界所公认。不过香港没有专门的民间组织法，相关法律和监管环境高度分散，民间组织的成立由不同的法规规定。与香港社会组织的登记、运营、拨款、税务、监督等直接相关的法律有《社团条例》、《公司条例》、《税务条例》以及《津贴及服务协议》、《服务表现监察制度》、《慈善机构及筹款活动管理》等等。香港的民间组织尤其是慈善公益类社会组织运行模式高度成熟，内部管理十分健全，治理结构规范高效，其专业性和规范性足以保证其受到香港市民和政府的信赖。香港的民间组织一般采用董事局(会)、委员会的管理模式，权力制衡机制完善，决策民主，执行有力，按章办事，信息透明，体现出高度的法律自觉。对于接受政府拨款资助的民间组织，更是处于政府、法律和公众的严格监督之下，一旦被发现有违法行为，代价十分高昂。

（二）政治参与渠道多元

虽然香港社团组织多为公益目的，却在政治参与上表现活跃，成为香港政治生态中不可忽视的一支力量。这倒也契合了香港回归之后建制派与泛民派围绕香港民主政治主导权的激烈争夺，香港社团的公益性、民意代表性和在政府民间广泛认同度，决定了它无法远离这场波及全港上下的、多方势力角力的政治交锋。

香港民间社团组织参与政治现象活跃，参与渠道畅通，无论是制度层面还是政治力量都为其参政议政打开大门。一是社团派出代理人或代言人直接参与政治选举。这种参与可以是香港立法会议员、区议会议员，也可以是全国及地方的政协委员、人大代表等；也可以通过加入香港的各种事务委员会、专业性咨询委员会等机构参与政治。二是通过言论自由，借助社会舆论，制造政治议题表达政治关切，形成公共民意压力，比如政策建议、新闻发布会、游行、罢工甚至街头抗争，以期达到表达诉求、获得接纳的目的。比如香港工联会几乎每年“五一”都会组织大型游行活动，呼吁政府保障本港劳工权益，提高社会福利。三是直接通过“吸纳政治”进入政治体制内部担任一定的行政职务。由于香港“官不聊生”，这种任职对个人能力和道德水准提出了极高的要求，其身后的政治势力的支持力度也是最为关键的因素。

（三）实体运作形成规模

香港社会组织十分重视实体机构建设，网络化、连锁化是香港社团的重要特征。香港社团的实体经营模式与其高度发达、自由开放的市场经济高度匹配，社团的发展形同经济体的扩张，不少大型社团分支机构数量庞大，雇用的员工或吸附的义工人员众多，业务领域覆盖区域广阔，颇像市场上成功运营的商业巨头。以成立于1948年的香港工会联合会（简称工联会）为例，是一间职工会的联合组织，现有187间属会和63间赞助会，合共有250间工会，属会会员人数超过38.1万，是香港规模最大、会员人数最多的劳工团体。[1]资料来源：香港工会联合会网站http://www.ftu.org.hk/zh-hant/about?id=12.工联会涵盖行业极广，几乎涉及到了香港的各行各业，服务机构构遍及全港甚至扩展至广深莞惠中山等珠三角地区，致力于向会员及市民提供多元化的福利服务。再如香港明爱（Caritas Hong Kong）为天主教香港教区辖下慈善团体，为国际明爱（Caritas Internationalis）154个成员组织之一，成立于1953年7月。香港明爱在全港设有286处社会福利服务实体，提供了教育、护理、社区服务等多种服务。其他慈善组织如保良局（268家慈善公益服务机构）、东华三院（210个慈善公益服务机构）、仁济医院（100多所医院、学校和社会服务机构）、博爱医院（70多家社会服务单位）都极具规模，成为香港实施卓有成效的社会治理的重要支撑力量。[2]靳环宇.香港社会组织的特征及对内地的启示［J］.中国社会组织，2013,（8）.

（四）政府扶持民间为主

香港政府通过宏观规范管理、政策引导、经费资助等方式，大力扶持和发展民间社会福利机构。特区政府针对福利服务的经常开支呈逐年递增趋势，从1980年尚不足10亿港元，增至2013年的560亿港元，同比2012年更是大幅增加31%。目前，在香港民间社会福利机构有3000多家，承担起了社会福利工作的重要职能，提供了全港五分之四的福利服务。

政府资助始终是香港社会组织最重要资金来源。据统计，自社会福利署等政府部门的拨款占据香港社会服务团体收入来源的47%，仅在2011—2012财年，社会组织获得政府直接补助金额达到90亿港元之多。在2012—2013财年，社会组织合约服务获得政府津贴补助达113.6亿元，约占社会福利总开支的四分之一。

香港与深圳地理上毗邻，文化上相通，一直以来就是深圳学习和赶超的目标。香港社会组织的发展尤其是在社会治理上的广泛参与和高度成熟对于内地的社会体制改革具有很强的借鉴意义。不少深圳的官员考察香港的社区治理后对其极其发达的社工机构网络和专业敬业的社工印象深刻，但又对香港发达的社会组织以及他们在维权、守法、参与等方面表现出的严肃较真的态度本能地感到极大政治风险。借鉴香港社会组织在技术层面上的先进做法，而有意无意地忽视香港在构建发达的公民社会所做的各种努力以及香港政府对社会组织强力扶持、鼓励自治的举措，成为深圳不少部门现实的选择。因而，缺乏成熟公民社会土壤的深圳社会组织与香港的相比，多有形似，但缺神似。

五、经验与启示

新加坡、日本、美国和中国香港都是对我国内地社会组织更好地参与社会治理颇具借鉴意义的国家和地区。香港是“一国两制”下的高度自治体，其高度成熟、专业化运作的社会组织服务体系，显然对深圳乃至大陆今后的社会组织发展最具参考价值。同样是多元化社会，中国香港、新加坡、美国在社会组织发展的态度上都是异常坚定而大力支持的。高度发达的社会组织对于社会不同种族、不同信仰、不同阶层民众的融合发挥了无可替代的良性作用，起到了官方机构难以企及的黏合效果。中国香港、新加坡是现代化都市，其社会管理高度法治化、精细化，获得民众广泛认同。美国和日本是世界上最为发达的经济体，虽然中国与美、日之间国情不同，民族性情差异甚大，但是美、日在发挥社会组织作用、保持社会稳定、培育公民自治、实现公民自我服务等方面的匠心独运，却是值得深圳乃至我国政府认真学习和充分借鉴的。

（一）不可忽视的“制度细节”

对于一个制度来说，“制度细节”往往成为决定制度是否合理有效的关键所在。如果说“细节决定成败”，那么“制度细节”决定制度成败。好的“制度细节”既是建立在共同的价值观之上，同时也蕴含着设计者的智慧和远见，它能让制度的实施者、监督者和约束者都能愉快接受并共同维护。比如美国以税法为杠杆对非营利性组织进行有效监管，又如日本政府安排非政府组织参与日本政府开发援助合作，达到了一箭三雕的目的：既促进非政府组织的自身发展，又有利于援助项目的顺利实施，同时将日本的海外“软实力”发挥得淋漓尽致。当前我国的“制度细节”做得还远不够好，很多制度都以控制欲强、模糊性高、操作性差的粗糙面目出现，给政府执行部门和监管对象都带来了相当的困扰。

（二）坚定而持续的政府扶持

社会组织的非营利性属性决定了它天生需要外部环境的支持。在这方面，政府的支持无疑是最为重要的，因为相比于企业或其他组织的支持来说，政府的支持更为稳定，覆盖面也广泛，申请条件和附加条件相对宽松。这些优势是其他支持机构难以做到的。更重要的是，人们常常认为政府天生有义务和责任去帮助一切需要它帮助的非营利性社会组织。

事实上也正是如此。凡是社会组织发达的国家和地区，背后必定有一个阳光普照、出手大方的政府做后盾。之所以政府能够坚定而持续地给予支持，背后同样有充足的民意支持：社会和民众需要社会组织，政府的投入让多方受益，其中包括政府本身。比如新加坡、美国、日本、中国香港等国家和地区无一例外给予了社会组织强有力的资金和政策支持，并从社会组织身上收到了丰厚的回报：更加高效优质的公共服务、更为团结包容的社会风气、更为亲和的国际影响。政府、社会和民众因此在总体上构建了一种多赢格局。相比较而言，深圳市政府对社会组织的资助缺乏相应的制度保障，数额还不多，持续性差，而且带有很强的随意性。以深圳市盐田区为例，2013年盐田区完成公共财政预算支出251,951万元，而盐田区用于支持社会组织发展的拨款为200万元左右[1]参见《盐田区培育发展社会组织专项资金管理办法（试行）》，仅占支出的0.07%。即便考虑到盐田区还有别的支持渠道、支持项目和支持方式，预计其支持力度也非常有限。而根据公开数据显示，香港2012－2013年的财政总开支为3806亿港元[2]曾俊华：香港2012-2013年度财政盈余649亿港元[N/EB].http://news.xinhuanet.com/ gangao/2013-02/27/c_124395284.htm.，香港政府对NGO服务的补贴即达113.6亿港元[3]从志愿服务组织看香港NGO服务管理模式[N/EB].http://www.chinanpo.gov.cn/1835/57767/ index.html.，占总开支的比例达2.98%，差距相当明显。

（三）基于协商妥协的社会黏合剂

深圳是改革开放以来最早打开国门、对外开放的城市。30多年发展历程也是一个壮观的移民过程，1980年人口仅30万人，现在常住人口和流动人口总数约有1500万，56个民族在此都有常住人口，在深外籍人士和港澳台居民近10万人。[4]印象深圳：多元的文化 包容的社会 开放的经济[N/EB].中国新闻网http://www.chinanews.com/ gn/2011/08-20/3271967.shtml.深圳多元、包容的移民文化正是在人们不同思想观念、文化的碰撞中孕育并形成的。然而多元文化的碰撞并非只产生活力与创造力，还有可能产生矛盾和裂痕。当矛盾或裂痕不可避免地出现时，社会组织能发挥利益表达和沟通政府和民众的作用，有助于不同利益诉求的妥协，有利于弥合社会分歧。

美国、新加坡、中国香港都是典型的多元社会，真正能够让所有的不同群体利益和需要得以表达和帮助的，不是政党，也不是政府，更不是利益集团，而是活跃在民间的社会组织。在通常情况下，“为了增加政府对他们的关注和注意，社区组织成为政府的拥护者和政治积极分子。”[5][美]皮特·F·伯恩斯．仅有选举政治是不够的［M］．北京：中央编译出版社，2011：13.团体组织也会通过与政府沟通而突出他们的利益需求并促使民众响应。从历史和现状来看，在多元社会里，还没有任何一种组织形态或力量代表能够将社会组织取而代之，发挥黏合社会不同阶层，促进社会稳定的强大作用。因此，通过社会组织黏合民众，聚集少数利益群体，有助于增强社会的稳定度。

（四）受到充分信任的制度执行力

制度的执行力是制度的生命，是制度能否发挥作用的关键因素。执行力代表了一种决心，也代表了制定者和执行者的公信力。人们会因为信任政府而认为制度将获得预期的、合乎规则的执行，从而信任那些通过政府审核监管的社会组织。这种信任成为连接政府、民众和社会组织的心理纽带，脆弱而坚韧。脆弱是指其容易因腐败、渎职等破坏制度的行为受损；坚韧是指其在凭借信任维系三者关系时，拥有令人讶异的坚韧度。这就是为什么发达国家和地区无一例外以严刑峻法惩处破坏规则者，决不姑息，不搞下不为例。破坏制度者一旦从破坏行为中获利而不被相应地惩处，“公地悲剧”将必然发生，到时轰然倒塌的，是整个社会的信任。而信任，不仅是市场经济下实现交易成本最优的必要条件，更是现代和谐社会的基石所在。

（五）组织属性非政治化

美国、新加坡、日本一方面积极鼓励和资助社会组织提供社会服务和社会福利，另一方面从法律上明确规定非营利法人不得参与政治活动，从而引导社会组织与政府部门结成合作关系，避免了社会组织过多卷入政治而可能造成的社会不稳定。社会组织非政治化的逻辑其实也很简单：作为受到政府资助和扶持对象的非营利性社会组织，是不应该涉足政党政治或选举政治的，如果那样的话意味着公共支出或者说纳税人的钱没有用在提高社会福利或提供公共服务上，而是用在了权力的争夺中，这显然是一种滥用，同时这也将造成一个巨大的隐患：政府有可能通过社会组织将政府的拨款转移给与政府利益相关的政党，从而造成假公济私，造成腐败。社会组织固然有表达利益诉求和维护基本权益的功能，但这种政治表达意愿和方式应该是独立和自主的，绝不能成为政党或宗教势力的代言人或马前卒，否则社会组织不仅不会成为矛盾的缓冲和化解之处，反而可能成为撕裂社会的温床。

1.邓辉. 日本和新加坡社会组织在社会治理中的实践与启示［J］．厦门特区党校学报，2013（2）：38－41.

2.竺乾威. 有限政府与分权管理：美国公共管理模式探析［J］.上海师范大学学报(哲学社会科学版)，2013，42（3）：38.

*田丰，复旦大学国际关系与公共事务学院公共管理专业2011级研究生，中共深圳市直属机关工作委员会团工委副书记。