以深化财税改革加快建立现代财政制度

罗 红

(中共安徽省委党校管理学教研部，合肥 230022)

以深化财税改革加快建立现代财政制度

罗 红

(中共安徽省委党校管理学教研部，合肥 230022)

随着经济社会的不断发展，现行财税体制已经不能很好适应改革发展新形势的要求。深化财税体制改革构建现代财政制度，成为推进国家治理体系现代化建设的重要内容：一是通过推进税制改革完善财政收入；二是通过压缩行政经费、把更多的财政支出用于公共服务优化财政支出；三是通过厘清政府间的财政关系、构建现代政府预算管理制度加强财政管理。

财税体制；税制；预算管理体制；现代财政制度

一、把握现代财政基本要求

(一)准确理解财税概念

在全面深化改革的战略部署中，财税改革占据重要地位。通过深化财税体制改革，建立现代财政制度，成为实现国家治理体系现代化的重要组成部分。财税中的“财”即财政；“税”乃税收。所谓财政，即政府的资金的收支活动，其中税收属于政府的财政资金收入，因此财政包括税收。就本质而言，财税与财政没有区别。但现在无论官方还是业内都比较多的使用“财税”，主要原因：一是税收自成体系，并且内容及其丰富庞杂；二是税收作为政府从事财政活动的一个重要环节，它不仅是财政收入的主要来源，也是财政支出的重要前提和物质保证。

政府为什么要从事财政或财税活动？为了行使职能。市场经济条件下，政府的职能被界定为：制定市场规则；实施宏观调控；提供公共服务；加强市场监管 ；调节收入差距；保护生态环境；保障国家安全等。用一句话概括政府职能，就是“弥补市场缺陷”。为了行使职能，政府就得做事花钱。钱从哪里来？这就要求政府首先通过税收等形式集中一部分社会公共资源，形成财政收入，然后再以财政支出的形式投放给政府各职能部门，如国防、外交、国家安全、社保、教育、卫生等等，从而形成各部门履行职能所需要的资金。由于财政是政府把钱收上来再花出去，而这种收钱花钱实质上就是对一部分国民财富进行分配和再分配，可见财政属于分配范畴，是个经济问题。但由于财政直接是为政府履职服务的，而政府转变职能，不仅是经济体制改革的重点，也是政治体制、社会体制改革的重要内容，因此财政绝不是一个单纯的经济问题，而是一个与政治、社会有着密切联系的经济问题。

党的十八届三中全会通过的《决定》首次把财政提到治理国家的基础和重要支柱的高度，这实质打破了以往单纯从经济学视角来认识财政的老框框。科学的财税体制不仅可以优化资源配置，维护市场统一，促进社会公平，而且还是建立现代财政制度、实现国家长治久安的重要保障。这表明财政是一项关系到国家治理的制度安排，这项制度安排是否合理，事关国家治理的基础是否稳固，财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性和保障性作用。也就是说，“财政”既属于财也属于政。以往的20年，我国经历了多次财税改革，都是比较多的强调“财”，而很少涉及“政”，结果发现每次改革都会出现一些这样或那样的一些问题，因此今后触及“政”的财税改革势在必行。

(二)实施现代财政基本要求

建立现代财政制度是实现国家长治久安的重要保障，也是推进国家治理体系现代化的重要内容。实施现代财政的基本要求至少有以下几个方面：

1.公平公正性。财政是政府参与国民收入分配的一个重要手段，主要通过收钱和花钱，对收入分配格局发挥重大调节作用。这就要求政府收钱收得公平，花钱花得合理，并与之相应地制定出一个公平公正的财政分配制度。近些年来我国财政分配制度在收和支方面采取了一些改革措施，如提高个人所得税起征点、连续九年增加企业退休人员养老保险金等，目的都是为了降低中低收入阶层的税收负担，提高低收入群体的收入水平，以体现社会公平正义。但由于体制上的一些深层次矛盾没有从根本上解决，收入分配不公平不公正的问题依然比较突出。因此，作为整个国民收入分配的一个重要组成部分的财政分配，面临着改革调整的重大课题。

2.法治规范性。市场经济是法治经济，一切财政活动都必须依照法律的规定来进行。在收入方面，政府依法征税；税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定。在支出方面，由立法机关的同意和批准，按预算安排来进行。政府的财政预算是经立法机关以法律形式(预算法)通过、具有法律效力的收支计划。另外，中央和地方的权责一旦划清，也必须以法律形式明确下来，即中央不得随意干预地方事务，地方不得随便向中央开口要钱。

3.统一完整性。事实证明，如果政府在预算之外还有大笔收入，就不可能完全实现人大对政府的监督。土地财政愈演愈烈的“招商引资”大战，在短期内促进了地区乃至全国的经济发展，但长期看，势必阻碍产业优化升级和实现全面、协调、可持续发展。另外，社保资金的使用没有纳入人大监督的视野，严重损坏了公众对社会保障、对财政运行可持续性性的信心。因此，建立现代财政制度，必须改变一般预算收支、政府基金收支(主要是土地出让金收支)、社会保障收支、国有资本经营收支相互割裂的局面，建立统一全面的财政预算。

4.公开透明性。不透明的政府是无法监督的政府。政府的财政信息一定要透明，对财政收入的方式、数量和财政支出的去向、规模等都要向社会公开，公众只有知情，才可能进一步行使参与权和监督权。

二、我国现行财税体制存在的问题分析

根据实施现代财政的基本要求，我国现行财税体制存在诸多问题，从制度和管理层面来看，主要表现在以下三个方面。

(一)财政收入:税收制度不完善

1.具有调节功能的税收占比过低，调控作用弱化。一个完善的税制首先是要能够体现公平。为此，要求设置的税制中，那些具有调节作用、能够体现公平的税种在税收总额中占有足够大的比重。在我国，属于这类性质的税种主要有三个：消费税、个人所得税、房产税。

(1)消费税主要是针对高污染、高能耗产品，以及高档奢侈品征收的一种税。实施消费税一方面可以保护生态环境，引导消费者合理消费，另方面也可以调节高收入者的支出结构，体现公平原则。但由于现行消费税的征税范围过窄，并且税率的设置不尽合理，所以消费税的调控作用偏弱。

(2)个人所得税几乎是所有国家都开征的一个直接税税种。从理论上讲，通过实施个人所得税，收入多的多缴税，收入少的少缴税或不缴税，可以调节收入差距，实现社会公平。但是由于我国现行的分类制个人所得税，按照不同来源的收入分别进行征税，而不考虑一个人的总体收入情况和家庭负担情况。结果收入来源多、收入水平高、家庭负担轻的个人反而税负轻，因此，现行个人所得税在缩小收入差距方面的作用弱化。加之我国当前税收征管手段落后、信息化征管水平比较低，又使得大量应收税款严重流失。2013年，我国个人所得税占全部税收的比重仅5.9%。与此同时的另一种情况则是，工薪所得实行源泉扣缴，基本能实现应收尽收，结果是，2013年工薪所得税占个人所得税比重高达62.7%，可见，我国当前的个人所得税几乎沦为“工薪税”，而且高收入阶层反倒成为现行个税制度的受益者。所以，我国现行个人所得税调节收入分配、缩小收入差距的作用被严重削弱。

(3)房产持有税从性质上讲也是具有调节贫富差距作用的直接税。但是由于当前我国房地产领域在建设、交易环节设置了大量的税和费，而到了房产持有环节税收几乎为零。这种制度的安排一方面容易刺激地方政府大量卖地、大力投资房地产；另一方面房产持有环节的税收缺失，既引发了对房地产的过度投资和投机行为，造成一定的房价泡沫；又导致大量需要住房的人因房价过高而买不起住房，加剧了贫富悬殊。

由于消费税、个人所得税、房产持有税的制度设计存在缺陷，以致这些税种目前占整个税收比重很低(不足10%)，调控作用弱化，不能有效地体现税收公平的原则。

2.区域性税收优惠过多过滥。 税收优惠本应由专门的税法作出统一规定并在全国范围内实施，可在实际操作中却出现了过多过滥的情况。

(1)各个地方直接或间接地出台了一些区域性税收优惠政策，这些优惠政策虽然对招商引资和发展地方经济起到了一定的作用，但区域内的企业有税收优惠，区域外的企业没有税收优惠就会造成区域间的企业税负不公平。目前，已出台实施的区域性税收优惠政策达到50项，几乎囊括了全国所有省份，有的企业到地方投资往往“货比三家”，谁的优惠多就在哪儿投，不仅扰乱了公平竞争的秩序，造成了税收优惠的碎片化，而且若各地都搞税收优惠，就表明不是市场在资源配置中起决定性作用，而是税收优惠在起决定性作用，意味着政府的手伸得太长，这也是政府职能错位的表现。

(2)有些地方政府有法不依，执法不严，以大量的税收返还进行变相税收减免，把从企业收上来的税，以各种名义又返还给企业，结果导致财政收入虚增、乱用，这既侵蚀了税基，又制造了税收“洼地”，非常不利于税制统一和市场公平。因此，只有对税收优惠进行清理规范，填平“洼地”，才能公平税负，使企业在同一起跑线上公平竞争。

(二)财政支出：支出结构不优化

概括而言，当前财政支出存在的问题是，政府用于自身消费支出多，用于公共服务少；用于投资多，用于民生少。

1.行政管理经费偏多。所谓行政管理经费是指行政事业单位履行行政管理职能、维持单位运行开支的费用，包括基本支出(养人)和项目支出(做事)。当前，我国的行政管理经费无论纵向地与以往比，还是横向地与其他国家比都显得偏多。一是因为行政体制庞杂，机构设置臃肿，财政供养人员太多，以致用于养人的的基本支出居高不下。二是因为行政成本偏高，特别是“三公经费”中的公务用车经费数字很大，浪费严重。尽管这两年实施了“八项规定”和“厉行节约反对浪费”等一系列条例，2013年的三公经费中央下降了35%，地方下降26%，但这主要体现在公务接待和公款出国方面，至于公务用车经费依然是个大头。具体表现就是在公车使用环节，维修保养、过路过桥、加油用油等费用太多，使得运行成本偏高运行效率低下。

2.财政依然有相当部分的资金用于投资、建设领域，挤占了公共服务方面资金。这样做的结果，一方面，民众需要解决的问题没有得到足够的重视；另一方面，财政资金过多的用于投资、建设和企业生产，也表明政府对市场过度干预。

(三)财政管理：政府间的财政关系不规范、预算管理制度不科学

1.政府间的财政关系不规范。在我国，政府间的财政关系通常被称为财政管理体制。当前，我国政府间不规范的财政关系突出表现为：中央与地方财权与事权不匹配，财力与支出不对应。2013年，中央财政收入占比46%，支出占比却只有14.65%；地方财政收入的占比54%，支出占比则高达85.35%。这样一种扭曲的财政关系源于我国1994年制定实施的分税制。

分税制是指在中央和地方各级政府明确划分事权和支出责任的基础上，按照事权与财权相统一的原则，依据税种划分政府间收入范围的一种财政体制模式。它是当前大多数市场经济国家在处理各级政府间财政关系时选择的一种体制模式。我国自1994年实施分税制，使中央财政收入占比直线上升，从根本上解决了之前中央财力薄弱的困局。对于像我们这样一个单一制的大国来说，中央掌握着财政收入的大头是非常必要的，这一方面可以加强中央的宏观调控能力，另一方面也有利于保证国家政权的稳定和长治久安。但是我国的分税制从开始实施就存在着一个巨大的缺憾：中央和地方之间按照税种划分了收入范围同时，并未清晰地划分政府间的事权和支出责任，只是承诺分税制改革后再来处理。如今二十年过去了，这一改革几乎没有进展，政府间的事权和支出责任划分基本上沿袭了1994年以前的格局。也就是说，中央在上收财权同时，没有上收事权，而地方在财权减少的同时，事权并未减少。或者说，中央多收钱并未多做事，地方多做事并未多收钱。比如国际界河的保护、跨区域大江大河的治理、跨地区污染的防治，这些关系到国家利益，涉及多个省份的事务，本应中央负责却交给了地方。于是出现中央与地方之间财权与事权不匹配，财力与支出不对应。

为了弥补地方巨大的收支缺口，国家出台实施了转移支付的办法。理论上讲，通过实施转移支付，一方面可以弥补地方的收支缺口、缩小地区间经济发展的差距，另方面有助于实现各个地区的公共服务均等化。但由于我国存在大量地本应由中央管理的事务交给了地方，这些地方负担的支出，中央只有通过专项转移支付资金的形式进行补助。于是我国的转移支付中出现了较大规模的专项转移支付(2014年预算42%)，而专项转移支付又存在着一些不完善和不规范：一是资金分配办法不公开不透明，助长了“跑部钱进”的坏风气，也为上级政府的有关部门提供了权利“寻租”的空间；二是项目繁多，资金分散，加之如果地方配套跟不上，则出现大量的资金沉淀，从而导致资金严重浪费，效率低下。所以我国的转移支付没有完全达到预期目的。为此，有必要或通过上收事权给中央、或下放财权给地方，压缩专项转移支付规模，重新调整和理顺政府间的财政关系。

2.预算管理制度不科学。

(1)政府收入没有全部纳入预算实行全口径预算管理。将政府收入纳入预算内的好处至少有两个：一是收支计划必须通过各级人大审批，并接受人大全程监督；二是资金在各级政府层面统筹使用。所以纳入预算内的政府收入规范程度最高。目前(2013年)，我国政府收入的65%纳入预算内，还有35%虽名义上向各级人大报告，但实际操作中，由于专款专用，因此被视作相关部门的“私房钱”，收支的运作既不要通过各级人大的审批，也不需在各级政府层面统筹安排(政府基金、社保基金、国有资本经营收益)。那么本属相同性质的各种政府收支，没有全部关进同一个制度笼子里，一方面容易造成政府财力使用的分散和浪费 ，另一方面也为有关政府部门提供了腐败的机会。

(2)财政信息公开不到位、不到底。一是不到位：目前主要限于公开中央政府部门总预算、总决算和“三公”经费，至于地方各级政府的财政信息，则是有的公开有的没公开；二是不到底：公开的只是结果缺少过程，特别是“三公”经费公开的项目过粗不细化，缺少必要的名词解释和文字说明，以至于很难对各部门公开的数据进行权威的评价。另外，公开的标准不完善、口径不统一，使得对各部门的“三公”经费是否合理规范，无法做出准确的判断，从而使得“三公”经费的公开效果大打折扣。因此不能让三公经费简单公开。

三、深化财税体制改革构建现代财政制度的对策思考

深化财税体制改革的目标是建立现代财政制度，而财政制度现代化是推进国家治理体系现代化建设的重要内容。新一轮财税改革是一场关系到国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，也是全面深化改革中解决诸多重大问题的切入点和突破口。因此，深化财税体制改革成为当前全面深化改革的支撑和“重头戏”。

(一)完善财政收入

1.推进相关税种改革，做好税收“加减法”

(1)加法。一是通过扩大消费税征税范围、环节、税率，把高能耗、高污染产品及部分高档奢侈品纳入征税范围，可以更好地引导消费者合理消费、促使企业加大节能减排力度；通过提高资源税税率、开征环境税，可以倒逼企业转变经济发展方式，为经济社会可持续发展提供有效的制度保障。二是个人所得税转型：除少许特殊项目，所有收入纳入税基，加总求和一并计税，同时考虑家庭负担(抚养赡养的人口、按揭贷款等)。这一方面通过对收入来源多、收入水平高、家庭负担轻的个人多征税，调节收入分配、缩小收入差距；另一方面也可逐步提高个人所得税在税收总额中的占比，从而有效地体现税收公平的原则。与此同时还须大力推进信息化建设，改进征管手段，提高征管水平，实现税务部门与其他各相关部门信息共享，使个人所得税尽可能地应收尽收。三是对房地产税进行结构调整：适当减轻建设、交易环节的税费负担，提高保有环节的税收。研究实施居民房产持有税。通过对房地产领域征税端口的后移，既可以在一定程度上抑制对房地产的过度投资和投机行为，也能有效地缓解贫富悬殊问题，逐步使房价回归理性。当然，对需要房而买不起房的的群体，则要求政府加大推进廉租房建设的力度。

(2)减法。一是进一步扩小微企业大减半征收企业所得税打征税范围，切实减轻小微企业税负、助力小微企业成长的基础上，在具备了一定条件时，减少间接税份额，降低间接税占比。二是营改增继续扩围。继2014年1月1日起铁路运输和邮政业纳入应该增试点后，6月1日起电信业也纳入了试点。接下来，还要将生活类服务业、建筑业和不动产营改增逐步向全国推开，并适时将金融保险业和其他行业纳入进来，力争“十二五”期间基本实现增值税对营业税的全覆盖。然后进一步完善增值税，实行增值税立法。

通过上述有增有减的税收调整，将该增的税增到位，把该减的税减下来。这一方面可以稳定税负，另方面也可使我国税制更加体现公平的原则。

2.清理规范区域性税收优惠政策,维护法律的严肃性和公平竞争环境。一是已规定的税收优惠政策，有时限的，执行到期不再延续；二是无时限的要明确时限。没有经过批准的税收优惠政策一律取消，并且地方要自行清理自己出台的这些政策，要保证资源由市场配置，而不是各种区域性税收优惠政策配置。

(二)优化财政支出

⒈压缩行政经费。一是严格执行“约法三章”。政府性楼堂馆所一律不得新建和改扩建，财政供养人员总量只减不增，“三公”经费只减不增；二是改革公务用车。这是压缩行政经费的重要抓手，也是一块难啃的“硬骨头”。呼吁了多年的公车改革，尽管选择少数地方进行了试点，并取得了一定成效，但一直进展缓慢，是因为这项改革必然触及到改革者自身的利益。随着2013年11月国务院颁布了有关“厉行节约，反对浪费”一系列条例规定，公车改革的难题也必将得到破解。改革的总体思路是，取消一般公务用车，适度发放公务交通补贴，推行公务出行的社会化、市场化。2014年7月公车改革又有了突破性进展，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》和《中央和国家机关公务用车制度改革方案》，明确了车改的路线图和时间表：路线图包括取消、补贴、拍卖三环节。取消指取消党政机关一般公务用车，行政区域内普通公务出行方式由公务人员自行选择，实行社会化提供；补贴指中央国家机关的补贴标准为司局级每人每月1300元，处级每人每月800元，科级及以下每人每月500元；拍卖指取消的公务用车采取公开拍卖等方式公开处置，结果向社会公开。时间表明确2014年底前，中央和国家机关公车改革基本完成；2015年底前，地方党政机关公车改革基本完成；2016年底，公车改革全面完成。

2.把更多的财政支出用于公共服务，使公共财政要更好地惠及全体社会成员。公共服务至少要覆盖四个领域：基本民生性的公共服务，包括就业和社会保障等；基本的社会事业性服务，包括公共教育医疗；基础设施领域的公共服务；公共安全的社会服务。其中可以考虑把直接面向社会公众的一部分公共服务事项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会组织承担,然后由政府根据服务数量和质量向其支付费用，即通过政府购买公共服务向公众提供更加优质高效的公共产品和服务。

通过上述一系列改革，可以腾出更多的资金用于改善民生，从而使财政资金更加体现它的公共公益性，使财政支出结构更加趋于优化。

(三)加强财政(预算)管理

⒈厘清政府间的财政关系。

(1)在切实转变政府职能、明确界定政府与市场边界的基础上，合理划分政府间的事权和支出责任。上划一部分事权给中央，减少委托事项，相应减少专项转移支付。这既有助于实现全国地区间公共服务均等化，防止地方提供公共服务碎片化，也可以切实减轻地方公共支出压力。至于哪些事权上收中央，是全部上收还是部分上收，如果部分上收又上收到什么程度，这是一个需要多方进行博弈的、极其复杂的系统工程。一般来说，涉及全局的宏观的事务由中央承担，涉及局部的具体的事务由地方承担。总之，要遵循一个宗旨：既不可中央包揽一切，也不可“中央点菜、地方买单”。中央和地方的权责一旦划清，就必须以法律形式明确下来，坚决杜绝“人治”大于“法治”、“上级”决定“下级”、“随意”代替“稳定”，政府间事权、财权、转移支付等重大事项依据政府部门的“红头文件”调整等。 也就是必须以法治的思维，用制度管权、管钱。

(2)保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。随着营改增的全面实施，地方主体税种将逐步消失，为此，需要挖掘和建立新的地方主体税种。根据国外做法和税种自身特点，地方主体税种理应由房产持有税来担当，但从我国的现实看，房产持有税的立法、全国不动产统一登记，以及房产信息全国联网都需要一个比较长的时间和过程。因此不能指望短期内通过筹集房产持有税形成规模。当前可以考虑把中央税中部分税目消费税和车辆购置税下放给地方，以弥补因营改增而带来的地方收入缺口，同时也有助于进一步理顺中央和地方的分配关系。

⒉构建现代政府预算管理制度

(1)全面规范——将所有政府性收入纳入预算，实行全口径预算管理 。通过“收入一个笼子、预算一个盘子” ，把所有政府性收入都拢在一起，再统筹安排预算支出，并按照预算安排统一拨付财政资金，这不仅可以避免公共资源的流失、浪费和损耗，还可以从源头上防止腐败的滋生。

(2)公开透明——所有政府财政信息全公开

一是要求各级政府(县级以上)预决算、所有财政拨款的“三公”经费向社会全公开，部门预算科目要进一步细化，打造阳光财政，让群众看明白、能监督。二是建立规范的支出标准，统一公开口径，形成权威评价机制，进行有效社会监督。

[1]楼继伟.中国政府间的财政关系再思考[M].北京：中国财政经济出版社，2011.

[2]罗红.完善我国现行财税体制的若干思考[J].理论建设，2013(6).

[3]高培勇.理解十八届三中全会税制改革“路线图”[J].税务研究，2014(1).

[4]张俊伟.现代财政制度应具备五大特征[N].中国经济时报，2014-4-11.

[5]楼继伟.加快建立现代财政制度[N].人民日报，2014-6-27.

[6]政策解读.财税改革，迈向现代财政制度[N].人民日报，2014-7-3.

(编辑：李志文)

2014-10-08

F812.2

A

2095-7238(2014)11-0025-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.11.004