谈非罪行贿行为信息的收集查询利用

王建国

谈非罪行贿行为信息的收集查询利用

王建国*

在当前行贿犯罪档案查询工作面临查询量大、涉及面广、规避造假增多、有效查询和处置减少等问题的情况下，如何充分利用非罪行贿行为信息，进一步发挥行贿犯罪档案查询制度的作用，对接社会诚信体系建设，实现行贿犯罪档案查询制度“应录必录、应查必查、应用必用”三大目标，是当前职务犯罪预防工作的一项重要任务。本文从非罪行贿行为的概念出发，分析了非罪行贿行为信息收集查询利用与行贿犯罪档案查询制度的关系，并对非罪行贿行为信息收集查询利用中存在的问题提出了相应对策。

从非罪行贿行为 行贿犯罪档案查询

行贿犯罪档案查询制度是检察机关职务犯罪预防部门依托司法资源和信息技术创新发展的一项重要预防制度。非罪行贿行为信息的收集、查询和利用是行贿犯罪档案查询制度的有机组成部分。充分利用非罪行贿行为信息，进一步发挥行贿犯罪档案查询制度的作用，从而对接社会诚信体系建设。

一、非罪行贿行为信息收集查询利用的涵义

（一）非罪行贿行为的概念

行贿犯罪档案查询制度所称“行贿犯罪”，是指我国刑法规定的行贿罪、对单位行贿罪、介绍贿赂罪和单位行贿罪。与此相应，非罪行贿行为应当是不构成以上犯罪的一般行贿行为，即按照《中国共产党纪律处分条例》规定的行贿、对单位行贿、介绍贿赂和单位行贿行为。两者以罪与非罪来区别，界限分明，不易混淆。前者构成犯罪，应受刑罚处罚；后者不构成犯罪，应受党纪政纪处分。但实际上，纳入“行贿犯罪档案查询”的非罪行贿行为，不同于一般行贿行为，有其待定涵义。

根据最高人民检察院2006年3月、2009年6月先后发布的《关于行贿犯罪档案查询工作暂行规定》和《关于行贿犯罪档案查询工作规定》，“非罪行贿行为信息是指检察机关对人民法院裁判认定的受贿犯罪对应的行贿行为、检察机关作出撤案和不起诉处理但有证据认定的行贿行为信息”。2013年11月最高人民检察院职务犯罪预防厅《行贿犯罪档案查询工作管理办法》对此细化为以下五种：（1）人民检察院撤案决定认定的行贿行为；（2）人民检察院不起诉决定认定的行贿行为；（3）人民法院生效判决、裁定认定不构成犯罪的行贿行为；（4）人民法院生效判决、裁定认定的受贿犯罪所对应的行贿行为；（5）其他行贿行为。其中（1）至（4）种与原来规定的非罪行贿行为相当，而其他行贿行为主要包括人民法院判决不构成犯罪的受贿行为对应的行贿行为，人民检察院不起诉决定所认定的受贿行为对应的行贿行为，人民检察院撤案决定认定的受贿行为相对应的行贿行为，也不同于一般行贿行为。可见，行贿犯罪档案制度所指的非罪行贿行为，既不是行贿犯罪行为，也不是纪检监察机关查处的一般行贿行为，而是严重程度介于行贿犯罪和一般行贿行为之间，没有受到刑事处罚和党纪政纪处分的行贿行为。主要是以下两种：（1）人民检察院相对不起诉决定认定的行贿行为（绝对、存疑不起诉的案件很少）；（2）人民法院生效裁判认定构成受贿犯罪所对应的行贿行为（不构成受贿犯罪所对应的行贿行为情节很轻）。

从法理上分析，非罪行贿行为是已经直接或间接参与刑事诉讼活动的行贿人（单位）未被定罪处罚但有证据证明的行贿行为。其中直接参与是指作为当事人被立案侦查、起诉、审判，间接参与是指作为被立案侦查、起诉、审判的受贿人（单位）的证人。因此，非罪行贿行为不包括一般行贿行为，但可以包括商业贿赂行为中的对非国家工作人员行贿和对外国公职人员、国际公共组织官员行贿的行为。

（二）非罪行贿行为信息收集查询利用与行贿犯罪档案查询制度的关系

1．非罪行贿行为信息收集查询利用是行贿犯罪档案查询制度的重要内容

行贿犯罪档案查询制度是由最高人民检察院《关于行贿犯罪档案查询工作规定》、有关地方立法、人民检察院和相关主管部门的实施办法，以及行贿犯罪档案查询系统的建设运行管理办法等一系列制度组成的。其中都包括非罪行贿行为信息收集查询利用的相关规定。

（1）最高人民检察院先后发布的两个查询工作规定都曾明确要求“作好非罪行为信息管理”，对非罪行贿行为信息，应当由预防职务犯罪部门集中进行严格管理，不得纳入查询范围对外提供。有关部门因工作需要了解的，经检察长批准后可以提供。最高人民检察院于2013年2月6日重新修改发布了《关于行贿犯罪档案查询工作规定》，虽然没有再规定“非罪行贿行为”，但在有关“解读”里面专门指出，对非罪行贿行为的录入、查询和应用将适时作专门规定。

（2）有的地方性立法、检察机关和主管部门联合发文也规定可以查询行贿行为信息。如2005年3月实施的《宁波市预防职务犯罪条例》规定“检察机关应当会同有关行政主管部门建立贿赂行为记录档案”。

（3）行贿犯罪档案查询系统也包括行贿行为信息模块。各地检察院根据高检院要求都在积极收集行贿行为信息。

2.非罪行贿行为信息收集查询利用与行贿犯罪档案查询的区别

（1）非罪行贿行为信息种类繁多，收集范围不明确、标准不统一、收集不全面。高检院原来规定“非罪行贿行为信息是指检察机关对人民法院裁判认定的受贿犯罪对应的行贿行为、检察机关作出撤案和不起诉处理但有证据认定的行贿行为信息”，范围比较明确。但现在规定包括“其他行贿行为”，就造成一定的不确定性。各地具体执行时又缺乏统一标准，造成信息收集不全面。

（2）非罪行贿行为信息查询的方式前后有矛盾。过去非罪行贿行为不对外提供查询，但又不排除有关部门前来查询，而且可以是批量提供信息。现虽没有明确规定可以对外查询，但允许探索、试点。有的地方根据当地实际开展对外查询，取得一定效果。如宁波市北仑区检察院2010年查处辖区两家医院院长因在医疗器械采购中收受贿赂而被判刑。曾给这些院长送过钱物的两家医疗器械公司在参加2011年的政府采购投标中，遭到了其他投标人的投诉。后由工商部门根据法院判决书认定的事由，按照《反不正当竞争法》的规定先行对两家医疗器械公司进行行政处罚，然后再由有关部门按照《政府采购法》的相关规定，对该两家公司的投标资格予以限制。2013年9月北仑区检察院、北仑区监管办（交管办）联合制定了《关于在工程建设领域和政府采购活动中开展非罪行贿行为查询的实施办法（试行）》，成为继2002年推出行贿人黑名单制度后在促进社会诚信体系建设方面的又一新举措。

（3）各地各部门利用非罪行贿行为信息限制投标资格等处置规定不统一。有的等同行贿犯罪处置，有的纳入不良行为记录进行公示。如2003年11月浙江省检察院与建设厅、监察厅一起推出《关于建设市场不良行为记录和公示暂行办法》，规定了行贿行为（后修改为“商业贿赂行为”）等21项不良行为，先由检察机关记录、通报、提供查询，后经建设主管部门在建设信息网和工程交易中心进行公示、限制。公示时间为3个月至2年。招标单位可以在招标文件中提出投标单位2年内不得有不良行为记录的条件，有不良行为正在公示的可以取消投标资格或扣除一定信誉分。

二、非罪行贿行为信息收集查询利用的意义和作用

由于非罪行贿行为的主体多数不具党员和国家工作人员身份，不受党纪政纪管辖，无法给予党纪政纪处分，是最容易逃脱法律制裁的社会群体，必须通过建立非罪行贿行为信息收集查询利用的制度，给予社会诚信约束，使其对失信行为付出应有的代价。

1．非罪行贿行为信息收集查询利用是检察机关进一步贯彻落实“标本兼治”方针和参与“惩防体系”建设的重要措施。近年来对行贿犯罪的打击力度不断加大，2010年5月最高人民检察院《关于进一步加大查办严重行贿犯罪力度的通知》重点查处八类行贿犯罪案件，2012年底两高《关于办理行贿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定行贿1万元以上的应当追究刑事责任。“标本兼治”方针和“惩防体系”建设要求，在严厉惩治、打击行贿犯罪同时，要利用经济处罚、降低或撤销资质、吊销证照等多种手段，完善制度规范，建立长效机制。检察机关充分运用办案资源，收集查询利用非罪行贿行为信息，涉及面广量大、针对特定人群、威慑力强，更能发挥源头防治贿赂犯罪的功能。

2．非罪行贿行为信息收集查询利用是检察机关进一步发挥行贿犯罪档案查询制度作用的重要方法。检察机关建立行贿犯罪档案查询制度以来，积极配合相关行业监管、主管部门充分利用这一系统，针对在工程建设、招投标、政府采购、医药购销等活动中利用行贿犯罪手段获取非法利益的单位和个人，依照法律法规和行业自律规定，给予必要的处置，剥夺和限制行贿者的资格、机会、利益，使行贿者付出应有的代价，实现了检察机关和行政监督部门共同预防贿赂犯罪的优势互补。但是目前不少地方检察院受理行贿犯罪档案查询次数和被查询人数不断增加，而查有犯罪记录人数和被处置人数却不断减少。如果再不把非罪行贿行为信息纳入查询，恐怕其作用会越来越小，相关行业主管部门和招标单位也会感到失望，对相关投标单位就会失去威慑作用，势必影响行贿犯罪档案查询制度作用发挥和工程建设等行业系统预防的深入开展。

3．非罪行贿行为信息收集查询利用是检察机关进一步参与社会诚信体系建设的重要手段。十八届三中全会提出，要建立健全社会征信体系，褒扬诚信、惩戒失信。2013年国务院《征信业管理条例》的正式实施，进一步把诚信建设特别是政务诚信摆在突出位置。行贿的实质是对公权的亵渎，是损害政府诚信的罪魁祸首。行贿犯罪档案查询制度是社会诚信管理体系的组成部分，贯穿社会诚信管理体系的全过程。因此，检察机关建立行贿犯罪档案查询制度可以有力推动依法行政、公正司法和社会诚信。高检院《检察机关2013年社会信用体系建设工作方案》提出，进一步加强行贿犯罪档案查询工作，“研究、探索开展非罪行贿行为档案的查询与应用”，推动行贿犯罪档案查询系统在“更高层面、更广范围、更深层次”上得到应用。这就必须尽快开展非罪行贿行为信息收集查询利用，让更多行贿的企业和个人的信息暴露于光天化日之下，通过建立信息共享机制、进一步纳入诚信体系、促进社会信用体系建设。

三、非罪行贿行为信息收集查询利用存在的问题和对策

（一）信息收集方面的问题和对策

非罪行贿行为信息收集方面的主要问题是录入范围不明确、录入内容较随意、缺乏统一标准等。主要对策有：

1．明确录入范围。非罪行贿行为信息很多，要抓住对诚信建设有重要意义的内容。我们认为，在当前人力物力条件下，只要收集人民法院裁判认定的受贿犯罪对应的行贿行为、检察机关作出撤案和不起诉处理但有证据认定的行贿行为等“两类”非罪行贿行为信息即可，这两类之间虽然还会有重复但都有证据证明，录入依据充分；而收集其他几种非罪行贿行为信息意义不大，同时没有足够证据证明其行为的社会危害性、录入依据不足。

2．协调办案关系。要处理好与反贪办案的关系，不要因为收集非罪行贿行为信息影响办案，也不要过于主观随意，影响各地公平对待。过去宁波市北仑区检察院从有利于办案考虑，不仅将“已查实但本人未主动交代或拒不承认的”列入“黑名单”；还规定行贿人主动交代全部行贿事实，配合检察机关办案的，可以不列入“黑名单”；列入满5年未发现再次行贿的，5年内自首或检举他人职务犯罪经查实的，主管部门提出申请、由检察机关决定的，可以从“黑名单”中删除。把是否“主动交代、配合办案”作为前置条件，违反“疑罪从无”等原则，就比较随意。现在规定“具有主动交代行贿行为、或被索贿、或有检举立功情节的，可免于录入非罪行贿行为档案库”。其中只有被索贿是法定的，而主动交代、检举立功弹性很大，标准不统一。我们认为这个问题要与“辩诉交易”制度相衔接，依据有关司法解释规定，对多次行贿、向多人行贿、行贿数额大于10万元或向“三机关一部门”的国家工作人员行贿等，如没被定罪处罚，都要作为重点录入。

3．规范信息移送。为确保预防部门在人民法院裁判生效或检察院作出撤案、不诉决定30日内录入信息，有必要强化“侦防一体化”机制，加强检察机关内部各部门的联系。明确规定公诉部门在收到人民法院已生效裁判文书或检察院不起诉决定书3日内，自侦部门在案件侦查终结15日内，将相关法律文书复印件移送预防部门。同时，要加强统一业务应用系统的对接应用。预防部门要有权限从案管部门获取反贪、公诉等部门的相关统计数据，动态掌握行贿犯罪案件立案、起诉、判决等情况。

（二）查询方面的问题和对策

非罪行贿行为查询方面主要面临查询数量大增、查询方式落后、查询期限不确定、查询管理难度增大等问题。主要对策有：

1．创新查询方式。近年来浙江省在查询方式上作了一些探索，有的对单位、个人查询和对部门、中介查询并举，规范查询主体，规定在资格审查阶段，一般由市招投标办委托市招投标交易中心向市检察院申请统一查询；有的在被查对象上有所限制，由投标前查询变更为开标后对中标候选人进行查询；有的在公共资源交易中心设立查询服务窗口，宁波北仑区检察院还与北仑区招投标中心共同开发了远程查询系统，便于保密、防止串标。这些查询方式在一定程度上提供了便民服务，也减轻了查询工作压力。

2．统一查询期限、建立退出机制。高检院规定行贿犯罪信息的查询期限为10年，这是可供查询的最长期限。各地各部门实际查询期限一般为2－3年。如浙江省检察院与建设厅等一起推出的《关于建设市场不良行为记录和公示暂行办法》，规定招标单位必须设置2年内不得有行贿行为的条件；浙江省招标办下发的《关于在省重点建设工程招投标活动中实行行贿犯罪档案查询制度的通知》，规定在省重点建设工程招投资格预审、定标前都要查询3年内有无行贿犯罪记录。表面上看，查询期限有的规定2年、有的规定3年，存在矛盾。但实际上并不矛盾，适用对象不同，实际查询期限可以不同。非罪行贿行为信息的查询期限可以等于或略短于行贿犯罪信息的查询期限。同时，查询期限也不等于信息保存期限，保存期限可以更长甚至永久。

3．加强查询管理。近年来查询数量增加但查到有行贿犯罪记录人数减少，一个重要原因是有些行贿人（单位）规避、逃避查询，有的甚至伪造查询结果，企图蒙混过关。非罪行贿行为纳入查询后，这种现象必将增加。对此，要加强管理，认真识别、处理规避、逃避查询行为。其中：（1）对规避查询问题进行调查分析，提出预防对策。如对有行贿犯罪的公司改变工商注册名称、变更法定代表人等规避查询的，要向本院反贪部门、工商部门和公安机关调查，查明该公司实际情况和股权结构，防止其利用行贿档案查询系统漏洞，以变更后的公司名称和法定代表人名义承接工程业务。（2）加强对伪造行贿犯罪档案查询结果的查处。对本院出具的《检察机关查询行贿犯罪档案结果告知函》，要存查一份。发现有需核查告知函文件页面上缺乏全国统一使用的防伪验证码，且落款所用行贿犯罪档案查询专用章与存查印章在文字、图案、尺寸等方面有明显差异的，应及时通报公安机关立案侦查。（3）对下级申请删除、修改档案的加强跟踪，防止个别查询工作人员利用申请删除、修改档案的机会，将行贿人（单位）名单从系统中不当删除，或长期处于修改状态不再回归查询状态，实际上使行贿人（单位）逃避查询。

4．加强查询过程监督。非罪行贿行为信息纳入查询，使行贿犯罪档案系统可供查询信息海量增加，需要加强对信息查询的情况分析和过程控制，建立事前、事中、事后预警机制。事前监督方面，可对自侦部门已立案侦查的行贿人或单位，提前报备录入，暂缓开具无行贿犯罪记录证明，防止其利用制度漏洞进行违法招投标行为。事中监督方面，如对查询过程中发现应当公开招标而采用邀请招标，发现同一人携带相同格式、字体的介绍信为两个或两个以上不同公司参与同一招投标进行查询，可及时将情况反馈相关部门，查明是否违反规定进行招标或围标、串标；对查询过程发现有关人员有过多次行贿行为的，要及时移送职务犯罪线索。事后监督方面，如发现中标人或合同供应商在本招标、采购周期内发生行贿行为，应根据《招标投标法》、《政府采购法》等相关法律规定取消其中标资格或停止采购其货物、服务。

（三）使用方面的问题和对策

非罪行贿行为利用方面主要面临应查询不查询、应处置不处置以及对接社会信用体系不力等问题。主要对策有：

1．建立应查必查制度。非罪行贿行为与行贿犯罪一样，是否“必查”不是检察机关说了算，要积极协调相关部门制定相关规定，成为相关行业领域必经程序。现根据2006年高检院和9部委《座谈会纪要》规定“五大领域四个方面”必经程序，也要结合本地本部门的工作职责加以细化。目前各地能够做到工程建设、教学设备、医药用品招投标必查、政府采购必查、法定代表人登记必查；但大部分地方信贷审批、土地出让和国有产权交易、行政许可、执法办案、人事鉴定、信用评价等还没有必查，还要与相关部门进一步协商下发“必查”文件。对不主动查询的单位，预防部门可以采用检察建议的形式及时纠正，以保证法律监督的有效实施，建立起防控贿赂犯罪的长效机制。

2．明确处置方式。对查有非罪行贿行为的处置方式应与行贿犯罪一视同仁，“同质同果同罚”。由于法律规定和司法实践，多数非罪行贿行为既没有受到刑事处罚，也没有受到党纪政纪处分。但对这种有明显社会危害性的行为，应当加以“法外”的制裁。因此，非罪行贿行为必须与行贿犯罪一并提供查询，并在处罚时一视同仁。不能人为搞成两个查询系统，提供“重复”查询，进行“两重”处置，否则不利于非罪行贿行为的惩治和预防。在此基础上，检察机关可以对行政处置进行监督。对应查不查、应处罚不处罚等及时提出检察建议。必要时依照“时时守信、处处受益，一处失信、处处受制”的信用监管原则，参与对工程项目及市场主体、从业人员进行信用考评，扶持诚实守信的企业，对信用较差的企业加大信用扣分、信用曝光等惩戒力度，建立“守信激励、失信惩戒”机制。

3．处理好查询、提供和公示的关系。查询和公示，涉及信息的公开程度，也涉及“批量查询”和“批量提供”。查询是被动的，可以是单个查询、也可以批量查询，这主要是技术问题。提供是主动的，可以是单个提供、也可以批量提供，这主要是信息共享问题。批量查询一般不可能被公示（如主管部门以管理为目的，也可能拿去公示）；批量提供更完整、更容易被公示，要搞清两者关系。过去行贿犯罪可以批量查询，但不进行公示；非罪行贿行为可以批量提供，便于提供公示，使两者关系颠倒。现《行贿犯罪档案查询工作管理办法》规定“不得将行贿犯罪档案查询系统直接与互联网链接，不得采取拷贝方式向其他部门、单位或者个人提供系统信息”，我们认为“直接链接、拷贝”主要还是技术问题，并不限制行贿犯罪和非罪行贿行为信息在一定范围以一定方式进行共享。行贿犯罪可以批量提供，并进行公示，非罪行贿行为可以批量查询，但不进行公示，把以前两者颠倒的关系再倒过来。因为，行贿犯罪行为和非罪行贿行为都有法院裁判和检察院撤案、不起诉决定等法律文书确认，按照《刑事诉讼法》有关公开宣判、宣告等原则规定，都是可以公开的。《政府信息公开条例》要求行政机关对“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，需要社会公众广泛知晓或参与的”等政府信息应当主动公开。因此，有关部门从检察机关查询到行贿犯罪信息或非罪行贿行为信息进行公示也是合法的。在目前非罪行贿行为信息收集查询还处于探索试点的情况下，检察机关应当允许有关部门、单位批量查询、提供行贿犯罪信息，并在其信息平台进行公示。

4．落实共享平台，对接诚信体系。非罪行贿行为纳入查询后，行贿犯罪档案查询系统信息收集的高要求、高强度与检察机关预防部门人手不够的矛盾；信息查询、运用的高标准、严要求与检察机关参与社会诚信体系建设程度不够的矛盾；信息系统管理的多功能、高效率与查询软件功能不够完善的矛盾等，将更加突出。这些问题的解决，不能依靠检察机关走不断增加人员、设立窗口等“外延扩大”道路，而必须探索一条“内涵发展”的道路。最根本的就是落实《检察机关2013年社会信用体系建设工作方案》提出的“努力实现与有关行业、部门信用信息的互联互通和信息共享”。根据各地探索实践，已有三种共享方式：一是把行贿犯罪数据放在外网查询、行贿行为信息留在内网查询，过去小范围试过，目前数据全国联网、无法导出；二是通过专线与其他部门进行数据交换，按照外网有限公开、内网共享应用的原则，通过分配内部登陆账户和密码，进行后台数据库检索，实现相关信息在各相关部门的互通共享；三是通过专线和专用软件为其他部门提供批量查询，上海已在政府采购网和建交委招标网建立下载通道进行比对查询。我们认为上海的成功经验值得借鉴，可进一步与政府公共联合征信平台对接，建立一个外网查询平台，用于收集查询申请、送达查询结果告知函，而数据库和查询审核仍在检察机关内部进行。这是一种数据仓库原封不动、“入库单”和“出库单”两头在外开出的“隐形查询”方式，既不违反现查询管理办法规定，又可以变“人来人往为文来文往”，大大减少查询工作量，通过整合信息资源，积极配合有关部门推行应用“不良行为公示” 和“第三方信用报告制度”，真正实现与有关行业、部门信息互联互通和共享，有力推动社会诚信体系建设。

*王建国，浙江省人民检察院职务犯罪预防处副处长。