浅谈如何加强对社区矫正的法律监督

王东旭

浅谈如何加强对社区矫正的法律监督

王东旭*

社区矫正作为一项将犯罪人置于社区进行社会化改造的重要措施，对于促进社会矛盾有效化解，降低罪犯的重新犯罪率以及缓解监狱压力，都有十分重要的意义。社区矫正已经正式成为我国的一项法律制度。加强社区矫正监督管理，实现社区矫正法制化、规范化，有助于改造罪犯，减少矫正对象重新犯罪，促进社会和谐稳定。

社区矫正 检察监督 基层司法所

2011年5月1日正式施行的《中华人民共和国刑法修正案（八）》，明确规定对判处管制、缓刑、假释的罪犯依法实行社区矫正，标志着社区矫正作为一种非监禁刑正式成为一项法律制度。2012年3月14日修正后的《中华人民共和国刑事诉讼法》再次对社区矫正制度以程序法的形式予以确立。社区矫正这一新刑罚执行方式的出台，充分体现了我国刑罚执行制度逐步迈向理性，走向“人本主义”，坚持以人为本、人文关怀的“人性论”的法治理念，[1]樊崇义.社区矫正哲理之思[J].中国检察官,2012,(5)上.承载着社会管理手段创新的使命。

2013年12月，方城县人民检察院对县域内16个乡镇开展社区矫正情况进行了专项法律监督。从调研的情况看，截止2013年12月19日，全县正在执行社区矫正的人员共有331人。其中，缓刑犯291人，管制犯15人，假释犯8人，暂予监外执行17人。我们重点监督了60名正在接受社区矫正的罪犯的管教情况和脱管、漏管情况，各基层司法所社区矫正建档情况以及社区矫正工作开展情况等。通过这次专项法律监督，进一步发挥了检察机关的法律监督职能，有力地推进了基层司法所社区矫正管理工作，规范了社区矫正监督管理。调研中我们了解到，目前方城县司法局对该项工作比较重视，社区矫正工作开展情况较好。但在当前的社区矫正监督管理仍然存在诸多问题，如基层司法所还存在人员、经费不足的问题，司法所和派出所之间还存在未交接或交接不清的问题，社区矫正人员还存在脱、漏管问题等等。这些问题有的需要亟待解决，有的需要各方加强工作协调、沟通。

一、当前社区矫正的现状与不足

1. 脱管、漏管情况比较突出

在这次专项监督检查中，我们发现许多乡镇社区矫正存在脱管、漏管情况。在专项监督的16个乡镇中，有脱、漏管情况的乡镇达到7个，占到43.75%。出现如此大面积的脱、漏管现象，原因主要是在社区矫正执法主体过渡期间，司法所和派出所的交接工作存在问题。我县的社区矫正工作，2012年1月份前对判处管制、缓刑、假释、暂予监外执行均由公安派出所执行。2012年1月份后，我县开始执行社区矫正制度。该社区矫正工作根据《社区矫正实施办法》的规定，由我县司法局下属的各基层司法所执行。在公安派出所将其正在执行社区矫正的人员向基层司法所交接工作中，有的根本没有进行交接。有的公安派出所有意“一脚踢”，但由于原来建档手续不全或人员不在家，而基层司法所在没有收到完备的建档手续且未见到被矫正人员的情况下拒绝接收。在这种情况下，原来由公安派出所执行的一部分人员目前已经执行到期，没有到期的事实上一直处于脱管、漏管状态。

2. 基层司法所建设亟待改善

当前，基层司法所作为社区矫正工作的日常组织管理机构，其自身建设还存在很多不足，一定程度上制约了社区矫正工作的正常开展。主要表现在：一是司法所人员配备不足，部分司法所存在“一人所”现象。而司法所承担着人民调解、政府法律顾问、普法教育等各方面工作，其不可能把全部精力倾注到社区矫正工作上。二是经费保障不足。据我们调研了解的情况，绝大部分基层司法所只有一间办公室，还挂的是司法（民间）调解室的牌子，没有专门的社区矫正办公室，个别地方还没有电脑，普遍缺少扫描仪、打印机等日常必备的办公设备。三是参与社区矫正专职工作人员不足。虽然我县目前建立了社区矫正志愿者队伍，但志愿者大多数以大学生村官、退休老师、退休老兵为主，这种协调性辅助机制在实践中困难较多，效果不佳。

3. 存在监督与管理脱节的情况

在专项法律监督检查中，我们发现，监督机关与管理机关在社区矫正对象管理上存在脱节的情况，主要表现在：一是监督机关有的数据，管理机关没有；二是管理机关有的数据，监督机关没有。监督机关和管理机关掌握的数据不吻合，信息不对称，一定程度上制约了监督机关的监督功能。出现这种情况的原因主要是由于法律规定不明确，社区矫正工作各个职能部门的职责不清，相关部门之间衔接不紧密。如法院在向司法行政机关送达社区矫正法律文书时，未同时抄送检察机关，造成检察机关不能及时、全面掌握社区矫正对象的基本信息，对脱管、漏管现象不能及时监督。

4. 检察监督手段有限，监督机制不健全

2012年3月《刑事诉讼法》修订的一个很大亮点就是加强了对人权的保护。检察机关作为法律监督机关，对人权的保障自然是责无旁贷。而在现有法律框架下，检察机关开展法律监督工作最主要的监督手段是纠正违法和检察建议。这两种手段很难真正起到保护社区矫正人员的合法权益，或者在其合法权益受到侵害时很难由此得以救济。因为由于相关法律法规未赋予检察机关纠正违法通知书或检察建议的刚性监督手段功能，检察机关往往对被监督机关既不提出异议也不执行该检察建议的行为束手无策，从而弱化了检察机关的法律监督职能。而对检察机关的法律监督机制而言，由于检察机关内部没有专门的社区矫正机构，目前担负社区矫正检察工作职责的部门是监所检察科，其工作重点是对看守所进行法律监督。社区矫正检察监督作为一项新增业务，很多基层检察院并未在工作量增加的情况下增加监所检察科的人员。再加上修订后《刑事诉讼法》新增的羁押必要性审查检察监督、死刑执行临场检察监督、指定居所监视居住执行监督、刑罚变更执行同步监督、强制医疗执行监督等新职责，[1]袁其国,顾永忠,张建伟.修改后刑诉法视野下的监所检察[J].人民检察,2012,(13).监所检察科的工作量可想而知。在业务不断增加而人员不变的情况下，对社区矫正检察监督工作只能是临时、抽人开展，不能做到监督工作日常化，临时突击性的“专项检查”往往很难发现管理机关的漏洞和不足。

二、对社区矫正工作的几点建议

当前社区矫正工作还存在诸多不足与困难，特别是矫正对象脱管、漏管问题，要引起有关方面的高度重视。如果这项工作开展不好，社区矫正这项法律制度就形同虚设，失去意义。对当前社区矫正工作，笔者提几点建议：

1. 切实加强基层司法所建设

把加强基层司法所建设作为一项重要的基础工作来抓。一是完善基层司法所的机构设置，加强人员配备，提高人员素质。由于社区矫正是一项新工作，相关职能部门一定要高度重视此项工作，落实司法所的组织设置和人员编制，优化社区矫正工作队伍结构。同时，加大对社区矫正队伍的培训，通过岗前培训、在职培训等多种形式，不断提高社区矫正队伍人员的法律知识水平和业务能力。建议增加心理咨询师人员的数量，提高心理矫正的准确性、针对性，注重解决被矫正人员内心深处的问题，使其从根本上能够改过自新、自食其力，成为对社会有用之人。二是加强对基层司法所的投入，从硬件建设到经费划拨，都应该纳入规划；三是加强基层司法所职能建设，明确司法所职责，实现社区矫正专门、科学管理。

2. 加强基层派出所建设

社区矫正工作的责任主体虽然由派出所转移到了司法所，但在实施社区矫正过程中，派出所仍然有很多工作要做，司法所需要派出所密切配合，如采取强制措施、收监等。加强基层派出所建设对于抓好社区矫正工作具有举足轻重的作用，必须把加强基层派出所建设纳入社区矫正工作规划，长期建设。

3. 建立规范此项工作的长效机制

社区矫正工作无论是前期的文书流转，还是中期的监督管理，以及后期的刑满解教等环节都有大量的工作要做。这些工作需要制度化，机制化。因此，公、检、法、司等相关职能部门应定期召开社区矫正工作联席会议，相互沟通对社区服刑人员的帮教情况，不定期的核对社区服刑人员的统计数据，防止发生脱管、漏管情况。同时，应相互协调，共同协商，制定对策，在现有法律框架内，共同探索解决问题的方法途径，形成多部门分工配合、协同作战的社区矫正长效机制。

三、强化社区矫正检察法律监督的途径

1. 构建社区矫正信息共享平台

针对社区矫正工作信息不通，衔接不紧密等问题，以网络为载体，建立检察、公安、法院、社区矫正等相关部门互联互通网络信息平台。各职能部门通过网络平台，在第一时间将所有矫正对象在“判决、接收、管理、教育、考核、奖惩、解矫”等各个环节的基本信息向相关部门通报，便于检察机关对法院裁定监外执行、监狱劳教场所释放监外执行人员、司法矫正部门监督教育管理等社区矫正工作开展法律监督。

2. 赋予检察机关刚性监督功能

“一个法律制度,如果没有可强制实施的惩罚手段,就会被证明无力限制非合作的、反社会的和犯罪等因素,从而就不能实现其在社会中维持秩序与正义的基本职能。”[2]E·博登海默.法理学、法律哲学与法律方法[M].邓正来，译，北京：中国政法大学出版社，1999:344.因此,监督权也必须以强制力为后盾。建议将检察机关对刑罚执行进行监督的规定中一些弹性条款改为刚性规范,为检察机关的法律监督手段注入强制力。同新修订的《刑事诉讼法》“羁押必要性审查”中规定的检察机关提出的检察建议有关机关应当在十日以内回复检察机关一样，对于收到人民检察院纠正违法通知后，被纠正违法的刑事执行机关应当在规定时间内纠正违法行为,并将纠正情况在纠正后的3日内向检察机关书面回复。对纠正违法通知书提出的纠正意见有异议的,应当在收到纠正违法通知书的3日内提出不同意见,检察机关重新审查是否撤回纠正违法通知书,检察机关坚持纠正意见的,刑事执行机关可以向提出纠正意见的上一级检察机关提出复议,上一级检察机关应当在5日内作出决定,通知下级检察机关和刑事执行机关。

3. 建立同步监督工作机制

加强对社区矫正各个环节的检察监督。在“入矫”环节，变事后监督为事前监督，对管制、缓刑、假释和监外执行的适用，赋予检察机关建议权，对监外执行决定的作出、监外罪犯的交付执行是否合法、完备进行监督，及时纠正作出监督执行决定不当等问题，严肃查处职务犯罪。在“在矫”环节，对矫正部门是否开展教育管理、矫正对象是否接受教育改造、执行机关有无违规对矫正对象处罚、监外执行条件消失是否依法收监执行以及对不符合条件的予以减刑、假释等情况进行依法监督，把查处职务犯罪与社区矫正检察监督结合起来，确保社区矫正活动公平有序开展。对人户分离、外出务工等矫正对象，建立异地托管工作机制，由矫正对象所在地对其进行教育管理，减少脱管、漏管现象发生。在“解矫”环节，重点对执行期满应当释放、解除管制以及符合解除矫正条件的监外执行罪犯履行相关手续等情况进行监督，切实维护监外执行罪犯的合法权益。

4. 建立检察机关内部一体化监督格局

首先，在检察机关监所检察部门内部设置社区矫正办公室，作为社区矫正检察工作的办事机构，确定专人负责开展日常监督工作；其次，依据相关法律法规，及时出台社区矫正法律监督工作实施细则，细化工作流程，明确工作目标任务，使执法工作更加规范；第三，建立内部协作机制，负有社区矫正检察监督工作的监所检察部门与侦监、公诉等部门通力协作，从侦监、公诉等环节及时捕捉相关信息，进行跟踪监督，切实解决社区矫正检察监督环节多、法律手续繁琐、人员少，难以全面有效监督的局面，进一步推动我县社区矫正工作科学发展

5. 加大对社区矫正职务犯罪人员的查处力度

调研中我们发现，造成目前如此严重的脱管、漏管现状，既有文书流转环节相关人员的不负责任问题，也有新老法更替时交接不认真，不仔细情况，还有在社区矫正实施过程中走过场，耍形式，工作开展不力，造成矫正对象视矫正监管为儿戏，离开住所不请示不汇报，甚至长期在外打工而脱离监管的情况。因此，检察机关要把查办职务犯罪案件与社区矫正检察监督有机结合起来，对矫正对象脱管漏管的，实行责任倒查机制，重点查处有关职能部门工作人员失职渎职等行为[1]张春喜,樊泮军.社区矫正的法律监督对策[J].中国检察官,2012,(5)上.，确保社区矫正对象符合法律规定的条件，避免社区矫正过程中贪污贿赂和失职渎职行为的发生，对发生的职务犯罪案件坚决立案侦查[2]邓左,梁晓.从社区矫正检察监督视角创新社会管理[J].中国检察官,2011,(10)上.。

6.不断提升检察机关的法律监督能力

社区矫正工作作为一项相对较新的工作，还不为大多数检察干警所熟悉。因此，要不断加强对检察人员的培训，切实提高其业务素质和监督能力。要改进监所检察业务考评指标体系，提高社区矫正工作所占比例。建立统一的社区矫正法律监督管理信息系统，提高效率，协助克服机构不全、检力不足的障碍，加强社区矫正法律监督工作的物力和经费保障，多措并举，不断促进社区矫正法律监督工作的顺利开展。

*王东旭，河南省南阳市方城县人民检察院副检察长。