论涉检信访公开审查制度的构建与完善路径

秦天宁汤洪华

论涉检信访公开审查制度的构建与完善路径

秦天宁*汤洪华**

当前，处理涉检信访问题的难度不断加大，重复上访、久拖难决已经成为困扰检察机关信访工作的顽症。一直以来，检察机关主要沿用风险评估预警机制、应急处理机制、排查调处机制、联合答复机制、首办责任机制等行政机关的矛盾化解机制来处理涉检信访，由于未能充分体现应有的司法属性和规律，进而弱化了司法力量对于社会矛盾的解决能力。作为解决涉检信访问题的新思路，公开审查制度问题处理机制所呈现的参与化、对抗化、公开化等司法性特征，能有效吸纳当事人和群众的合理化意见，使决定更加民主和科学，实现合理的停访息诉。

涉检信访 公开审查制度

检察机关公开审查程序是指刑事案件审查中根据办案工作需要，采取公开听审以及其他公开形式，听取诉讼参与人及其他参与人对刑事案件处理的意见，并依法公正处理案件的活动。公开审查程序的引入和适用，是检察机关执行新修改后的刑诉法的重要举措。

一、正当性基础：契合司法规律

与传统涉检信访矛盾化解方式相比，公开审查方式所承载的司法化属性使信访问题的处理机制克服了以往封闭性、单方性、书面性的行政化弊端，具体而言主要包括以下三方面：

（一）强化审查方式的公开性，以公开促公正

采用公开审查的方式办理涉检信访案件，客观上使检察权的行使和处分充分地展示在公众视野中，倒逼检察机关自觉主动地接受社会监督。同时，通过对信访人知情权、申诉权的充分尊重，一方面既满足其心理感情宣泄的需要，另一方面也能钝化信访矛盾锋芒、过滤信访争议，对信访人放弃无理“缠访、闹访”起着一定的积极作用。

（二）提升处理机制的兼听性，以对抗促民主

在公开审查的过程中，利害关系人一般都需要开示各自掌握的涉案情况和相应材料，当事人各方亦都能充分发表自己的意见。与此同时，环环相扣而灵活高效的调查、辩论和审查程序促使群众在司法过程中的主体作用得到有效发挥，不仅扩大了矛盾化解的参与度，而且平等对峙的格局使得处理决定更加自治、理性和权威。

（三）确保工作立场的中立性，以中立促公信

整个公开审查过程由检察机关居中主持和引导，检察机关的地位是相对超脱的，从不同的身份、不同的角度观察，更有利于疏导信访人，从而促使信访事项的解决。法律起源于纠纷，司法起源于解决纠纷。检察机关通过公开审查中立地听取各方利害关系人的意见，在增强抗辩性、互动性的同时，避免了单方面裁判可能带来的执法恣意以及由此带来的负面影响。由中立方作出是非判断，强化了决定的说服力，保障了纠纷的有效解决。

二、路径选择：强调依法治防

法治的本质是用理性去管理与调节社会关系，情理是法理的内在魅力。[1]张友直,李世源. “依法治访”与我国信访制度的改革[J]. 湖南社会科学,2002(6):66.法的慎用是情与理的张扬。将涉检信访问题的解决回归到法治的道路上来，进而维护司法的权威，是化解涉检信访矛盾的最终出路。我们应当进一步增强法治意识，坚持用法律这把尺子去衡量和判断涉检信访问题，以检察职能适度司法化趋势为机制构建的参考系，探索涉检信访公开审查制度的完善路径：

（一）夯实法制化基础

一是在实体方面制定并完善法律规定。公开审查是检察机关在做出影响当事人合法权益的决定前，按照特定程序听取意见、接纳证据的一种法律制度。涉检信访公开审查在我国法律中尚没有明文规定，还限于地方检察机关的探索和尝试，操作弹性较大，缺乏刚性规定，各地对适用范围、标准不统一。为促进公开审查制度的法制化、程序化、规范化，我们建议出台统一的“检察机关涉检信访公开审查规定”，明确信访公开审查的基本原则、程序、法律性质、案件范围、申请人的权利和义务、公开审查的法律后果等。

二是在程序方面强化正当程序理念。在解决争议时，人们往往更重视产生结果时程序的中立性和公正性，而不是最后的结果。公正的程序有助于提升争议处理的可接受性。因此依法处理涉检信访案件，要求在追求处理结果实现的同时，一并重视处理过程的合法性与规范性。[1]秦新承. 涉检信访终结制度若干问题研究[J]. 法学杂志, 2011(1):277.在公开审查过程中，检察人员要从思想观念上认识程序的重要意义，保障当事人及利害关系人广泛参与司法过程的权利，促进提升群众的民主素质和参政意识。

（二）顺应司法化趋势

1. 主体中立

通过借鉴法院在审理案件时的居中裁判模式，将检察机关传统处理涉检信访案件的“检察官——信访人”二元式封闭答复模式变革为“控申部门代表——原案承办部门代表——信访人”三元审查答复模式。具体操作上可以由控申部门检察官居中主持、引导整个涉检信访公开审查活动。此时，控申部门检察官有着类似于法官的角色和功能，保持着居中裁判的地位。

2. 平等参与

由原案承办部门检察官向信访人出示作出原处理决定的证据，同时信访人可以向原案承办部门检察官提问并就争议焦点和信访人进行平等对话。在公开审查的过程中，信访人可以积极地表达并陈述自己的观点，而主持涉检信访公开审查过程的控申部门检察官则充分尊重信访人意愿的表达，并对其提出的观点予以关注。

3. 对抗交涉

涉检信访公开审查程序中既包括了当事人与原案承办部门之间的交涉，交涉性程度较高，而且也包括主持者与信访当事人之间的交涉。一方面，公开审查过程中，信访当事人与原案承办部门代表可以互相发问，针对主要争议焦点问题进行辩论。另一方面，作为主持者的控申部门检察官在审查过程中可以向原案承办部门代表和信访人提问，并最终对案件审查作出最终评议答复意见。

4. 释法说理

司法的过程应当是理性的过程，释法说理也应是司法过程的应有之义。[2]韩登池. 司法理性与理性司法——以法律推理为视角[J]. 法学杂志, 2011(2):98.公开审查包涵了类似法院庭审的公开示证、公开辩论、公开答复等环节，由原案承办部门检察官向信访人示证、辩论，这些环节同时也是公开释法说理的过程。另外，主持者根据整个审查过程的听证、示证、辩论及事实证据情况对原信访件作出评议意见，这些评议意见中所涉及的适用法律的阐释也是对信访人的释法说理。

（三）完善监督体系

加强对涉检信访公开审查活动的监督与指导。公开审查制度的顺利开展离不开一套系统而有力的监督机制。在内部监督体系构建方面，促使审查与决定职能实行分离，使二者互相牵制、互相监督。加强上级检察机关对基层检察机关信访公开审查活动的监督与指导，既要维护依法公开审查的正确实施，又使信访人合法权益得到切实保障。在外部监督体系的完善方面，要遵循公开、公正、民主的基本原则，促进公开审查透明度的提高，加大社会对公开审查内容、程序和结果的广泛监督。建议充分利用电视、广播、报刊、互联网等新闻媒体，宣传报道公开审查的有关情况，向社会公布最终处理决定。

三、机制构建：公正与效率兼顾

构建并完善涉检信访公开审查机制，不仅仅是在原来的涉检信访处理机制后面简单地附加一项终结程序。涉检信访公开审查必须包含对先前处理行为的检视和评价，先前的处理行为必须经过一定程序、达到一定的条件方可终结。从功能定位上说，涉检信访公开审查的主要功能应当是查清事实。因此，在确定公开审查所应具备的程序要素和制度设计时，应当准确把握检察机关在涉检信访公开审查过程中所持的立场，既要增进诉讼权利的维护，同时更要确保检察权的依法独立行使。这就要求我们在进行公开审查时，不仅要以严谨的法律为依据，而且要以灵活的机制为调剂。两种手段的恰当运用可以调适法律适用的状态和效果。具体而言，我们建议设立的涉检信访公开审查程序应当包括以下几个方面：

（一）案件范围

实践中并非所有的涉检信访案件采用公开审查都能取得好的效果。对于公开审查的涉检信访案件范围，既不宜过宽也不宜过窄。信访案件的当事人文化层次较低的，抵触情绪严重的，心理上过于偏执的，不宜采用信访公开审查程序。根据办理涉检信访案件的实践情况，初步认为可以针对案件事实、适用法律存在较大争议，或者有较大社会影响的涉检信访案件。具体可以包括情形为：（1）不服本院作出的刑事申诉案件处理决定的；（2）不服本院作出的维持公安机关处理决定的；（3）不服本院作出的实名举报件处理决定的；（4）不服本院作出的不支持民行监督申请决定的以及其他适合公开审查的涉检信访事项。

同时，根据一般法律原则，具有以下情形的则不应适用公开审查程序：（1）案件涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的；（2）信访人不愿意公开的；（3）涉及未成年人犯罪的以及具有其他不适合公开情形的。此外，由于涉检信访公开审查工作机制最重要的参与人是信访人，在信访人不愿意公开审查的情况下，检察机关应遵循信访人意愿不予公开审查。

（二）主要方式

公开审查涉检信访案件可以包括公开听证、公开示证、公开辩论和公开答复四个流程环节，可以依次一并适用，也可以单独或者选择适用。

公开听证是指，在公开审查过程中，检察机关可以邀请与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、廉政监督员、信访人所在单位、居（村）委会的工作人员等担任听证员参加听证。

公开示证是指，在公开审查过程中，由原办案部门承办人负责对认定案件事实、性质的证据和适用法律的依据公开示证。

公开辩论是指，公开审查过程中在主持人引导下，由原案承办人与信访人就争议焦点公开辩论。

公开答复是指，在公开审查过程中，由控申部门承办检察官根据公开审查的结果作出并宣读公开答复书，并由信访人签收的活动。

（三）主要参与人

对于参加涉检信访公开审查活动的人员建议如下安排：（1）主持人、控申部门承办检察官、书记员；（2）原案承办部门承办检察官（如果原案承办部门承办检察官不出席的情况下，也可以由原案承办部门主诉、主办检察官参加）；（3）信访人及其委托代理人；（4）根据情况聘请相应的评议员等。

主要参与人的基本活动原则为：涉检信访公开审查活动由控申部门组织并指定承办检察官一至三人组成，主持人由其中一名承办检察官兼任；涉检信访原案承办人和信访人在主持人的主持下参加案件的公开审查活动。其主要内涵为：（1）主持人负责主持对涉检信访公开听证、公开示证、公开辩论、公开答复，引导整个公开审查活动；（2）控申部门承办检察官对案件事实、证据、适用法律发表意见并对检察机关最终处理决定公开答复。（3）原案承办人负责阐明原处理决定或者原复查决定 认定的事实、证据和法律依据，并对相关问题进行解释和说明。（4）信访人及其委托代理人可以对原处理决定提出意见，可以陈述事实、理由和依据；经主持人许可，可以向原案承办人提问。此外，在采用公开听证的案件中，则听证员受邀参加整个公开审查活动，可以对案件处理发表意见或建议。而书记员负责宣布公开审查纪律并记录公开审查的全部活动。

（四）信访人权利保障

1. 申请权

关于公开审查程序的提起，应当遵循保障人权原则，由检察机关征得涉检信访人同意，主动提起公开审查；同时，也可以根据信访人及其委托代理人的申请，决定进行公开审查。受理申请后，控申部门拟对涉检信访进行公开审查的，承办人应当填写相应的涉检信访公开审查审批表，经部门负责人审核报分管检察长批准。

2. 参与权

信访人在公开审查过程中享有充分的程序参与权，表现在以下几个方面：其一，检察机关在进行公开审查活动之前，应将公开审查举行的时间、地点和主持人、承办检察官名单在活动举行七日之前通知信访人及其代理人。对未委托代理人的信访人，应当告知其可以委托代理人；其二，信访人及其代理人在公开审查过程中，可以陈述来访请求事实、理由和依据，经主持人许可，可以发问或者作补充发言。同时，在审查过程中针对主要争议焦点问题，可以与原案承办部门代表进行辩论。其三，信访人及其代理人在公开审查程序中还有最后陈述意见权。

3. 公开审查结论的异议权

信访人如果对公开审查答复结果有异议的，可以向主持人提出。由主持人根据已经查明的案件事实和证据，结合公开审查评议意见，依法提出对案件的处理意见，此后将该处理意见报经部门集体讨论，负责人审核后，报分管检察长决定。必要时，可以提交本院检察委员会讨论。

*秦天宁，上海市静安区人民检察院检察官。

**汤洪华，上海市静安区江宁路街道（社区）办事处信访办主任。