基于政务微博的信访工作创新思考

王亚强

基于政务微博的信访工作创新思考

王亚强*

由政务微博的特性使信访工作创新成为可能出发，通过对基于政务微博的行政活动的阶段划分，廓清了问题应对所需依托的理论基础和所涉及的学科领域，认为信访实践表明基于政务微博的信访创新成为趋势，而该问题的研究应该重视理论基础和定位以及对微博信访活动运行过程规律的分析。然后对基于政务微博的信访研究做了方法论的探索，为此问题最终制度化应对所必须要解决的基本问题做了前瞻性分析。

信访工作 政务微博 自媒体

中国信访制度自1951年正式建立以来历经60余年，在特定历史时期出现不同的特点，政府也积极做出了诸多举措，并在客观上取得一些成效。本文关注的是信访渠道对信访过程的影响，试图探索运用政务微博提升信访效能的模式。微博即微型博客（MicroBlog），是一种基于多个关系型网络用户的信息关注机制，通常用来分享简短实时信息，具有广播式分享特征。用户可通过固定和移动客户端等多种方式小篇幅发布图文信息，并能被全球范围内的其他用户即时共享和评论。由于微博同时具备传播4A元素，即Anytime（任何时间）、Anywhere（任何地点）、Anyone（任何人）、Anything（任何事），故其勃兴发展的原因集中体现在公共信息发布优势方面。而政务型微博作为微博应用领域之一，近年来以其自媒体特征优势凸显出的实用效能已被纳入各国政府信息化建设内容。由于微博信息可以被评论、转发和订阅，因此政务微博可以被作为信访渠道。本文所提的基于政务型微博的行政活动即指政府运用微博实施政府职能的活动。值得注意的是，虽然政务微博问世不久，但大量实例显示出已对传统信访体系形成了解构和冲击。我国一些学者部分文献对信访的基础问题与核心问题等内容做了有益的探索，但对网络微博条件下的信访研究则处于起步阶段。信息社会出现的诸多新的信访困境使传统信访机制面临扬弃可能，首先必须关注基于政务微博的信访方式的一些基本问题，以探索出目前失序的信访信息表达方式干扰国家机关正常秩序导致公信力资源分散的化解之道。

一、政务微博使信访工作创新成为可能

自1951年以来直到1995年《信访条例》和2005年修订后的《信访条例》，所有信访制度都在制度定位上立足于“密切联系群众”和“反对官僚主义”。从制度设计初衷考察，信访制度是党和政府与民众沟通的渠道和桥梁，民众自然可将各种问题和困难通过各种渠道向党和政府各职能部门提出。但事实上信访制度在目前已经呈现出的种种困境很大程度上是由于信访制度偏离了制度设计初衷，导致在“程序正义”方面出现问题。例如一定范围内摆脱了法律的规范，却又不能克服诉讼周期的拖延；尽管也可换来救济，但救济的可能性多牵涉一些偶然因素特别是官员个人意志，往往干扰司法公正。它在使行政相对人的权利得到部分救济的同时，又常常因为信访渠道所形成的大量信息沟通不对称而形成新问题，例如导致权利遭到压制或侵害从而使人们质疑制度合法性。从总体性看，法制思维只是生活的一个局部，在法之外还有伦理、道德文化和习俗以及政策等等。在完整的社会生活领域当中，法律的功能和作用表现为非唯一性、非最佳性和非最终性，人们可于法律之外寻求其他的、更好的和今后的解决方案。因而如果从法律有限性的角度来看信访，则可以看出更多更深层次的问题。

人类行政活动模式可归纳为两种，即强制性特色浓厚的集统治兼管理一体化的“统治行政”模式（权治）和民主参与色彩浓厚的相容性“管理行政”（法治）模式。虽然后者比前者进了一大步，但是相比“后工业社会”复杂多元的治理需求，“管理行政”模式在各国的实践，因其效率、机构、成本、贪腐等问题而受到的诟病日多。人们对传统行政模式的各种修补措施以致出现了全球性的行政改革浪潮,但仍频频受挫。此类改革的共同趋向在于建立一种新的行政模式——“服务行政”模式（德治）。全球行政实践正在表明，基于信息网络条件下的行政方式已是大势所趋，基于政务型微博的信访研究则服务性理念和意义凸显。

相比传统信访渠道，微博信访优势是明显的。一方面群众通过微博信访可以及时向有关部门提出建议意见和反映问题；另一方面接信访的部门能够及时处置信访案件，根据实际情况快速回复，对重大复杂事件可以提供迅捷的信息通道。也减少了政府各级部门之传统的报送环节节约了行政成本。

微博信访在网上对群众提出的诉求进行受理和答复，办理情况将接受所有网民监督，这对处理群众问题的质量提出了更高的要求。如果受理和答复不当，会引起负面舆论。通常传统的信访途径如传真、电话、走访等形式所达到的信访具有滞后性，且上访人员提出的问题比较单一甚至不能自由表达诉求，解决起来有时会遇到很大困难。

微博的便捷性、实时性和原创性特性可以使得公众通过匿名方式来表达自己对某件事的意见、看法和反映一定的问题，并通过信息的不断聚合和裂变，形成舆论氛围。正是微博的这种特性可以弥补传统信访的种种不足，对传统信访工作中经常出现的老问题进行技术层面的化解。

研究基于政务微博信访规律，必须将创建公开透明的微博信访运行环境、健全问题处理机制、规范信访流程等方面求创新。尽管很多信访者只关心权利救济，但信访的表达机制仍然是很重要的。只有从思想上重视了微博信访工作，才能把微博信访平台建成为快捷、透明、务实、高效的民情民意表达新渠道。建立健全问题处理机制，首先要有网上登记流转制度。专门工作人员发现网络投诉后，第一时间进行网上登记和下载造册登记，并根据流程规定报请领导签字审批，流转到相关业务科室负责处理答复。其次要有限时答复制度。微博信访办结时间各地规定不一，一般案件应在固定时间内答复信访人。各业务科室经过调查核实处理，经负责人审核签字，作出决定后，通过信访工作人员及时发布处理结果，答复信访人。另外必须要重视测评考核制度。在网上让信访人对问题的处理过程和结果量化打分，进行满意度测评，对评价较高的予以嘉奖，并作为年终考核的依据。在保障方面，也必须应该做到建立微博信访专人负责。特别是专职微博信访工作人员需要具备法律、计算机科学、信访、群众语言学、心理学等各方面的知识和技能，熟悉微博信访的一套相关政策规定。充分利用文字、图片、音频、视频等多媒体手段，提高网页的实用性和新颖性。对群众反映问题的部分，用突出醒目的标记，拓宽群众反映问题的形式。

二、信访实践表明基于政务微博的信访创新成为趋势

政务微博的本质是利用网络微博技术，在政府、社会、信访群众之间建立网络化公共信息产品服务系统，实现政务公开、服务及管理等功能，但实践已经显示政务微博功能远不止信息方面。中国网络化政务建设正进入新阶段，诸多案例显示出微博的运行机理与技术应用架构也在深刻影响着传统信访关系，亟待解决的相关新问题中，网络条件下具有前导性功效的信访研究显得尤为必要。

在处理微博信访工作中，当前出现的困境主要有：首先是信访信息的真实性和网络传播的虚拟性之间的矛盾。信访各方所提供和获取的信息不对称会引发许多问题。微博信息中不理性、不负责任、极端化、煽动性语言和无理诉求，作为微博信访工作人员，要学会准确分析辨别网络信息，要充分利用法律法规、监控机制规范网上行为，过滤互联网的不良信息。其次是理性逻辑解释和人文感性关怀之间的矛盾。如提醒网民理性、客观地反映问题要注意保留收集证据，不得夸大、虚假留言；提示群众以后遇到类似情况要注意哪些问题；提供反映问题及答复的相关链接供网民参考等。还有一点是网上信访和网下信访重点定位的问题。事实上，由于涉及权利救济问题，网下信访目前还是信访工作的主流，不能因微博信访的增多而忽视网下传统信访的基础性地位。要把网上网下信访有机结合起来，取长补短，以达到信访工作的最佳效果。

笔者将以服务型理念为主导的我国政务微博发展水平及其特征，划分为政务微博示政、公众微博问政、官员微博行政三个阶段。我国区域发展水平不均衡，微博用户覆盖面虽广，但微博信访目前只在少部分一线城市和部分行业成为常态。若以政务微博示政、公众微博问政、官员微博行政三个阶段予以分类，主要是因为这种廓清可作为目前前置性信访规约的研究取向，待未来微博信访成为常态后，从更多涌现出的具体实际信访案例进行深入研究则一定更具价值。

具体而言，当前需要对信访活动中信访信息公开、信访信息传播、信访信息资源管理和利用等方面出现的信访困境，以及在此基础上建构的新型关系做研究。特别是对政务微博在信访信息公开、舆论引导、吸纳政策建议、树立政府形象、反腐倡廉、公众有序参与、社会管理创新等各种行政活动做一些实证分析。在此过程中应该重点把握好基于政务微博条件下的信访意识、信访关系、信访活动的特殊规律。笔者认为，通过对具体政务微博运行案例的分析，以信访与公共责任在网络化管理中的重要地位作为向度，构建一套合乎理性的政务微博条件下的信访规范模式的可能性是存在的。

基于政务微博信访的问题确立和研究思路，必须依托若干相关基础理论来加以支撑，这一认识过程的终结，就必然会以概念来加以概括。微博信访概念及其规约活动的研究，一方面取决于行政活动的特定情境和基于网络化信访冲突的信访诉求，另一方面也体现着研究者的分析视角和问题边界的确立，并最终以微博信息文本体现话语表达范式。本文以为，通过对微博信访这一概念的提出和微博信访机制基本问题的研究过程，不只是为了最终概念内涵的形成过程，同时也是对基于政务微博的信访这一颇具前景的新问题不断地从相似问题中剥离和廓清的过程，是使信访反应的问题逐渐清晰化并使思路对策动态建构创新的过程。

由于微博技术本身的特征和运行规律，要寻求作为对策研究的信访机制之本质，实则在于研究政务微博运行过程和规约方式。而要实现这一思路，关键在于能够敏锐地寻找和把握准基于微博的信访过程中涉及到的各种微博示政、微博问政和微博行政诸环节和诸环节组成要素之间的逻辑关系。可以设想，在虚拟环境下，按照行政程序过程的序列，探讨各个环节中的信访发生机制作用或许是容易的，但最容易可能导致的一种误区是只给出了一系列的概念，描绘出一个空的逻辑框架，却未能对网络行政过程做进一步的对策考察。

三、基于政务微博的信访研究的理论基础和定位

微博信访作为特定行政环境下的信访研究，该命题的研究事实上还将涉及到传统行政模式的演进和变革。有学者认为中国古代就存在类似于信访的制度，如《吕氏春秋·自知》记载，“尧有欲谏之鼓，舜有诽谤之木，告善之旌”。扁平网络的形态并没有从行政隶属关系上改变传统官僚制的金字塔结构。微博政务的重点在政务并非网络本身，但政务微博的运行还涉及到诸多新兴网络技术产品，例如长微博、博客、微信、客户端、物联网等等。因此不可避免地又会关涉到法学、社会学、行政学、管理学、政治学、电子网络技术等多学科的前沿问题。这些问题目前在国内外仍然属于崭新领域，这些前沿问题的本身的不确定性因素程度不同地将影响和制约着对核心问题的学科定位。本文谈及学科定位无非是为了用前人已有的理论成果基础为平台去构建解释和探索新问题的解决方法。如果学科定位模糊，势必会影响到问题的侧重点乃至分析方法和解决过程。现实表明政务微博的功能一直在拓展和深化，从“长微博信访”到“微访谈信访”，从“导航”到“计数”，不同微博平台提供的微博功能其实也有许多特色。从微博项目的开发试点推广使用升级的生命周期中，因为其用户所属行业和微博包含内容丰富多样，各种政府职能范围内的问题均可能涉及。因此对信访所必须的前置规约、过程规约等环节的探索，无疑需要多学科视角。

此处提出的基于政务微博信访之理论定位，意图是对基于政务微博的信访传播规律予以梳理之后廓清所涉及的相关理论基础。在网络化政务出现之前人类管理者的行政活动体现出经验型的单向度特征，但在近代电话电报等新技术出现以后，行政信息的传递和运用由经验型管理者和诸如译电员等技术性管理者所承担，才具有了双向度特征。在当代信息社会，出现了以计算机网络等全天候自动值机装置系统，人类开始进入多向度行政活动时代。这种多向度特征引起信访环境的空前变化，理论领域的涉及面愈发广阔。

基于政务微博的信访关涉互联网技术、公共行政等领域，但在这些领域基础上所形成的网络信访、信访、网络行政交叉领域，并不能直接作为微博信访的研究视阈，而是呈现出多个学科继续交叉的视阈态势。

作为多个学科的新兴交叉性领域，我们的研究理应把微博信访机制的内涵和一般规律作为题中应有之义。但新公共管理运动以来，善治等理念的兴起使公共管理主体成为一个成分驳杂的群体。因信息化建设过程中诸如数字鸿沟等各种阶段性特征的存在，导致目前使用的各种具体技术产品之间的差异性较大。在研究中，必须选取典型微博政务应用案例做研究，从中归纳和总结出一般的规律性。但值得注意的是，尽管案例如此重要，但微博、微信、客户端等新产品日新月异的当代，基于网络的行政活动在变化，相关名词也在不断发生内涵和外延的变化，如不能对整个信访机制体系做出整体把握，对微博信访活动的行政价值缺乏前瞻性的洞悉力，则研究势必难以体现出信访所急需的理论指导价值。

四、基于政务微博的信访研究方法论思考

第一条线索是，通过对微博技术的负面效应及其本质特征的分析，佐以对行政手段和行政技术与信访关系的历史性回顾，总结出信访依赖的行政手段和技术的演变规律，依据行政活动的当代特征，对微博信访的出现做逻辑上的辨析，运用历史和逻辑相统一的方法，以历史规律和政务微博案例分析为基础，把理性思考和信访接待实践结合起来，论证政务微博信访规范的本质特征必然是对过程性的规范。

第二条线索是，从技术哲学角度通过对微博技术的价值负荷以及网络活动过程的社会学分析，寻找微博信访机制运行的内在驱动力和外在压力；从国内外信访和技术信访研究的思路，探索微博技术的价值负荷与信访机制的理论依据和可能；通过对新公共管理运动以来公共管理者社会责任的普遍认同，得出微博信访机制应遵循的原则，综合以上分析，最后再去探索规范微博信访机制的制度安排问题。从方法上具体有。

1. 实证主义的研究方法。自然科学实证的精神贯彻于社会现象研究之中，实证性研究作为一种研究范式，实证主义所推崇的基本原则是科学结论的客观性和普遍性，强调知识必须建立在观察和实验的经验事实上。对本问题的研究应该通过择选的许多代表性案例，即微博示政、微博问政和微博行政等不同阶段类型的案例来揭示其本质，并且力图分析这种本质在同一情境条件下具有的规律性。

实证研究使信访超越单一的演绎分析，而是累积在制度诉求框架中活的知识，从而使信访冲突的规律能成为对策性研究的观察点。当然，由于目前我国微博信访规律研究尚未到成熟状态，这种研究更有可能脱离常见的理论模式而凸显一种探索和假设的趋向，但也可能有助于新的研究范式的出现。尽管我国尚未形成微博规范信访的常态，但从微博示政到微博问政过渡阶段中仍然可以考察到微博信访活动在不同阶段的症候和特点。笔者设想通过对研究目标的清晰化，有目的、有计划地整理案例材料，从而对每一部分形成尽可能社会学认识。采用对现有案例实证分析的研究方法，最终是通过对网络行政活动实践的分析，获取客观材料，从个别到一般，归纳出微博信访及其规范机制的内涵和发展规律。

2. 各因素统筹和系统整合的方法。信息时代的信访活动不可避免要借助信息技术和数字网络技术，依赖于信息基础设施和相关软件的进步发展。当前政务微博总的目的不外乎是利用网络通讯与计算机等现代信息技术更好地打造效率政府，特别是在信息公开方面塑造一个更迅捷、更公开、更透明的阳光政府，构建政、企、民和社会之间充满活力的互动关系，提供高水准的公共服务。在这个系统整体中，各部分是协同运行关系，系统是多层次、多结构、多序列的完整网络。这种由实体、智能和技术要素构成的复杂系统是按照一定结构相互耦合发生作用的。从实例看，政务微博并不是简单地将传统政府相关职能进行简单网上移植，而是要对其职能要进行一定程度的业务流程再造。前台门户各种政务信息的迅捷发布牵引着政府后台各种职能的具体落实。微博信访应以整体统筹思维方式对基于政务微博的行政价值和规律进行综合的整体的探索，理性地引导行政主体的行为。这既是对传统政府管理的重组、整合和创新但又不仅是技术整合，是涉及管理、制度在内的多方位创新。管理主体发展为与技术系统后台或周围的监督者、调解者同被管理者发生关系，网络开发方将持续承担系统售后服务，进而形成了经验型、技术型、知识型的三向度特征。三向度导致系统内部有传统经验管理、专业技术管理、网络系统开发者三方协同运行的共同体。技术人员，个人和企业用户、信访局官员都有资格和义务成为参与技术系统的社会角色，并致力于确保在技术设计中体现己方利益。

基于此，在分析微博信访规律的时候，必须采用各因素统筹和系统整合的方法，注重系统运作的协同过程而不拘泥于分析某一过程。在各方的相互关联中，探索传播对行政共同体的作用规律。政务微博的服务性价值理念必须通过阅历经验型、专业知识型、微博平台控制者和开发者协同才可以实现充分有效的微博行政。因此，微博信访机制除了对行政主体的约束和对技术系统开发者的前置规约，也一定是对传统经验管理、专业技术管理、微博系统开发者各方协同过程的过程性规约。

3. 历史与逻辑相统一的方法。历史和逻辑统一的研究方法，指由概念、原理及推理所组成的技术逻辑发展过程，其实质与行政发展历史过程或管理者对它的认识路径相关。信访的历史环境有其演进规律，例如从集权走向民主，从个人决策走向协商民主等。而政务微博的推进也有其阶段性特征，笔者梳理政务微博信访实践的发展阶段性特征，然后作出以上微博示政、微博问政、网络行政的三个发展阶段，以此趋势和阶段性特征作为逻辑推演，以逻辑次序从理论上概括和总结描绘行政趋向。从历史看信访活动从未离开各种信息手段，从中国宋代的邸报密折到近代的密码电报再到网络举报系统，从历史演变过程显现出人类对行政手段与信访关系的进化过程。我国信访研究的思路与方法有两个根本性的缺陷,即缺少历史感与国民的逻辑素养培育。要客观全面地认识基于政务微博的信访机制的特征和本质，则必须使用历史与逻辑相统一的研究方法。

国内外网络条件下政府与公众互动阶段一般划分不外乎三个阶段，从初级、中级到高级分别是：管理型互动模式、协商型互动模式和参与型互动模式。参与型互动是网络行政的必然价值导向，而当前我国政务微博要达到善治政府所倡导的政府与公众之间的协商参与型互动，首先必须先做好政府信息公开的常态，在此基础上进一步提升公众的逻辑素养和对政治的参与度来凸显服务价值导向，这个历史阶段是不可少的。应当分析不同历史时期的特点，结合从古代就有的信访传统到近现代的法制意识的辩证发展图景，探索并证明信访传统对行政技术的影响一直存在，而且在行政技术和手段变革的不同历史时期表现方式有所不同，进而概括提出微博信访模式及其这一全新概念，并通过历史与逻辑的研究方法提出微博信访机制的制度化安排等问题。

网络情境下，从信息的提供者到获取者，行政环境都不同于韦伯官僚制的体制藩篱。普通草根的琐碎事务都可能因微博自媒体特性形成的传播格局而导致社会大众的剧烈反应，因此必须特别重视微博用户在责任信访规范下的行政行为。基于政务微博的信访机制理论研究应该揭示行政价值、行政责任、行政义务等在相互作用时的逻辑走向。因此，信访责任是信访机制构建的现实基础。

综上所述，基于政务型微博的信访研究，总的方法和思路应当以当前政务微博信访活动所面临的信访困境为逻辑起点，提出基于微博的信访流程和机制不但要对传统经验管理、专业技术管理、网络系统开发者各方组成的管理共同体进行规约，还应对新型网络技术产品开发阶段和资源配置方面进行前置性的开发责任规范，旨在探索出微博信访工作如何构建一种利于对各方协同过程进行规约的商谈和博弈机制，并分析基于微博情境下信访机制的诸如层次性、过程性以及或然性特性，并研究如何通过制度创新来实现信访工作创新。

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*王亚强，男，甘肃省委党校公共政策教研室主任 副教授。研究方向：公共管理。