城市社区居民自治的实现途径探讨

李红艳

城市社区居民自治的实现途径探讨

李红艳*

城市社区居民自治是城市建设的重要内容，在城市发展和社会治理中发挥越来越突出的作用；但同时，城市社区居民自治进程中也出现了诸如社区居民参与度不高、社区居民自治权利难以行使等问题，这制约了社区居民自治的健康发展。本文试图通过探讨城市社区居民自治的有效实现途径，为社区居民自治的进一步发展提供建议。

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党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］.文汇报.2013-11-16的社会治理方式，这是城市社区居民自治的保障，为城市社区居民自治的深入推进指明了方向。探讨城市社区居民自治的有效途径，促进社区居民自治的进一步发展具有重要意义。

一、城市社区居民自治界定及特征

社区，依据《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（2000年11月3日）“是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。”[2]民政部.民政部关于在全国推进城市社区建设的意见[OL].人民网http://theory.people.com. cn/GB/40746/3491444.html 2005-06-23因此，城市社区居民自治就是指城市居民委员会辖区内的社区居民在党和政府的领导下、在国家法律规定的范围内，所拥有的自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的自主自决权。社区居民的这些自治权是通过社区居委会得以实现的，因而，居委会就成为了城市社区居民自治的组织载体和实施者。正是在这一意义上，中华人民共和国城市居民委员会组织法（1990年1月1日起施行）明确规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，[3]民政部.中华人民共和国城市居民委员会组织法[OL].中国人大网 http://www.npc.gov.cn/ wxzl/gongbao/1989-12/26/content_1481131.htm 1989-12-26享有在辖区内依法管理公共事务的自治权力。

城市社区居民自治具有以下特征：第一，自我选举成立社区成员代表大会。社区居民依法自主选举代表组成社区成员代表大会，在此基础上，社区成员代表大会依法选举出主任、副主任和委员，依法开展社区工作。社区居民委员会可依法撤换、罢免不称职的委员会成员。第二，自我管理社区事务。社区居民委员会负责社区日常事务的管理。在广泛征求居民意见的基础上，社区居民委员会依法制定《社区自治公约》、《社区自治章程》等制度规章，以此管理社区事务、规范社区居民的行为。社区居民委员会对社区成员负责，社区居民委员会定期向社区成员代表大会或成员大会报告工作，在议事协商委员会的监督下实施并完成其决定和决议。社区居民委员会必须组织开展社区活动，以提高和丰富社区成员的物质及精神生活质量；与志愿者服务队、治安调解委员会等组织共同维护社区居民的合法权益和社区稳定。第三，自我管理社区财务。在社区财务管理方面，社区居民委员会应依法建立财务账簿、公开管理，自觉接受社区成员的监督；在国家法律许可的范围内，社区居民委员会可以举办多种方式、多种类型的社区公益活动让社区居民受益；在国家规定的范围内，社区居委会享有政府拨付办公经费的自主定向使用权；社区居委会开展社区服务所得的税后利润，按照规定只能将其用于社区工作者补助、社区的扩大再生产和各种社区活动经费或项目运作支出，而不能用于居委会成员之间分配等个人用途。

二、我国城市社区居民自治存在的主要问题

1. 城市社区居民自治的法律制度不完善。长期以来，我国社区居民自治建设与发展可依据的法律法规不成体系，相关的法律法规和文件主要有《中华人民共和国宪法》；[4]中华人民共和国宪法[M].北京：中国法制出版社，2004.1989年12月通过并颁布的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》、民政部于2004年公布的《中华人民共和国城市居民委员会组织法（修订稿）》；1999年民政部制定的《全国社区建设实验区工作方案》以及2001年7月民政部印发的《全国城市社区建设示范活动指导纲要》的通知等。[5]李敏.我国城市社区民主建设研究[D].西南大学，2009.《中华人民共和国宪法》第 111 条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员尽管上述法律法规和文件都明确规定了社区居委会自治的权利和居民参与社区自治的权利，但相关规定都是原则性的，[6]会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”而对如何保障社区居委会和居民的权利则缺乏操作性。此外，自改革开放以来，社会生活发生了巨大的变化，社区居民的需求日益呈现出复杂、多元化的特征和趋势，因此，以界定维护社区安全、调解邻里纠纷等日常管理为主要内容的上述法律法规和文件已明显不能适应时代发展的需要。

2. 城市社区居民参与度不高。第一，社区居民参与渠道不畅通。我国城市社区居民自治建设中，一方面由于多数社区居民不了解自身享有的社区自治权利，误以为社区建设是政府的职责，因而他们认识不到自己与社区建设和发展的联系，不清楚自己就是社区建设与发展的主体以及对社区应承担的责任义务，这导致居民参与社区自治建设的意识薄弱、积极性不高；另一方面，由于社区居委会的宣传不到位，居民参与社区建设的渠道不畅通，致使热衷于社区建设的部分居民不知道应通过何种方式参与社区建设，因而极大地制约了居民的参与。第二，社区居民参与范围狭窄。由于社区居委会宣传力度不够等原因，使得居民参与社区建设的范围受到限制，局限于参与一般性的社区活动，如健康咨询、文体健身、普法宣传等，居民参与社区自治建设的范围相对狭窄，参与者中离退休的老年人居多。这导致参与人员少、参与结构不合理、参与主体单一不具代表性。[1]夏建中等.社区社会组织发展模式研究[M].北京：中国社会出版社，2011第三，社区居民参与权利得不到有效行使。在社区建设中，居民很少能够参与涉及与社区公共事务管理和公共权力运行等基层自治意义上的活动，即便是能够参与到与此有关的活动，居民的权利也仅限于听取居委会组织的各种活动、有关社区工作通报等社区管理机构已经形成决定的事项，居民基本上没有发言权。因此，社区居民参与社区自治建设的权利难以落到实处，进而影响到城市社区自治的建设进程。

3. 社区居民委员会的自治权力受到限制。如前所述，居民委员会是居民通过民主选举、民主管理、民主决策和民主监督逐步实现自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，拥有所辖社区事务管理运行的自主自决权。[2]民政部.民政部关于在全国推行社区建设的意见[N].光明日报，2000-12-13但事实上，由于社区用于建设和发展的所需资金主要依赖于政府拨款，[3]社区居委会没有社区建设与发展的资金；社区提供服务收取的管理费、从事经营活动的收入等资金主要用于补贴社区困难居民和社区工作者。目前我国大多数社区在其社区民主选举、民主决策和民主管理各个环节，居民委员会都受基层政府组织的指挥和领导、必须服从基层政府的意愿。因此，居民委员会不具有实际的自主决策权，这使社区居民委员会的自治权力受到较大限制，并呈现出明显的行政化倾向。社区居委会承担的大量的从政府各职能部门下达的各类行政事务，既牵扯了社区居委会的精力又影响了其办事效率，也在很大程度上制约了社区的自治建设与发展。

三、我国城市社区居民自治的实现途径分析

1. 进一步完善社区居民自治的法律法规。随着我国经济社会和城市的发展，适应社区居民自治的实际需求，应进一步健全和完善社区居民自治的法律法规体系。第一，尽快修改完善《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，明确规定社区居委会的权利和义务、享有自主决策的权力范围，明确社区居委会与基层政府、业主委员会的关系；增加可操作的条款，如在民主选举、民主管理、民主决策和民主监督的每一环节进行制度设计，制定实施细则。[4]汪菲.我国城市社区自治中存在的问题及其对策研究[D].苏州大学，2012第二，尽快出台城市社区居民自治的相关法律，如制定社区居民自治的基本法，[5]夏建中等.社区社会组织发展模式研究[M].北京：中国社会出版社，2011规范社区居民自治的各项活动，保障社区居委会和居民的自治权益不受其他任何组织影响。第三，制定和完善与社区居民自治法律法规配套的制度，如制定《社区自治公约》、《社区成员代表大会制度》、《社区区务公开制度》及《社区保障制度》[6]徐永祥.社区发展论[M].上海：华东理工大学出版社，2004等，为社区居民的自治权利真正落到实处提供全面的制度保障。

2. 提高社区居民的参与意识和社区自治水平。第一，培育和倡导志愿精神。培育社区居民的志愿参与意识和精神，在社区居民中培育和建立一支志愿者队伍，培养其参与社区自治的主动性和积极性，以影响和带动更多的居民参与社区自治建设和发展。第二，加大宣传力度。社区居委会应加大社区自治的宣传力度，为居民提供参与的信息和多样化的参与形式，搭建居民参与的平台，让不同年龄、不同职业领域、不同文化背景的各类人员和群体都能找到参与的渠道，使居民以各自的方式为社区建设贡献智慧和力量。第三，建立居民参与社区管理和决策的机制。如前所述，由于居民参与度不高的主要原因是居民在社区公共事务管理无发言权，因此，社区居委会应建立和完善居民参与管理和决策的机制，[7]费孝通.当前城市社区建设的一些思考[J].社区，2005（13）如一方面可以通过设立居委会公务公开栏、上门征询意见等形式让社区居民了解居委会的工作制度、程序、职责以及与自身利益相关的各种事务；另一方面则可以通过业主委员会、社区居民会议等形式让居民表达对社区建设的建议和诉求，等等。这样能够激发居民参与社区建设与发展的热情，扩大居民的参与范围，提高居民的参与度，使社区在更大程度上实现自治。

3. 加强社区居委会的自治建设。在社区建设与管理中，为达到自我管理、自我教育、自我服务的目的，居民委员会必须坚持民主选举、民主管理、民主决策和民主监督的制度。只有这样，城市社区才能实现真正意义上的自治。为此，社区居委会必须加强自治能力建设。第一，加强自身业务和服务能力建设。社区居委会成员应该不断提高自身的业务和服务能力，不断拓展服务的渠道和范围，多方筹措建设基金，争取更多的社会资源和支持，不断减少对政府及其资金的依赖，实现更大程度的自治。第二，加强财务制度建设。社区居委会应该健全财务管理制度，严格财务收支管理，增加资金使用的透明度，提高公信力。第三，提升与政府合作的能力。社区居委会应该提升与政府合作的能力，加强同政府机构的沟通与交流，以便获得政府购买服务、项目合作等方面的支持，从而使社区得到更好更快的发展。

总之，随着我国经济社会发展水平的不断提高，社区自治相关法律法规体系的不断完善、社区居民参与意识的不断增强以及社区居委会自治建设能力的不断提升，我国城市社区自治从而社会自治的目标都将顺利实现，并最终推动国家治理体系和治理能力实现现代化。

*李红艳，上海商学院 文法学院副教授。