日本经验对上海市养老设施发展的参考作用

罗小娟

日本经验对上海市养老设施发展的参考作用

罗小娟*

上海是中国最早步入老龄化社会的城市，老龄化过程的特征与日本一样，速度很快。从2013年起，新增老年人口中80%将是第一代独生子女父母，传统的家庭照料功能日益弱化，老年人对养老服务的需求更加旺盛。在全市土地空间资源已近极限背景下，如何发展上海市的养老设施，应对养老设施需求的快速增长，已经是一个刻不容缓的课题。较早进入老龄化社会的日本在发展养老事业的过程中，政府通过法律制度、经济援助、社会福利政策等相关资源的整合，建立起了完善的养老社会保障体系，其中养老设施发挥了主要的作用。由于中日两国在气候条件、文明进程、生活方式、人口结构等诸多方面有着相似性，日本的经验对上海市有一定参考价值。本文拟通过对上海市人口老龄化现状与进程的分析，掌握上海市养老设施的需求与现实发展状况之间的差距以及所面临的课题，探寻日本经验对于上海市养老设施发展的参考作用。

人口老龄化 养老设施 日本经验

上海市在1979年60岁以上的老年人口比例就已经达到了总人口的10.07%，是中国最早步入老龄化社会的城市。根据第五次人口普查的数据，上海市的人口构造在1953年是青年型，1964年转为成年型，之后在1979年转化为老年型，从青年型到成年型的时间是11年，从成年型到老年型是15年。也就是说，在26年的期间内，上海市就从青年型转化为了老年型。上海市老龄化过程的特征与日本一样，速度很快。[1][日]贾晓海编著『中国·高齢者ビジネス 上海レポート～養老施設のこれから』，中泽淳仁译，田中毅弘编辑校阅，株式会社ヒューマン·ヘルスケア·システム发行，2008年版，第30页。

根据2014年4月10日，上海市民政局、市老龄办、市统计局联合发布的最新统计《上海市老年人口和老龄事业监测统计调查制度》信息，截至2013年12月31日，上海户籍60岁及以上老年人口已达387.62万人，占总人口的27.1%，比上年增加了20.30万人，增长5.5%；占总人口比重比上年增加了1.4个百分点。65岁及以上老年人口256.63万人，占总人口的17.9%；比上年增加了11.36万人，增长4.6%；占总人口比重比上年增加了0.7个百分点。70岁及以上老年人口171.93万人，占总人口的12.0%；比上年增加了2.80万人，增长1.7%；占总人口比重比上年增加了0.1个百分点。80岁及以上高龄老年人口71.55万人，占60岁及以上老年人口的18.5%，占总人口的5.0%；比上年增加了4.51万人，增长6.7%；占60岁及以上老年人口的比重比和占总人口比重均比上年增加了0.3个百分点。[2]上海民政，http://www.shmzj.gov.cn/gb/shmzj/node4/node10/node1775/u1ai37519.html，2014年4月28日最后访问。

由于上世纪50年代中后期出生人口开始进入老年期，上海低龄老年人口快速增加。同时，80岁以上高龄人口稳步增加。上海的百岁老人增加快速，长寿城市的特征明显。2013年，本市人口预期寿命为82.47岁，其中男性80.19岁，女性84.79岁。100岁及以上老人1407人，其中男性356人，女性1051人；比上年增加了156人，增长12.5%；每10万人中拥有百岁老人数从8.8人增加到9.8人，增加了1个百分点。[3]同上。

根据上海社会科学院人口发展研究所、上海市老龄科研中心在2002年共同发布的《上海市人口推移预测（2006～2040）》报告预测，上海市今后的人口老龄化将会进一步加速，到2030年为34.5%、到2030年为38.9%、到2040年甚至要达到40.3%，到时上海人口的2/5都是老年人[4]前引，[日]贾晓海『中国·高齢者ビジネス 上海レポート～養老施設のこれから』，第34页。。

综上所述，我们可以预见，为有效应对将来更加剧烈的老龄化状况，上海市对养老设施的发展需求将越来越强烈。着眼于上海市养老设施的现实需求和发展状况之间的差距，切实有效地发展上海市的养老设施应从当下开始。

一、上海市养老设施的发展现状

如上所述，上海市正面临着人口老龄化加快，高龄老人不断增加，失能老人服务需求迫切，老年抚养系数逐年升高的形势。从2013年起，新增老年人口中80%将是第一代独生子女父母，传统的家庭照料功能日益弱化，老年人对养老服务的需求更加旺盛。在全市土地空间资源已近极限背景下，如何发展上海市的养老设施，应对养老设施需求的快速增长？已经是一个刻不容缓的课题。

上海市早在20世纪90年代中期就已经构建了以市、区（县）、乡（镇）为三位一体的现在养老设施体制的基础。自20世纪90年代中期开始，中国社会传统的家庭养老开始减少，对老年人的养老设施的入住需求开始增多。上海市的养老设施的床位数也从保持供需平衡状态急剧转变为供不应求的状态。

根据1996年的相关数据统计，上海市的养老设施机构数为365处，床位数为13564张，平均每一万人老龄人口才只有56张床位，数量非常少。来自于上海市民政局的数据显示，“十二五”以来，本市新增养老床位11432张。目前，本市共有养老床位10.52万张，每千名老年人拥有养老床位数近29张。[1]http://news.online.sh.cn/news/gb/content/2013-12/05/content_6555494.htm，2014年4月28日最后访问。这离2014年2月住建部、国土资源部、民政部、老龄委等部门联合发布的《关于加强养老服务设施规划建设工作的通知》中所规划的全国社会养老床位数达到每千名老年人35～40张，还有差距[2]http://rich.online.sh.cn/rich/gb/content/2014-02/13/content_6683839.htm，2014年4月28日最后访问。。

不过，上海市在养老服务发展中也遇到了瓶颈。“十一五”期间，上海市养老床位增量主要通过整合闲置资源、改造存量资产等方式快速建成。进入“十二五”，各区县挖掘潜力已经十分有限，床位增加更多需要通过新建项目实现，完成难度大幅增加。另外，目前全市尚无养老设施布局专项规划，大部分区县亦无区域规划予以支撑。据了解，“十二五”期间，全市走基本建设程序的新建养老床位项目增多，由于审批程序多，建设周期长，2012年几个区县还未能完成新建养老床位项目指标。[3]同上。

据上海市民政局称，根据要求，上海2013-2014年两年每年需新建7500张养老床位，其中公建床位每年6000张，指标完成压力很大。而在存量养老床位中，由于租赁到期、动拆迁等因素影响，床位流失现象严重。[4]http://news.online.sh.cn/news/gb/content/2013-12/05/content_6555494.htm，2014年4月28日最后访问。

截至2012年12月31日，上海全市养老机构共计631家，其中政府办301家，社会办330家。床位数共计105215张（其中2012年新增5891张），比上年增加3.3%，占60岁及以上老年人口的2.9%[5]http://www.shanghaigss.org.cn/news_view.asp?newsid=9143 ，2014年4月28日最后访问。。

此外，目前，上海市老年人养老还存在的另外一种状况。即一边是老年人口的不断增长，一边却是养老护理设施供需矛盾突出，使得本市不少生活不能自理的老年人，得不到应有的养老护理，生活质量也得不到应有的保障。上海市纳入医保定点的老年护理院到2009年只有66家，核定床位共7973张（60岁以上老人人均护理床位0.0027张），实际开放床位约为11000张。66家老年护理院分布于全市19个区县56个街镇，中心城区老年护理床位紧张的矛盾尤为突出。从全市来看，供给量只有需要量的20%左右[6]http://news.xinmin.cn/rollnews/2009/10/29/2822726.html，2014年4月28日最后访问。。

目前，在上海市的养老设施发展状况中主要存在以下几个问题。

首先，上海市养老设施的发展还停留在设施数和床位数的增加上，远没有达到有针对性地切实满足老年人生活以及护理的要求。往往还只是通过对宾馆、医院等建筑的简单模仿，对闲置资源进行整合，存在着布点不合理，片面追求“豪华化”、“宾馆化”、“医院化”的倾向，没有形成符合老年人生活及护理特点的设计原则和方法。上海养老设施类型没有细分，没有专门针对老年痴呆症的设施，需要护理的老年人和生活自理的老年人混居在同一设施中，造成了生活和护理的困难[7]李斌，黄力. 养老设施类型体系及设计标准研究[J]. 建筑学报, 2011(12) ：81.。

其次，政府制定的养老服务发展规划中，对于专业工作人员和设施管理人员的资格教育规划内容很少，没有成为系统的规划方案。也没有完善的养老护理资格认定制度。目前的为老服务人员大部分是外来务工人员，报酬很低，他们一旦熟悉周边情况，马上就改行去做月嫂、家政服务，因而无法提高为老服务水平，也无法给与稳定的专业服务。

再次，养老设施机构十分匮乏，但是社会力量办养老机构的潜力没有得到发挥，民营养老设施得到政策扶持力度不大。目前，政府办的养老机构已经是超负荷运行，而民营的大部分养老机构微利经营，水电费、房租上涨，导致他们不堪重负。民营养老设施的设施环境总体上比国营养老设施环境要差，很多民营机构已经不想办养老院。

最后，在养老设施的发展过程中没有整体的有效规划，也没有形成完整体系和缺乏法制监督。

二、日本经验对上海市养老设施发展的参考作用

日本是较早进入老龄化社会的国家。日本在发展养老事业的过程中，政府通过法律制度、经济援助、社会福利政策等相关资源的整合，建立起了完善的养老社会保障体系，其中养老设施发挥了主要的作用。在建设规模化养老设施的基础上，近年，养老设施开始逐渐转向小型化，鼓励社区紧密型设施的发展，更多地承担起居家或社区养老的功能。

日本的养老设施类型是建立在《老人福祉法》、《介护保险法》等法律基础上的。首先根据养老保险、护理保险等社会福利政策，确定了养老设施类型、服务对象、承办主体等，然后由各种法规确定每一种类型设施的开设要求、功能、面积、设备、管理以及人员配置等各项标准，同时各类设施的设计还要满足各种建筑法规的要求。[8]李斌，黄力. 养老设施类型体系及设计标准研究[J]. 建筑学报, 2011(12) ：81.

日本养老设施的承办主体多种多样，有地方自治体、地方公共团体、社会福祉法人、医疗法人等，多种社会力量参与到养老设施的承办中。

日本对于一个养老设施的设立事先通常会有一个详细周密的事业计划和基本设计方案规划。在这个事业计划中，对于老年人的具体需求，如该地区的老年人的动向、地域性、地区服务状况的把握都是必不可少的。另外，制度变更带来的需求、社会状况变化导致的需求以及老年人的意识变化所引起的需求等等也是在制定计划和方案规划中要探讨的必要之项。通过对这些细节的探讨和设定，做出一个详细的、可行性的基本计划。

针对上海市养老设施存在的以上问题，日本经验对上海市养老设施发展的参考作用可以总结为以下几个方面。

第一，完善相应的法律基础和社会福利政策，依据这些相关法律和政策，放眼社会上的需求，制订上海市的养老设施发展计划，切实增加养老设施类型、服务对象和承办主体等。目前，上海的养老设施的承办主体分为二大类，政府和社会。政府承办的养老设施，按照行政级别划分，分为市、区（县）、乡（镇）三级。近年，社会承办的民营养老设施越来越多，但是由于缺乏足够的政策支持，财政税收等扶持力度不够，大都生存艰难。鼓励社会力量承办各类养老设施，实现承办主体多样化，是上海也是我国养老设施未来的方向。打破养老设施的发展仅停留在设施数和床位数的增加上的惯例，根据具体的社会福利政策，确定养老设施类型，丰富设施内容。

第二，确立全市养老设施布局的总体目标，完善市、区、社区(乡镇)养老设施体系，明确各类设施规模总量、空间布局等基本要求，在各区县养老设施布局专项规划编制工作中具体落实，并纳入城市总体规划和土地利用总体规划。鼓励社区紧密型养老设施的发展，制订专业工作人员和管理人员培养细则，以利于上海市的养老设施能及时地、专业地、灵活地服务于地区和社区。

第三，针对之前上海养老设施尤其是民营机构的设施场地经常是利用非专业场地进行资源整合而形成的不利情况，在养老设施基本设计时，要具体地探讨和研究拟建设施的内容、形状、配置等，因为做好设施计划是具体的实施设计时的源流，这关系到今后设施利用的方便和机能的有效发挥。

第四，日本针对老年护理一般需要的时间较长，所花费的人力也较多，费用难以控制，导致老年护理费用不断上涨，给个人经济带来沉重的负担的状况，已经实行了独立的护理保险制度。我国现有的保险体系尚缺乏护理保障，上海可以借鉴日本的做法，结合上海的发展水平，设计护理保险方案，初步探索上海老年护理保险服务体系的建设。

虽然上海市的具体情况与日本不同，不必完全照搬日本的养老体系，但是以日本经验为参考，发展和完善上海市的养老设施，以应对日益严峻的老龄化，是当前急需解决的问题。在这个过程中，除了要完善的社会保障机制，建立养老护理制度，整合各方社会经济资源，政府部门协作监管外，还要参照日本服务细化的经验，确定上海市的养老设施的服务对象和职员配置等，有针对性地提供不同的照料服务。让上海的老龄人口能够安心、幸福地度过银色岁月。

*罗小娟，上海政法学院社会管理学院讲师，日本中央大学综合政策博士。