农村新社区治理机制的实践与思考

张炜

农村新社区治理机制的实践与思考

张炜*

国家的十二五规划及党的十八大报告均强调要从社会主义现代化建设全局出发，统筹城乡协调发展，构建覆盖城乡的社会保障体系及其他公共服务体系，让全体人民共享改革和发展的成果。农村新社区是当前推进统筹城乡过程中出现的由农村居民向城镇或周边跨组、跨村、跨镇集聚而成，并介于农村社区和城市社区之间的一种新型社区形态，是统筹城乡改革发展中的新生事物，也是推进城乡一体化进程的必然趋势。鉴于农村新社区管理特殊性、复杂性和其治理机制尚处探索阶段的工作实际，近年来嘉善县在“三区一园”统筹城乡先行区建设过程中，客观分析农村新社区存在的问题，破解难题，创新模式，并设计符合实践的科学规范和高效实用的工作机制，对农村新社区管理进行了先行先试的思考和实践。

农村新社区 社区治理 城乡统筹

一、探索农村新社区治理机制的现实意义

1. 探索农村新社区治理机制是建设嘉善县域科学发展示范点的现实需要。2013年《浙江嘉善县域科学发展示范点建设方案》经国务院同意由国家发改委正式批复，明确嘉善县将着力推进“三区一园”建设，全面推进经济、政治、文化、社会和生态文明建设。先行先试、改革创新是国家赋予嘉善的最大权利，也是党中央、国务院寄予的期望。农村社区是农村最基层的组织，也是农村公共服务和公共管理的组织平台。农村社区管理顺畅，国家的公共服务才有可能有效地引入农村，国家公共政策也才可能得以落实。可以说，嘉善县农村新社区治理机制的探索不仅关乎农村社区自身的组织重建和功能转变，也关乎整个国家乡村发展战略和乡村治理方式的重大转变，是助推嘉善县域科学发展示范点建设的现实需要。

2. 探索农村新社区治理机制是推动城乡统筹的重要路径。根据《嘉善县域科学发展示范点建设》方案中建设“统筹城乡先行区”的要求，在统筹城乡一体化发展方面的工作着力点是放在推进“三个一体化”上，即推进城乡规划布局一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化。如何走好“三个一体化”协调发展的路子，就是要坚持新型城镇化引领，以新型农村社区建设为切入点，客观分析农村新社区存在的问题，破解难题，创新模式，并设计符合实践的科学规范和高效实用的工作机制，在进一步深化管理体制改革，构建新型公共管理体制，实现城乡公共管理的一体化的体制机制中进行有益探索。

3. 探索农村新社区治理机制是实现全面建成小康社会的必然要求。我国制定了2020年全面建成小康的战略目标。“小康”，是一个内涵很丰富的目标，它不仅是人们生活水平的提高，而且还包括教育水平、文化素养和文明程度的提高。随着嘉善县经济社会的快速发展和人民生活水平的不断提高，广大群众在解决温饱问题后，对生活品质和人居环境提出了新的更高的要求。建设新型农村社区，能构建新型的农村社会生活共同体，实现农村社区及整个社会的融合；能使农民就地城镇化，享受到改革发展的成果，享受到与城市居民一样的待遇，使生活质量、生活理念有一个根本性的改变；能进一步发挥农村各种公共服务和文化教育设施的利用效果，全面提升广大农民的文明素质；能把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体，实现全面小康。

二、嘉善县农村新社区管理的具体实践和初步成效

目前，在嘉善县城和城镇周边形成了三种不同类型的农村新社区建设管理模式：第一类村内全集聚型社区，是以村域为基本单位依托整村拆迁或搬迁跨组形成的新社区，主要集中在李家村、优家村为代表的全县14个撤村建居组织单位；第二类村内半集聚型社区，是以部分村域为单位依托部分农房拆迁或搬迁跨组形成的新社区，主要集中在缪家村、大云村等为代表的农村集聚区；第三类跨村集聚型社区，是以突破村域界限依托农房置换集聚为支撑跨村形成的新社区，主要集中在以姚庄桃源新邨、干窑月半湾社区为代表的新市镇集聚区。具体管理实践工作体现在五个方面。

第一，构建管理体制，形成组织框架。新社区建成后，承担着大量的管理服务性事务。就嘉善县目前来看，村内集聚社区仍以村（社区）管理组织为基础，并适当配备专职工作人员进行日常管理，其管理权限和职责与村级事务工作相互交叉、协作实施。而跨村集聚型社区由于已打破村域界线，必须形成全新管理体制，适应新社区管理需要。目前嘉善县姚庄桃源新邨已形成了较为完整的管理体系，设立了“1+3”社区组织框架，“1”为社区党总支、“3”即社区管委会、党员议事会和居民议事会。社区党总支和管委会下设“一办三中心”，即综合办公室、服务中心、活动中心、物业中心。

第二，创新工作机制，强化联结协作。嘉善县村内集聚二类社区在工作机制仍以村级管理职能延伸为基础，一般安排一至二名村干部，专职在新社区进行网络化管理，如缪家村将新社区划分为六大片区，设立联络员，组建区内管理小组。而跨村集聚型社区则根据社区居民身份未改变、生活与生产相分离等实际情况，按照“生活原则上由社区管、生产原则上由村里管”、“权利两地共享、义务两地共担”的原则，实施对社区党员、居民的“双重”管理和服务。从物业管理来看，不同社区根据实际情况采取物业公司进驻和社区自主管理两种模式。

第三，提升公共服务，丰富社区功能。从嘉善县建成启用的农村新社区公共服务配套情况来看，既具备了一般城市社区的基本功能，区内道路、绿化、照明、安全、三产服务等硬件配备齐全，保安、保洁、垃极收集、维修维护等软件功能配备到位；又根据农村社区的特点，加强了便民服务功能设置，如配备一站式便民服务大厅、开设警备室、卫生室、多功能厅、电子阅览室、休闲娱乐室，扩大了篮球场、健身路径的配置力度，特别是有些还加配了家宴服务中心、老年茶室等适应农村风俗的服务设施，体现了农村新社区的特有属性。

第四，寻求资金平衡，拓展收入来源。资金是确保农村新社区管理运作的基本保障，全县村内集聚二类社区管理资金来源主要依托于村级集体经济，部分社区适当向居民收取物业费或垃圾收集清运费，用以弥补社区管理费用的支出。跨村集聚型社区则通过自有平衡为主、政府适当贴补方式解决资金问题，如姚庄桃源新邨一年社区开支在100万元左右，包括物业管理费40万、公共设施维护维修费36万、公共水电费10万、日常管理费用14万。收入来源主要由社区内60%的公建配套房租金收入90万，另加向居民收取每平方米0.4元/年的卫生费12万元组成，以此来基本实现社区管理资金的平衡，社区管委会工作人员的工资待遇则由政府解决。

第五，落实配套措施，营造发展氛围。嘉善县通过“两新”工程整体带动，加大各类配套措施协同推进。2007年，全面建立三级农村土地流转平台建设，加快推进农村土地规模经营，截至现在，流转率已达到37%，为农村劳力转移创造了条件。2008年，全面开展农村户籍登记制度改革，突破农民市民化在社会身份上的瓶颈限制。2009年开始，全面开展农村集体三资监管模式建设，2012年又全面完成村经济合作社股份合作社改革，进一步明晰了农民集体经济权益。通过一系列配套改革措施，为农村新社区建设发展营造了扎实的推进氛围。

三、嘉善县农村新社区特性分析与当前社区治理面临问题困难

农村新社区相对于传统行政村和城镇社区而言，它作为城市化进程中一种全新的社会管理形态，具有自身的特殊性。农村新社区与纯农村相比，具有三方面明显特点：一是居住环境城市化。由布局零星分散、基础设施不足村庄形态转变为配套设施完善的现代居住区。二是农民职业身份多元化。新社区内的村民实际上具有双重身份，既是城里人又是农村人，并逐步向新市民转化，职业也逐步向二三产业转移。三是村务管理居务化。村级职能随着新社区建设逐步向社区服务等日常居务工作转变。农村新社区与城镇社区相比，具有三方面明显差异：一是治理对象不同。农村新社区居民思想观念、行为方式仍然保持着农民本色。二是治理主体不同。并未脱离农村管理体制的束缚，与城市分割现象仍然存在。三是治理方式内容不同。农村新社区更依赖于民主自治和管理，村内集聚社区还担负着农村、社区双重治理任务。

由于农村新社区特有性质，在当前新形势下，一方面对探索其治理机制提出了迫切要求，另一方面在实践中又遇到诸多瓶颈问题，主要面临着四大矛盾。

第一，农村新社区相对独立性与管理主体法定地位缺失矛盾。目前村内集聚型社区依附于原行政村或农村社区管理主体，由村级管理职能逐步进行延伸，相对较为平稳有序。而跨村集聚型社区面临着管理主体的建立问题，而这种介于行政村和城镇社区之间的城乡一体新社区在法律上尚无明确定位，由于社区内居民户籍仍在原村级组织，部分自然集聚农户身份性质还属农业，新社区无法以城镇社区报批，由于失去村级组织功能，也无法以农村社区报批。如姚庄桃源新邨目前只能以镇批准的社区管委会名义进行管理，下设的居民议事会也没有法定地位，这对新社区实施规范化管理、开展有法律保障的民主决策造成了管理障碍。

第二，农村新社区相对封闭性与管理关系多重交叉配置矛盾。由于农村新社区与居民身份所在的村级组织之间存在管理交叉问题，涉及到治安调解、计划生育等事务工作属于双头管理，社区在职党员及居民由新社区和村级组织双重管理。虽然新社区在管理机制上进行了联结配置，但管理权属不清、考核主体不明的问题仍然存在。而随着社区集聚力度不断加大，村民置换集聚进区的比例逐渐提高，如姚庄镇部分村已有60%的农户集聚至桃源新邨，按照这种趋势发展，有合法完善管理职能的空壳村和管理权限不清却职责加重的新社区之间机制障碍将进一步突出。

第三，新居民身份多重性与配套改革探索相对滞后矛盾。新社区的居民户籍仍在原行政村，居住地却已换作城镇周边的新社区，而依附其社会身份的土地承包经营权、村集体经济收益分配权、农村宅基地使用权三大权益还未有效分离，农民市民化实质性转化还未真正实现。从当前情况看，土地承包经营权置换社保由于土地承包权只是一种用益物权，且有承包期限限制，实施缺乏法律保障；村集体经济收益分配权由于嘉善县村级经济的现有发展水平，目前只到了产权明晰阶段，权益分配还需要较长改革过程。农村宅基地使用权置换还需要国家在法律层面再给予进一步明确保障。

第四，新居民习性延续性与社区管理服务规范要求矛盾。由于新社区居民来自于农村，原来农村生活习惯还未得到根本改变，再加上大量的外来人口租住新社区，进一步增加了新社区的管理规模和负担。给社区治安管理、环境卫生、计划生育等管理工作带来极大的压力。如姚庄桃源新邨启用初期，采用物业托管的方式，在实践中发现管理难度大大高于城镇社区，特别在环境卫生、绿化维护、安全防范和防止乱搭建上压力更大，现已调整管理方式，采用自管形式，用居民自治方式进行管理。同时，由于新社区居民在就业方面压力明显大于城镇社区，出租房管理、外来人口管理、就业平台搭建等方面工作精力也明显大于城镇社区。

四、统筹城乡背景下探索农村新社区治理机制内容设计和突破环节

针对嘉善县在农村新社区管理中存在的问题和困难，嘉善县在探索农村新社区治理机制总体思路中，以提高农村居民生活质量和农村文明程度为目标，旨在通过合理设置布局、健全组织保障、提升公平服务，着力构建符合时代特征和实践需求的农村新社区治理机制，努力将农村新社区建设成为管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利和具有安全感、舒适感、亲切感的和谐社区。

（一）科学设计探索农村新社区治理机制工作内容。

1. 合理设置社区布局规模。按照统筹城乡发展、区域范围合理、人口规模适度、资源配置有效、服务功能齐全和便于服务管理、便于居民生活、便于社区自治的要求，与土地利用规划和生态环境功能规划等有机衔接，进一步优化村庄布点规划，在充分了解民意、尊重民意的基础上，依据村域范围、人口规模、产业基础等实际情况，结合农房改造集聚和解决农民刚性建房需求，科学合理规划农村新社区的区域范围和人口规模。

2.建立健全管理服务机构。按照农村新社区建设进程，引导跨村集聚型社区建立社区党组织、社区管委会和党员议事会、居民议事会，村内集聚型社区建立社区事务管理站等组织机构。按照便于党员参加活动、党组织发挥作用原则，探索区域化党建工作机制，开展跨村集聚型社区党员区域登记制度。在跨村型集聚社区设立社区管委会，暂行社区居委会部分职责，待新社区运转机制基本顺畅、各项工作有序推进、居民关系融洽后，积极向上争取政策，及时撤销管委会，通过依法选举建立社区居委会，并建立民主监督机制，推进社区自治。

3. 配强配优管理服务力量。加强新社区管理力量配备，根据社区工作性质，因事设岗、以岗定人、适当交叉，注重提高工作绩效，降低工作成效。跨村集聚型社区党组织、管委会（居委会）成员按照社区规模大小，一般可以配备5-9名，过渡期内新社区党组织书记、管委会（居委会）主任可由镇（街道）党委选派干部担任。村内集聚型社区事务管理站可按集聚规模配备3-5人，站长由村干部兼任，站员可向社会公开招聘。跨村集聚型社区工作人员过渡期内报酬和工作经费由镇（街道）财政负责解决。

4. 合理设计资金运作模式。加强资金管理运作，拓展社区收入来源，提高管理资金效率，确保社区健康发展运转。跨村集聚型新社区采取社区自筹为主、政府贴补为辅的运作模式，在社区建设规划中适当配备部分公建配套用房和家宴服务中心、农贸市场等经营性公益设施，在提升社区公共服务能力基础上，弥补管理资金不足。村内集聚型社区以村集体经济贴补为主的运作模式，通过村集体经济盘活社区存量经营资产解决资金来源。农村新社区要加强社区资金监管，跨村集聚型新社区执行财务单独核算，做好区务财务公开和民主监督工作，严格执行民主决策程序。村内集聚型社区在要做到村级账务中专账核算和民主公开。

5. 科学配置社区公共服务职能。按照“服务区域最优化、服务内容全面化、社区效益最大化”的要求，以一站式服务大厅为中心，综合服务设施为主体、专项服务设施为配套，规划建设集管理、服务、警务、教育、卫生、医疗、综治、活动等功能为一体的社区综合服务中心。社区综合服务中心各功能区的配置相对集中，以形成集聚和辐射效应，逐步缩小城乡公共服务差距。社区服务可根据实际需要，探索“模块化”配置，积极与“96345”社区服务机制联结，基本实现社区公共服务不出社区，让居民真正享受到便利、高效、丰富的公共服务。

（二）重点把握探索农村新社区治理机制突破环节。

1. 正确把握社区发展建设与居民身份转变依存关系。针对农村新社区多样化需求的特点，妥善解决部分居民已脱离土地等生产资料的实际问题，积极搭建社区就业服务平台，通过电子信息平台、劳务招聘会、提供公益岗位等形式，及时有效提供劳动用工双方需求信息，解决居民就业问题。在此基础上，积极协调做好居民土地流转、养老保障、医疗保险等服务工作。充分发挥健身广场、图书室等公共设施作用，推进社区文体活动开展，培育区内居民健康生活方式。

2.合理处理社区管理机构与原村级管理机构联结关系。针对城镇化过程中跨村型集聚新社区的双重属性和社区居民的双重身份，建立健全相关组织和建设，实施过渡期内社区党组织、管理会（居委会）和村党组织、村委会对社区党员、居民的“双重”管理和服务。根据原村级各专项工作特征，重点对计划生育、治安调解、社会矫正、老龄关爱等工作建立专项联结机制，在新社区内探索网络化管理模式，实现工作重心下移，建立工作动态管理联系机制，探索业务工作村级、社区双考核制度，确保各项工作不重叠、不脱节、不缺位。对于村民已全部入新社区居民的村级组织，可探索并入新社区管理，原集体经济通过产权制度改革确权到原组织成员后执行股份制管理。

3. 科学设计社区公共经济与原村级集体经济支撑关系。针对跨村集聚型社区的特点，进一步明晰社区居民村级集体经济权益，深化居民带股进区工作模式，有条件的村级组织可通过收益分红，进一步保障出村进区居民保障。积极探索跨村集聚型社区村集体经济补偿机制，由原村级集体经济在办理民主决策基础上，根据原行政村置换进区人数规模适当给予新社区资金补偿，用于弥补入区居民日常管理费用不足。有条件的村级组织可与新社区联建公建配套和公益服务设施，实现新社区建设和村集体经济壮大同步推进。

（三）联动探索农村新社区治理机制配套措施和组织保障

1. 强化配套措施，为探索农村新社区治理机制创造有利工作条件。一是完善“两新”工程建设机制。围绕集约节地、资金平衡等关键环节，全力做好城乡一体新社区建设地块规划功能调整和农房改造集聚建设项目推进等工作。加快中心集聚点建设，畅通农村新社区建设通道，建立市场化、多元化建设机制、投融资机制。完善土地保障机制，努力破解“两新”建设用地难瓶颈，优化土地指标分配方案，建设好农村土地整治项目。加快推进资本、技术、劳动力等要素集聚，完善配套服务，增强农村新社区的吸纳力和承载力。二是完善现代农业发展机制。进一步完善土地承包经营权能，依法保障农民对承包土地的经营权、使用权和收益权。发挥土地流转服务体系作用，促进土地承包经营权规范、有序、有效流转和土地规模化、集约化经营，加快发展现代农业。着力培育农业经营主体，提高农业产业化水平、组织化程度和综合生产能力。三是健全农村社会保障制度。加大就业政策扶助，加强就业创业培训，提升农民就业创业技能和整体素质。组织劳务合作社，促进农民转移就业和自主创业，提高新社区居民收入水平。落实统筹城乡社会养老保障制度，逐步提高保障水平，巩固扩大城乡居民养老保险覆盖面，探索实践带地农民以地换保试点，完善城乡医疗保险制度，建立与城乡居民收入增长和经济社会同步的医疗保险筹资增长机制。四是深化农村产权制度改革。创新村级集体资产管理体制和运行机制，实行村经济合作社与村民委员会职权分开、农民的经济身份与社会身份分开，加快形成与户籍相分离、农民经济权利长久不变、社会权利属地管理、责权利明确的农村产权制度。进一步完善村级集体资产股份化改革，探索建立农村资源要素市场化流转制度。五是深化城乡户籍制度改革。加快建立户籍管理制度改革工作联动机制，完善与新型户籍管理制度相适应的管理体制和运行机制。建立完善户籍信息管理系统，加快落实按居民经常居住地登记户口的新型户籍管理制度，分类推进劳动就业、社会保障、计划生育等一系统与户籍制度改革的配套衔接，着力消除农村人口向城镇转移的政策性、体制性障碍，促进人口合理布局和就近转移。

2. 强化组织保障，为探索农村新社区治理机制营造良好推进氛围。一是建立组织推进机制。充分发挥组织推动作用，县成立探索农村新社区治理机制工作机构，由相关部门抽调人员成立工作组，做好探索方案制订和综合协调、业务指导、监督检查等工作。各镇（街道）和各农村新社区要制订工作实施方案，建立工作推进机制，深入调查研究，落实工作责任，细化任务分解，加大改革力度，全力保障探索工作顺利推进。二是完善协作推动机制。充分发挥镇村推进作用，加强新社区和村级组织主体意识，县组织、政法、发改、农办、公安、财政、民政、农经、国土、住建、人社等部门全力配合。围绕探索农村新社区治理机制工作，积极争取上级部门的指导支持，坚持将探索机制工作与统筹城乡综合配套改革紧密结合，做到各类资源整合、上下合力推进。三是落实示范推广机制。充分发挥探索工作示范作用，加强对已启用农村新社区治理机制建设指导，帮助及时形成适合农村新社区特点的工作机制，加大示范培育力度，确保探索农村新社区治理机制工作早出成果、早出成效，真正发挥嘉善县域科学发展示范点建设的“先行先试”作用。

*张炜，中共嘉善县委党校。