如何实现医调工作“完善、畅通和规范”

杨浦区医患纠纷人民调解工作办公室

如何实现医调工作“完善、畅通和规范”

杨浦区医患纠纷人民调解工作办公室

近几年，全国范围内的暴力伤医事件已显现高发态势。据统计2013年全国影响较大的伤医暴力案件至少有16起，其中包括备受关注的“温州杀医案”。在此形势下，打击涉医违法犯罪的立法呼之欲出。今年4月24日，最高人民法院会同最高人民检察院、公安部、司法部、国家卫生和计划生育委员会联合发布《关于依法惩处涉医违法犯罪维护正常医疗秩序的意见》（下简称《意见》）。这一《意见》在强调依法惩处的同时，还强调要标本兼治，注重采取多种措施，从源头上预防和减少医疗纠纷。特别是一旦发生矛盾纠纷，要畅通患者的维权救济渠道，采取有效措施引导患方运用调解、诉讼等多种方式理性维权，及时化解医患矛盾。《意见》还规定了处理医疗纠纷的三道程序，人民调解是其中的重要一环。

新华社统计数据显示，2013年全国医疗纠纷为7万件左右。在上海，根据上海市司法局通报的数据，2013年全年，上海市医患纠纷人民调解委员会（医调委）共调解成功医患纠纷2702件。医患纠纷人民调解工作在维护正常医疗秩序，维护医患双方合法权益方面发挥了越来越重要的作用。

一、医调工作在当前社会形势下的重要意义

医患纠纷人民调解工作，简称医调，属于人民调解的范畴，是专业性的人民调解，它的主要特点在于专业性强，在调解过程中涉及专业的医学知识。当下，在医患之间缺乏信任，关系紧张的情况下，如果因为就诊过程中产生矛盾纠纷，无法及时疏导，很可能引发更大的冲突，造成群体事件甚至人员伤亡。因此，如何及时化解纠纷，畅通群众诉求表达，不仅关系到对医患双方合法权益的保护，更关系到社会的和谐与稳定。

如何解决医患等矛盾纠纷，十八大报告中也给出了指导性方向，即“完善、畅通和规范”。三个方面相辅相成、互为支撑。“完善”就是要完善相关制度，使医患纠纷调解工作有章可循；“畅通”就是要运用多方资源，创新工作方法，确保制度的有效运行；“规范”就是要规范相关的制度，规范调解程序，确保调解结果的客观、公正。其中完善是畅通的前提，规范则是完善和畅通的保障。

二、如何确保医调工作的“完善、畅通和规范”

要“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道”，就需要建立一个机构，以最小的成本（调解是免费的，在调解过程中享受到的专家咨询等专业服务也是免费的），让老百姓能将心中怨气发泄出来，同时又为医院营造出安定有序的行医环境。医患纠纷人民调解（医调）正是起到这样的桥梁作用。因此，全国多地如广东、海南、宁波、上海等，都已经建立了医调机构，医调机构正如雨后春笋般地发展壮大。

作为调解工作的具体实施机构，杨浦区自2011年9月份建立了医患纠纷人民调解委员会（医调委），设立了医患纠纷人民调解办公室（医调办），以加强对医调委工作的组织、指导和管理。自医调办成立以来，2013年共接待群众咨询899人次，受理294件，调解成功267件（其中上年存案32件），司法确认92件，专家咨询62件。受理数、成功数同比分别增长45%、66%，充分发挥了人民调解工作在化解医患纠纷中的重要作用。

在医调工作开展如火如荼之际，如何规范调解，提高调解质量，显然成为了核心问题。为保证医调工作的“完善、畅通和规范”，往往涉及以下几个方面：

（一）完善

1. 定位要准确。只有定位准确，才能在今后工作开展中把握准确的方向。而医调工作的定位，就是要立足于保护医患双方权益，不偏袒任何一方，保持客观、公正的立场。只有保持客观公正，才能赢得医患双方的信任，为工作的开展打下良好的基础。

2. 建章立制。工作顺利开展的重要依据就是要有科学的规章制度，这也是提升管理水平的重要方面。就杨浦区医调工作而言，依据《中华人民共和国人民调解法》、《上海市医患纠纷人民调解工作实施办法》（简称《实施办法》）等法律规定，杨浦区医调办在开展工作之初先后起草了《关于与区域内医疗机构建立医患纠纷人民调解工作沟通协作机制的实施方案》、《杨浦区医患纠纷人民调解委员会调解工作流程》，规定了协作机制开展的目标、内容和措施，明确了调解员联系医疗机构、纠纷导入医调委调解、信息通报、“八步调解法”等多项制度及工作流程，为医调工作的顺利开展打下了良好的基础。

（二）畅通

1. 完善相关制度，创新工作机制

杨浦区的医患纠纷有自身的特点，医患纠纷的调解难度大，以2013年数据为例，与全市数据（以《市司法局关于2013年本市医患纠纷人民调解工作数据分析的通报》为准）相比，主要体现在以下几个方面：

在受理的纠纷中，开展专家咨询的比例、患者死亡的比例均高出全市数据；调解成功的纠纷中，协议额在10万元以上的、进行司法确认的比例较高，也都比全市数据高；受理的纠纷主要来自二级、三级医疗机构，占受理数的92%，这也远高于全市数据。

可以说，调解员啃的都是“硬骨头”。在调解难度大的情况下，为了保证调解质量，杨浦医调确立了双例会制度，并在例会中贯穿专家咨询（内外聘专家均有），即在周五例会初步讨论案例的基础上，周一例会由内聘专家参与，深入讨论。其中的一些疑难复杂案例，再向外聘专家咨询。

为了保证调解质量，切实缓解和化解矛盾，杨浦医调办还建立了追踪机制，定期对医患双方进行回访，及时掌握纠纷动态；对已调解完毕的案例，向医患双方及时进行满意度测评，以提高服务质量；针对一些典型的纠纷，还向医院发送旨在提高医院管理或医疗质量的建议函，以防类似纠纷的发生，提升了医调工作的社会意义。

2. 充分利用资源，实现“三调联动，双导对接”

医调本身就是人民调解的一部分，要将医调放在“大调解”的体系中通盘考虑，既要突出其专业性，同时也要根据其人民调解的特征，创新工作方法，加强配合与协调。

就杨浦医调工作而言，在专调（医调委专业调解）、补调（社区调委会补充调解）、心调（心理疏导调适）的联动机制内，除了做好专调外，还要加强补调和心调。在补调方面，坚持“人民调解是一家”的理念，综合利用好司法局内部资源，尤其要加强与司法所的合作，在日常调解、宣传活动中，密切配合，紧密合作。在心调方面，整合医调委、社区调委会、心理咨询师三方资源，通过引入心理咨询师，开展心理调适工作，及时把矛盾导出医院，导入调解程序。

（三）规范

规范是工作高质量开展的必然要求，医调工作也不例外。医调工作的规范开展，主要表现在以下几个方面：

1. 规范制度。制度不仅要建立，更要规范和完善。要不断学习全区、全市乃至全国在社会综合治理、人民调解工作方面的重要精神，并将此精神贯彻于日常工作中，完善和规范相关制度。

今年上海市政府更是将有关规范性文件上升为市政府规章，出台了《上海市医患纠纷预防与调解办法》（《预防与调解办法》），并于3月1日起实施。这成为今后上海医调工作顺利开展的重要依据和保障。

2. 规范调解过程。在整个调解过程中要注重规范的文书制作以及确保相关卷宗都要归档清楚。人民调解虽没有诉讼的刚性，但调解过程是否规范，直接关系到调解质量的高低和当事人双方的满意度，关系到调解的社会效果。整个调解的过程和结果都离不开文书制作，文书制作是否规范直接关系到调解质量的高低。而规范卷宗归档不仅是加强文书管理的要求，更可以为后续调解、调查分析等提供重要的参考依据。

3. 规范培训考核制度。医调办作为对医调委的管理机构，需加强对医调委人民调解员的培训和考核。调解员是开展调解工作的实行者，也是推动医调工作发展的主力军。注重对调解员的培训和考核，这是提升调解质量，提高调解员专业素质的必要环节。

（四）注重宣传，提高社会知晓率

常言道“酒香不怕巷子深”，但当前的现实是“酒香也怕巷子深”。医调工作本来面向的就是社会公众，开展的目的也是为了维护医患双方的合法权益，促进社会和谐，如要服务于公众，就必须为公众所了解和信任。因此，在“完善、畅通、规范”的前提下，必须要加强宣传，提高公众知晓率。

医调的便捷、免费，需要广泛告知公众。诉讼周期长、高额的律师费等，令许多纠纷当事人不愿走法律途径，转而到医院去吵、闹、扰。医调恰恰解决了这一难题。医调的一大特点是免费，不仅调解免费，而且在此过程中的专家咨询、司法确认等服务也对医患双方免费提供。同时，医调工作还具有周期短的特点，根据《预防与调解办法》中的规定，“医调委应当自医患双方当事人提出调解申请之日起的60日内调结。因特殊情况需要延长调解期限的，医调委和医患双方当事人可以约定延长调解期限；超过约定期限仍未达成调解协议的，视为调解不成。”也就是说，一般的纠纷调解期限为2个月。另外，虽是人民调解，但一经司法确认后，调解协议也具有法律效力，可据此申请强制执行。因此可以说，人民调解使医患双方，特别是患方在周期短、成本小的前提下，依然达到了法律诉讼的效果，维护了自身权益，解除了后顾之忧。在宣传中要突出医调工作的特点，使更多的纠纷通过人民调解的途径加以解决，维护医院正常的医疗秩序，为患者及时排忧解难。

医调工作的开展成效也需及时宣传，以形成“有医患纠纷找人民调解”的社会氛围。在日常工作中，要将医调工作的社会成效积极加以宣传，以增强群众对医调工作的信任和支持。

三、医调工作目前存在的问题及杨浦经验

1. 相关制度尚需进一步完善和落实

制度的建立和完善是首要的，但落实到位显得更加至关重要。以杨浦区医调工作为例，拥有一系列不断改进的配套制度，力求对制度的完善和落实。一是确立调解八步法，规范调解程序。将调解程序设置为接待咨询、申请、受理（不予受理）、调查、专家咨询（讨论）、调解、调解结果、登记归档等八个步骤。二是建立“双例会”制度，规范医调方案。杨浦区医调办每周召开一次工作例会和业务例会，案例先在周五例会上进行初步讨论，然后在次周周一进行有内聘专家参加的再次讨论，以完善医调委调处方案和意见。三是严格按照规定，规范卷宗归档。首先根据调解成功、终止、不予受理等情形，制订不同的卷宗规范，做到分类明确。其次根据上海市司法局、上海市医患纠纷人民调解工作办公室（市医调办）对专家咨询、调解协议等调解文书格式的要求，结合自身实际进行增补、完善，形成了一套完善的文书体系。在此基础上，还配套设计了《杨浦区医调卷宗质量检查表》、《杨浦区医调卷宗质量检查差错表》，进一步完善了卷宗归档制度。

2. 与各部门、医疗机构的协调还需进一步增强

（1）与医院的沟通联系。作为医患纠纷调解的对象一方，医院是固定的，因此调解员在日常工作中，必须加强与医院的联系，增强医院与医调委的互信度。特别是有的医疗机构即使接受调解，在配合度方面也尚需提高。针对此情况，杨浦区医调工作在开展过程中，制定了《关于与区域内医疗机构建立医患纠纷人民调解工作沟通协作机制的实施方案》，并加以落实。日常工作中主要通过提高走访频度和每季度的医患纠纷处理办主任例会，来加强与医院的沟通联系。

（2）与卫生、公安、街道等部门的联系。医调工作涉及方方面面的群众，也涉及多方利益。为取得良好的社会效果，日常工作需以共赢为理念，增进与多部门的横向联系。要积极加强与区卫计委、公安、街道等部门的沟通联系，及时将典型纠纷引入调解程序，协助做好相关信访案的处理工作，防止纠纷激化。

（3）与法院的工作衔接。医调工作也要加强与法院工作的衔接。一是制订合作协议书，将与法院的合作以书面形式固定下来。二是除了在司法确认上加强联系外，要定期联络，在日常学习方面加强交流，诸如请专门从事医患纠纷诉讼的法官前来讲解、培训等。

3. 工作方法还需创新，特色工作还需突出

医调工作的开展过程中，相关部门要根据本区特色，因地制宜地制定工作制度，创新工作方法。有创新才能突出特色，树立口碑。目前，杨浦区医调的特色工作集中在以下几个方面：一是针对一些纠纷中暴露出医院在管理和技术方面存在的漏洞或有待提高之处，向医院发送《建议函》，以防止类似纠纷的发生；二是对终止和不予受理案件定期进行追踪，及时掌握纠纷动向，切实维护社会稳定；三是向医患双方进行满意度征询，切实提高服务质量。这些特色工作的开展，不仅是在调解上下工夫，更在如何预防和减少纠纷上动足了脑筋。

随着机制运行的日渐成熟，工作方法和特色制度还需随着实际情况的变化，不断完善和补充，以形成不断循环、充满活力的创新“动态机制”。

4. 调解员专业素质需进一步提升

要提高调解质量，提升调解员的业务素质是直接方式。目前从事医调工作的调解员多为医务、法律行业的退休返聘人员。这些调解员经验丰富，有群众工作基础，善与人沟通，但也有不足之处，如专业知识受限等。要弥补不足，就要采取有针对性的措施：

首先，建立完善的考核机制，将考核结果与分配挂钩。可将调解员纠纷调解成功数量、满意度评价等内容列入考核内容。其次，也要注重对调解员的培训。就调解的专业性而言，可以通过每周例会讨论，咨询内外聘专家等形式，不断汲取专业知识。再次，除了加强医学专业知识的培训外，为了适应新形势，应对新情况，还要及时扩充知识储备，针对法律法规的修订、心理技巧的运用等，加强法律、心理等方面的培训，综合提高调解员的业务素质。

5. 宣传还需进一步加强

医调工作的出发点是切实服务于民，对促进社会和谐具有重要意义，因此必须要加大宣传力度，提高知晓率。一方面，可以通过定期到街道、公园、繁华商业聚集地等场所，张贴宣传画、发放宣传册、投放LED宣传片等形式，提高公众知晓率。另一方面，可以综合运用报纸、电视、网络等媒体，采用静态与动态相结合的传播途径，做好宣传工作。

（执笔：刘平 董晓菊 贾凤英）