理论、实践深化人民建议征集制度

采写 / 凌燕

理论、实践深化人民建议征集制度

采写 / 凌燕

【题记】随着我国社会的深度转型，社会矛盾复杂多发。信访工作在解决矛盾，构建和谐社会方面具有重要的作用。然而，就当前的信访工作实践来看，信访格局较为被动，民意表达渠道的畅通有限，尤其是在汇集听取群众建议的这部分信访功能更是被边缘化了。日前，上海市法学会副秘书长、上海政法学院教授汤啸天主持的课题“人民建议征集制度建设研究”，从理论的深度对人民建议征集进行了调研，其部分研究成果被吸收进市委、市府办公厅下发的《上海市人民建议征集工作规定》（后简称《规定》）。本刊从汤啸天教授课题伊始就一直关注着该制度的发展。为了社会各界更多地了解这项制度，我刊这次将该课题于2014年4月22日（下午）召开的课题成果汇报会上各位专家学者的发言录音编辑成文，以飨读者。

汤啸天

（上海政法学院编审、上海市法学会副秘书长，该课题项目主持人）

——征集人民建议进一步畅通民意表达渠道，实现民众有序政治参与，这是一方良策。

课题申报源于信访

2011年10月，上海市信访办人民建议征集处正式成立。我本人名片上印过一个“三种人”的自称。所谓“三种人”即是：其一我是研究信访的人；其二自己也是信访人，我自己在市政府信访的平台上，大概发了二三十件信访件；其三我是接待信访人，我为了做课题研究，到区信访办第一线做过实际工作。我在向市长信箱提供我意见建议的过程当中，我想到了一个问题，征集人民建议工作需要从制度层面加以突破，这是我的一个切身感受。

2012年3月5日，我向市委领导信箱提交了“办好凝心聚力的人民建议征集工作”的邮件。用现在的话说，就是我提的建议。征集人民建议进一步畅通民意表达渠道，实现民众有序政治参与，这是一方良策。实际操作当中，一定要站在凝聚人心，汇聚民智的高度。我们现在经常讲问计于民，问策于民，说实话这仅是宣言性的表达，正确理念已经提出了，更要做制度化的建设。怎么样问计于民、怎样问策于民必须制度化。人民建议征集是非常好的平台，我们要以前所未有的勇气，抓好人民建议的征集、讨论、落实工作，以及事后效果评估的机制建设，真正让人民群众参政议政。市委、市政府领导高度重视我的建议。时任市委书记俞正声同志批示，“这些建议是好的，应有制度性安排”。时任市政府市长韩正同志也批示，要求予以落实，市委市政府的领导批示，加深我的思考，我又写了《把征集人民建议好事办实》的文章，提出了我的一些具体建议。发表在2011年第七期《人民日报》内部参阅上。刘云耕同志看到《人民日报》内部参阅的文章以后做出批示，要求《上海人大月刊》予以转载。

应当说，我的建议和我阐述的观点，在上海得到了党、政、人大各方面领导的高度重视。我本身又是和信访办有着许多理论研究上的联系，我和市信访办协商，可不可以搞一个课题，我请市信访办，人民建议征集处的同志都参加这个课题组。上海政法学院也高度重视，高度支持，很快就把个课题批了下来，为了尽快使课题有一个归属，所以把这个课题纳入上海政法学院“十二五内涵建设课题”。有的人说这个课题这么报有点浪费，你应该报市哲社办的课题，或者国家哲社办的课题，我说我不争这个名分，把事干出来就可以。

2012年11月7日，也是在这个地方，我们在这里开了一个课题的开题会。告知社会各方，我们开始做这项研究，并且希望各方面能够给予支持和帮助，这是一个课题的来由。

课题进展情况，我简单汇报一下。

我们课题设定的研究目标，是形成人民建议征集的基本结论和具体制度，制定《人民建议征集办法草案》，提交有关机构审议。课题立项的时候，没有去做更多理论铺层的安排，也没有准备考察古今中外的文献，课题研究的目标非常明确，就是要把人民建议征集这项工作做出基本的理论评价，形成一个具体的制度安排。

人民建议征集处的方处长在这方面，给予了我极大推动。大概是别的课题组不具有的特点，人民建议征集处同志，都是我们课题组成员。理论结合实际，把研究和理论结合起来，这是最深的体会。

还有，此课题得到了市委党校陈保中教授为首的教研室的鼎立支持。课题研究的目标非常明确，要搞一个人民建议征集办法草案，这是我们当时想的。当然，现在是《上海市人民建议征集工作的规定》，提法上有所差异，但是我敢说，这和我们预定目标完全一致。

遵循“四边原则”不断完善

本课题的最大特点，理论探索与实践操作的紧密结合，始终以制度建设作为课题研究目标，采取了边探索、边实践、边研讨、边完善的“四边”原则，这是我的归纳。用邓小平的话说，就是摸着石头过河。并不是说我们把这个东西先想出一套再做，而是一边研究一边实践，在实践当中不断完善。

比如，在2012年上海市人大，对上海市信访条例进行了修改，我和方敏同志都是花了大量精力，投入了信访条例的修改，我们的努力也得到很多领导的支持。《上海信访条例》第六条规定，各级国家机关应当建立健全人民建议征集制度，内涵非常丰富，而且是非常肯定的表达。“应当建立”，当时写“应当”还是“可以”或者既不“应当”也不“可以”。最后很理想的是用“应当”来表达。这次上海市信访条例的修改，使得人民建议工作有了明确的定位，在第六条里写上了“人民建议征集工作”，应当说在各省市自治区这一级的信访条例当中是领先的。第六条规定“各级国家机关应当建立健全人民建议征集制度，并可以通过信访渠道征集梳理分析信访人对社会公共事务提出建议和意见，对于有利于促进国民经济和社会发展，改进国家工作的建议意见应当采纳，信访人提的意见建议，对国民经济社会发展，改进国家机关工作，以及保护社会公共利益，有贡献的由有关国家机关予以奖励。”这第六条得来不易，确实也写得非常好，做出了非常明确的表达。

上海对优秀的人民建议表彰工作也是一边工作一边实践。朱甫娟主任费了很多心血，曾经两次开了优秀人民建议表彰会。2013年的优秀人民建议表彰会，不仅有本市的建议人参加，而且有北京、广东的建议人参加。这个影响是全国的。那天北京同志跟我说：“我真没想到，我提了一个建议，你们上海同志这么重视我。”

我们边摸索、边实践，工作一直在推进，理论一直在深化。在研究的过程当中，我们组织了调研组。由于种种原因，最终是我和我院的肖卫兵老师两个人成行的。肖卫兵老师也非常积极，9月1日出发，跑了北京和黑龙江，整整三天时间非常紧凑。通过北京和黑龙江两地调研，和人民建议工作同志的交流座谈，收获非常大，形成了调研报告。北京和黑龙江有很多做法值是得我们上海学习的。北京的同志明确说，希望能够围绕人民建议征集制度开展理论研究，我们北京、上海可以先做出来。

在课题研究的基础上，在实践探索基础上，上海市人民建议征集工作暂行办法的初稿很快就形成了，市信访办在这方面广泛征集了意见，进行多次修改，到了2013年11月20日，召开了由专家学者相关职能部门参加，上海市人民建议征集工作的暂行办法的咨询会，这个咨询会上对当时叫《暂行办法》进行了逐条逐句的研究讨论，提出修改的意见。比如当时就明确的提出来，要在上海建立人民建议网站，或者在中国上海门户网站当中，为人民建议工作建立一个专门的网页，有一个公共的平台。从今天来看，这个公共平台的建立，已经开始良好运转。

2014年1月15日，市委办公厅，市政府办公厅的沪委办发《上海市人民建议征集工作规定》（2014年的1号文件）公布。《上海市人民建议征集工作规定》，是我们人民建议制度建设的标志性成果，也是上海人民建议征集工作的新起点。这个成果的形成，体现了理论和实际的紧密结合，体现了理论实务界的通力合作。

百家争鸣，在争论中求真知

这个研究当中有极为可贵的不同意见的争论。我这个人比较愿意把自己想的东西写出来的。2012年，写了《征集人民建议和减少民主赤字》，一文，投给同济大学文科学报。2012年11月31日收到审稿意见，审稿意见说，这篇文章不符合现代民主的基本常识，怎么可以由政府征集人民建议呢？等等提出了一系列很尖锐的批评。我觉得理论只有在争鸣的过程当中才能前进，所以开题会上，我想方设法，尽可能把各方面人都找来。

那天在这里开题会上，有两位教授表达了不同意见，会上我们就展开了非常好的讨论。会后我又专门向两位持不同意见的教授打电话，请他们把不同意见写成文章。在《检察风云·社会治理》凌燕编辑的帮助下同期发表了出来。今天开这个会，我事先请这两位教授参加，这两位教授都给我回复了邮件，说是反对派，鉴于观点方面的原因就不参加会议了。但是，我要做这样的提议，尽管这两位教授没有参加这次会议，我本人也要起立向他们表示敬意。有不同意见争论的出现，是推动学术前进最有力的动力。目前，人民建议征集工作尽管市委市政府发了文件，有不同意见依然可以平等争鸣。

路漫漫其修远兮，制度完善还将上下求索

以市信访办，人民建议征集处的实际工作为基础，我觉得这个课题的基础非常扎实。有这么一个工作处在工作，遇到的问题随时可以讨论，促进了课题成果转化为政府决策。这次会议给大家印了一本小册子，把现在课题研究主要成果都印在里面。小册子里面有没有空话套话我也不敢说没有，但相比较一般的课题，里面务实的东西，针对实际问题的东西更多一些。

在这方面我们上海市法学会施会长也给予了大力支持。2012年的开题会，我们施会长也来了，今天成果汇报会我们也请施会长参加。上海市法学会看到市政府文件以后，专门发了一个简报说“人民建议征集制度建设研究课题成果得到转化”，我觉得这是个非常贴切的表达。

依托市信访办，市法学会，市委党校开展联合公关，使课题凝聚为各方面的力量，特别是不同观点的枢纽和平台。我特别要讲，在做理论研究的时候，一定把持有不同观点的同志请进来，要高度尊重他们的不同观点。

利用《检察风云·社会治理》平台，及时传播研究成果。现在已经形成了国内最早、最集中发布人民建议研究成果的理论研究园地。我专门做过检索，全国杂志多如牛毛，真正集中力量做这个事情的只有《检察风云·社会治理》。

人民建议征集工作，永远都是现在进行时。我不是公务员，但是我是有责任心的法学工作者，在这个永远的进行时中，我永远要尽自己的一份微薄力量。谢谢大家！

方敏

（上海市信访办人民建议征集处处长）

——在社会建设，依法制式，群众工作三个不同纬度之内，人民建议制度有很大的空间，我们应该把他通过制度规范的方式固化下来。

今天我们下午会议主题是一个课题成果报告会，因为这个课题产生，刚刚汤老师讲到了，是有一个系统的背景，再有这个课题研究成果跟市信访办人民建议研究工作紧密关联，是一个理论和实务的结晶。

信访工作的内涵远比社会所认识的丰富

虽然社会各界对信访工作都比较关注，但存在认识上的偏差，把信访工作简单地认同为社会维稳工作，或者简单地认为是化解矛盾的渠道，权利救济的补充渠道等等。实际上，信访工作的内涵，远远要比社会现在认为的这个内涵要大得多，也丰富得多。第一，在社会建设维度，信访工作有它独特的作用；

第二，在依法制式的纬度之内，人民建议征集工作，包括信访工作，有一席之地，如人民建议征集制度被评为“2013年度上海市依法制式十大优秀案例”；

第三，人民建议征集工作在群众工作中同样是一个典型案例。

到底信访工作是什么？信访渠道开展人民征集工作意义在什么地方？既然在信访渠道开展人民征集工作，有意义，有现实需要，有各方面合理性，在社会建设，依法制式，群众工作三个不同纬度之内，都有一席之地，这么好的东西，当然就想着把它通过制度规范的方式固化下来。

信访工作的实践困难的反作用，大家都知道，特别今天我们请到区县和委办局一线的信访干部，实际上我们原有信访工作的一种模式和方法，不得不承认我们有很大局限性，信访工作现在的实践困境，反作用力就是推动在我们信访渠道，必须要我们去追寻信访工作应该的民意收集、民意的表达、民意的归集分析，然后民意的上达，怎么样通过系统化的缜密工作，能够使社情民意和政府工作建立起一种桥梁和纽带，能使真正的科学决策，信访建议人民工作当中具体化，这个实际上有我们信访工作实际的反作用力，现在进一步人民建议征集工作碰到一个机会。

制定上海市人民建议征集制度主要目的，是将信访渠道开展人民建议制度化。其次，进一步强化我们上海各级各部门的群众观念，通过征集强化群众观念，不是我做党的群众路线活动强调群众概念，而是将群众观念影射在日常生活当中。

三个信箱畅通民意表达渠道

引导群众为上海城市发展，为党和政府献计献策，现在有人民建议征集信箱，市委领导信箱和市长信箱，这三个介入就是把老百姓所思所想反映出来，这就是社会动员的方法，把2400万上海人民他们的所思所想，他们对政府工作的评价意见，通过这个平台整理出来，它对我们各个职能部门，包括对我们市委市政府本身，可能它有很大的借鉴意义。对社会民众也是很好的引导，信访不再是简单的维权，更多是为了社会公益，为了城市发展，为了城市治理更加美好。

信访事项有两大类，一类信访事项是维权，另一类是老百姓意见建议，参政议政的信访事项，如果把两大类不同目的的信访事项混同办理，信访工作的规范化是空谈，只有把不同目的的信访事项分类分级办理，才有可能使信访规律的规范化，才能将信访工作置于依法治国的大背景下。因此，我们必须通过制定确定群众事项的分级管理，通过网上平台，把信访部门听取民意的法定化制度化，把意见建议类信访处理流程规范化。另外，还要促进信访的源头预防和批量解决。通过民意汇集完全有可能做到矛盾的源头预防和批量解决，内在是统一的。

群众建议不再被束之高阁

人民建议征集工作光有制度规定肯定不行，我们需要有一些配套性的东西。首先，明确信访部门是市委市政府开展人民建议征集专门机构，在我们规定当中包括市委主要领导，拍板决定，在市信访办专门设立了上海市人民建议征集处，专门来做这个事情，这个应该说是一个很好的保障。其次，在中国上海市政府门户网站，专门开辟了人民建议征集信箱。将“市委领导信箱”和“市长之窗”接受的人民群众来信和“人民建议征集信箱”接受的来信整合至同一平台一并处理。我们现在有三个进入，凡是意见建议类，都会整合到一个平台上一口处理，形成一定的大数据。碎片化的民意对政府工作比较有限，但是民意如果到了一定程度，到了一定量的积累，抽出来通过数据分析，就能真正捕捉、把握真正民意。这种民意比微信微博更准确，更系统化。

将重要的人民建议事项纳入市委市政府督查部门职责范畴。这个又是什么意思？防止有关部门把老百姓好的建议束之高阁，只重视矛盾化解。其实建议真的在民间。我举三个例子大家就有启发了。

比如说自贸区建设，有一个市民讲，我们上海这几年精神文明建设，城市雕塑可以一定程度上塑造城市精神，自贸区要有一个雕塑，要把上海自贸试验区精神体现出来，以闯为内涵搞城市雕塑，闯是什么意思呢？一匹骏马破门而出，这个批示件，韩正书记批示之后，现在宝俊市长批示，自贸区在研究，如果有一天你到自贸区看到这个雕塑，就是民意，就是老百姓建议。

一个援疆干部提了一个建议，他说我们新疆四个县，现在我们上海有两个县，我们有路名，另外两个县没有，如果我们援疆这个工作有政治意义，有政治内涵，应该作为整体考虑，后来建议经过市里面有关领导批示，规划部门进一步研究论证，现在基本选址，上海西北角的嘉定区，把援疆四县的名字，在路名设立的时候，我们要固定下来。

前几天还关注到，商务委有一条新闻，上海牲畜屠宰，除了猪屠宰是定点，牛和羊都很不规范很不卫生，这位市民说有重大卫生隐患，他说上海市除了猪屠宰点之外，羊和牛必须定点屠宰，于是，有关领导批请商委专门研究，专门选了几个郊区县，在定点选址。

我刚刚说的这些人民建议，真正可以成为我们市委市政府决策的一个重要的依据，因为我们的体制内干部信息不对称，可能不了解具体的情况，我们不妨把社会的治理资源开发出来，为我所用，可能对我们政府实现善治甚至于善政都有帮助。

人民建议征集工作一定程度上激发了人民群众参政议政的热情；促进了信访工作理念革新；促进了信访问题的源头预防和批量解决；促进了政府部门的依法行政；促进了决策民主化和科学化；实现了各级部门群众工作常态化。老百姓从一个善意角度，或者从一个侧面，对你管理执法工作善意提一个醒，何乐而不为呢？

张淑芳

（华东师范大学法律系教授）

——人民建议征集制度的建立，对于推动我国《宪法》里的公民权利的实现，有很强促进作用，对我国行政法制的完善，有很好的促进作用。

前几天上海市法学会寄给我们简报上面写了人民建议征集课题研究转化的报道，理论成果可以用于指导法制实践，价值是最有说服力的证明了，特别是我们法学院作为应用学科，理论研究成果能够在这个实践中间，本身价值是非常大的。

人民建议征集定位制度角度是科学的

课题本身选题来看，可以说是非常具有前瞻性和创新性的，否则也不会在实践中被应用。理论和实践紧密结合在一起，有的理论可能具有创新性，但是过于脱离实践，也是没有办法在实践当中得到转化的，我想还是具有实用性。从课题本身内容来看，应该是很具有实实在在的内容，具有非常强的可操作性，否则也很难得到转化，具有很强的务实性，所以在实践当中得以操作。

课题从制度建设角度，我觉得非常科学，没有把人民建议征集纯粹作为行为看待，如果纯粹作为行政行为和作为行政法中的一个制度，我觉得区别很大的，作为制度来讲应该是一个系统工程，就是从制度本身的保障，然后一些监督机制在实践中间更能够得以贯彻落实，所以我觉得没有定位在简单征集行为角度，而是定位在制度角度，非常科学的。

为公民参政提供制度性保障

人民建议征集，上升到我们《宪法》的高度是公民的参政权，《宪法》第41条规定，中华人民共和国的公民对任何国家机关和工作人员有提出批评建议的权利。规定了参政的权利，在实践中，很多年以来，这个权利很难得到贯彻落实，那么人民建议征集制度建设，实际上给公民参与政权实现提供制度性保障，这个建立以后得以完善，在实践当中很好地运行，对于推动我国宪法里的实现，有很强促进作用。

《宪法》里其实规定了很多公民权利，但是公民权利很多情况下，还是处在一种理论形态的酝酿状态，在实践当中很难实现，我们很多公民权利，并不是《宪法》上有就可以实践，还需要很多配套制度，因为《宪法》是很抽象的东西，我们国家《宪法》没有直接的司法适用性，需要实现必须需要制度配套，我想人民建议制度建立和这一个观念提出，对于我们国家《宪法》的实现也是非常好的参照作用。这是引申出来第一个价值。

人民建议征集制度的建立，对于推动我们国家的行政法制完善，有很好的促进作用。首先转变了我们国家行政法制理念。长期以来，我们行政法制是一种消极行政的状态，人民建议制度建立以后，要建立积极行政，服务行政，从理念上面做了很好的转换。

对于我们国家的行政执法方式，行政执法范畴也是很好的拓展，我们从国家层面来讲，我们没有行政执法的条例，但是我们国家很多地方，比如上海、湖北、湖南、山东等都制定了行政执法条例，但是从行政执法条例规定来看，有很多行政执法方式是没有的，以往行政执法注重结果不注重过程的，比如行政处罚、行政强制许可都注重结果，“人民建议征集”恰恰注重人民行政执法过程，符合现代行政执法理念，就是对待过程的监督。

西方国家20世纪40年代以前没有行政程序法，为什么进入20世纪40年代以后有行政程序法，我更多要对行政过程监控，你对于行政结果监控是消极的救济，但是对于行政过程监控是积极的监督，我觉得起码在我们国家，行政执法方式方面有了很好的一个拓展。

对于我们国家目前来说热烈讨论行政诉讼制度的修改，可以给它增加一个新内容，我们老是谈行政诉讼怎么扩大？我们在人民建议征集制度纳入行政诉讼范畴，我们行政诉讼不是仅仅增加几个项目，或者作为列举式的多列几个制度完善了，我们更多在行政主体义务的角度，把义务定位在可诉讼的范围，人民建议增加，作为行政主体义务可以纳入诉讼范畴内。这个对我们国家传统的行政法制的转换，很多理念方面和方式方面起很好的推动。

社会治理需要政府和社会主体共同完成

这个课题引申出来的实际意义，推动了我们行政法制和实践结构。我们行政法制是政府高权，原来管理强调行政管理，但是近年来提出社会治理理念，由原来的社会管理过渡到社会治理，社会管理过渡到社会治理，不是一句空话，也是需要制度来支撑的，在过去，政府高权的情况之下，我们行政执法的过程，可能更多地注重与行政单方面性，给你设定义务，单方面确定管理状态。

从社会管理到社会治理以后，可能很多方面需要社会公众参与，像美国这样一些西方国家，近年来提出什么概念，提出新行政法，公中有私，私中有公，更多让政府和社会主体共同完成的，而不是单方面公众完成的，行政执法行政立法都是协商立法协商执法，比如要制定关于道路安全方面的法律，需要汽车生产厂家，社会消费者，行政机关等各方面参与，各方面都来发表意见，实际上就是征集建议的过程，各方协商之下提供法律。

原来环保问题是政府颁发许可证，排了多少废水废气不管，但是造纸厂承诺的三年以后环境治理恢复到什么程度这就要做到。这是协商执法，实际上很多已经回归社会，而且现在的政府只能外包，包括一些西方国家，集约管理，都是承包给社会的。就是让社会公众广泛参与执法，这就是行政执法或者行政管理发展总趋势。

我想人民建议征集制度的推广，实际上也就是促使我们国家行政管理、社会治理、行政执法，朝着西方方向发展，可以达到与国际接轨。课题引申出来意义很深刻，我非常认同这样一个研究的主题，希望以汤老师为首的课题方面有更辉煌的成果出来，祝愿你们研究更上一层楼。谢谢！

陈保中

（上海市委党校法学教研室主任）

——人民建议征集制度是一个很特殊的完整制度构架和制度设置，是中国特色的制度安排。

不能把制度和实践混为一谈

刚刚汤老师讲到了上次课题研讨会上的争鸣，我想今天再回顾一下。上次两位专家观点非常直接，认为我们的信访征集制度既违反民主原则，违反民主基本政治制度构架，也违反法治原则。

我认为这两个观点还是有一些问题的：第一，信访是不是法治途径，这是很基本的问题，这是最有中国特色的一项制度安排。昨天晚上我想了一下，什么叫最有特色的一项制度安排？因为一直在讲中国特色社会主义道路，是最有中国特色政治上的依据，我们体制上的依据，我们党的执政的理念依据，这是中国特色的。第二，信访在中国是有很深的中国特色的历史渊源。第三，信访有中国特色的群众心理基础。所以我感觉是不是我们有些同志，把信访实践中的问题，跟我们信访制度的问题混同了？信访当中确实有很多问题，大家感觉信访领域有很多很多问题，这些问题是不是制度的问题，还是实践当中制度走形的问题？信访制度走形、变形，比方信访考核机制实践过程当中变形，导致了这个问题，我感觉这个是不是有点混同了？

至于，有提到说人大制度，认为有这样的基本管道，为什么还要建立人民建议征集制度这个管道？刚刚有讲到主干线，我感觉非常有启发，交大的教授，统计教授讲的主干道，人大的基本政治安排，对政府收集意见，对意见促进民意从而对政府形成压力，然而，这种压力对政府来说是一种体制外的，对政府来说是外部压力。所以这种政治安排，跟我们今天说的人民建议征集制度安排，是不能替代的，这是两个并行共同的两个管道。我们政府内部的安排，他们功能、定位、方式方法、对政府产生影响的途径都是不一样的，所以我感觉这两位教授给我们很多说法，给我们很多想法，我借今天这个项目的结项，谈一点想法。

中华人民共和国理想化法治状态，一种法治理念，恐怕在我们国家有一点难度，中国特色的制度安排很可贵，从这个角度来说，汤老师做的这个课题制度是很可贵的，是中国特色的制度安排。另外受方敏处长观点的启发，信访制度的安排有意见建议。检举揭发等三类，但是社会在认知上存在问题。改变这种认知，首先需要制度的结构改变，从而导致结构优化。因为制度的改变，才能使制知改变，人民建议征集制度就是一个很好的创新，把信访很大的一个功能凸显了出来。

建立智库平台，整合资源

我们这几年申请上海智库，交通大学、社简直院都立项批了智库。这些智库有很多资源。而对于上海人民建议征集平台，这其实是一个非常大的智库，因为它直接影响领导的判断和决策，而这是任何科研机构，任何高校都不可能做到的。

我在想，我们的机制运作，将来是否可以思维拓宽一点，向智库方向发展。当然这个方向的努力要求还是蛮高的，但是我认为可以尝试，利用社会第三方的力量，专家力量，形成有紧密层、核心层的专家圈，热心参与者的圈子，外围的圈子。总的来说，这是一个很特殊的完整制度构架和制度设置，一个非常完整的管道到市领导，是其他所不能替代的，其价值不可估量。

朱应平

（华东政法大学法律学院宪法学教研室主任、教授）

——人民建议征集制度出来以后必须要加强提升细化工作。

我特别敬佩汤教授一直以来对我们上海智库建设科研做的贡献，他不光自己做研究，还自己做信访，这次做得很大，把我们信访办领导拉进来，对我们学者来讲很有启发。刚才我们方处长也讲到了，希望我们参会的同志，能够在这方面有所作为，我想汤教授也做了非常好的榜样。

积极主动征集群众建议

现在制度出来了，而且初步运行了一些成果，我觉得下一步，可能主要朝三个方面思考：

一、信访办，特别是我们建议征集处，必须加强统一领导组织、考核监督方面的作用。从现在的规定里看我感到信访办的作用比较低，上海市信访条例在个案监督当中，投诉类当中，作用比较低，现在在建议意见这一类，信访办可能发挥更多的作用，主要是转交，职能分工等，我觉得在统一领导组织考核监督方面可以发挥作用。

在这次发布的文件里的第七条规定，可以开展专项征集主题内容。这方面我觉得征集处有很多工作要做，首先，行政机关自己结构组织和人员队伍建设可能要进一步加强。其次，充分利用社会力量，目前我们主要是被动收集，怎么主动去做？

人民建议征集除了现在的规定，包括我们信访工作机构和职能部门，工作部门之间划分上，主要在这里面体现受理和办理的管理，还包括其他一些，在这里面，我们跟其他工作部门有所分工，但是我们做哪些工作？现在第八条里面规定可能还不够，包括第四条对我们市里的规定，区县由他们自己规定，现在我们征集工作列举了这么五个方面，我觉得可能还是不够的。

比如说奖励的事情，到底由信访办统一来做，还是由各个工作部门，现在我看是由征集处来做，那么，既然做了就有必要写进规定里，因为奖励工作做的好坏，对后面其他影响比较大，这里实际有一个后续效应问题，这个工作不是钱的问题，做好了，可能显示了重视。因此，在这两个职能划分上，我们还需要多做一些工作。

细化规定，提升工作效率和效果

现在我们规定十五条，不知道其他配套的有没有更细化的文件，如果没有制定更细化的东西，其他地方专门出台的人民建议征集制度，奖励非常细化，这次通过规定用的是表扬鼓励，跟上海市信访条例精神可能有一点距离，这跟下面做的具体工作方面，可以弥补条文上面的不足可能很有必要，我们信访办，特别建议征集处工作有必要加强提升。

再一个就是我们先前出台的规定里面，有一些还要进一步细化，这里面具体讲两点，第一个可能没有规定，这个工作可能不太好做，比如国家机关你在接到人民建议以后，怎么样去评审？看到外地有一个评审，这个怎么判断？也许有的建议人提的建议，他还是比较重要的，但是我们梳理可能有种种因素影响没有识别出来，怎么判断开展工作，尽可能避免出现遗漏重要的问题，这个有没有一些具体方法来解决。

第十四条规定了征集工作网络，具体方式怎么来体现，现在没有看到具体办法，这个怎么落实？社会参与是整个十八大报告里面讲协商民主非常重要的内容，这个最好有细化的措施。

最后还有一个强化宣传的工作，让更多的人去关心了解这个事情，每个人有各自的视角和专业，有些看问题非常到位，且这是在机关里面不一定知道这些，这个你要通过加大宣传，让更多的人知道，然后参与进来，我想我们在这方面工作可能就更大了，这个工作做好，从源头上解决问题，对我们民主法制建设作用更大。

肖卫兵

（上海政法学院副教授）

——人民建议征集是信息公开的一种，在大数据时代，必须要有长远规划，实现信息公开和共享的问题。

我自己是研究信息公开的，研究信息公开给我两个启示。人民建议征集为什么感兴趣？首先，从广义角度来讲，人民建议征集是一种信息公开，我们现在说信息公开是政府性信息公开，现在人民建议是主动释放信息给到我们政府，这个过程当中也是一个人民建议范畴。

其次，人民建议征集，包括信访工作，作为广义信息公开一种，1766年世界上第一部《信息公开法》出台，包括信访等等，跟今天的议题有关系。

未来人民建议工作开展过程当中怎么保障和落实，作为我们现代研究大数据时代的思维考虑这个问题。现在我们有很多提危机经济学等，我想怎么落实大数据时代，或者信息工作人民建议征集工作时效，有三方面建议：

第一，在第13条说信息公开，但是这个信息公开范围比较小，是有限定的，一个说具有典型性示范性的，公开是原则，不公开是例外，不是遵循这个方法。我们里面有最新来信选登、典型案例选登，典型回复选登，这个范围比较小，不一定符合大数据思维。

经建议人同意，我才可以做公开，按照我们信息公开条例当中，这个限定束缚着我们的手脚。如果认为真的具有典型和示范性，我们觉得可以公开的人民建议，我可能不经过建议人同意公开，但是可以匿名化，让其他公众可以都看到提出这么好的建议，可以把范围扩大，这样就不会限制未来开展工作的手脚。

第二，现在我们看网络上的平台，我发现政府和政府之间，我们人民建议当中有互动，后台有处理，政府和建议人可以查询到底到什么阶段了？另外政府会主动释放选登，最新案例等等，让潜在的建议人，让其他社会公众了解吗？还有，是否有一个互动环节，建议人和其他潜在的建议人，建议人和其他公众之间缺乏互动，比如微信，我发了建议，建议公开以后其他人会互动，比如点赞或者评论，甚至可以完善建议，这个功能未来可不可以开放，逐步推广，这也是可以把这个环打通掉。

第三，当然这个可能要有长远规划，我们现在刚刚起步，我们大数据未来做这样处理，大数据过程当中，我们可能还要强调，在政府数据做很多很多收集以后，还要有一个共享和开放的问题，我们未来能不能做到？建议做这样一个突破口，求决、信访是另外一回事。做突破口就是把人民建议建立完整目录，包括内容的选登释放公开给社会，包括社会其他的智库，专家等其他第三方介入进来。我们可以开发应用软件比如APP，通过这样软件可能给我们人民建议价值开发的发挥，不像我们后台人力财力缺乏，让我们政府承担太多职能，太多后面的东西，可以让社会参与进来，这个参与计划可以研究的。

最后，我认为，大数据过程当中，我们一直说思维要从未来的因果性转移到相关性，刚刚方处长报告里面讲了，人民建议工作做好了，我们普遍观点都认识，建议征集做好了，诉求类信访可能会降低，我们现在是小数据时代，我们更多数据支持有没有？未来过程当中，我们可能要做统计分析和研究，是不是有这样相关关系或者反向的关系，或者可能不是这样的，那么要用大数据说话。

吴鹏森

（上海政法学院社会学与社会工作系教授，城市与犯罪研究中心主任）

——人民建议征集，要和立法结合在一起，要通过多渠道完善，使其发挥更好的效果。

人民建议征集为什么有必要？

为什么要征集呢？老百姓有看法，有意见，还要征集，说明什么问题呢？无非说明几点：第一，你事情做得太完美了，没有意见；第二，政府太强势了，老百姓有意见不敢说；第三，老百姓有想法有建议，但是不知道从哪个渠道说。不然要征集干什么呢？我认为，这里面是不是有一个概念问题，人民建议征集和信访是有区别的，信访更多为了维护个人利益诉求，但人民建议则主要是针对政府的时政，或者社会治理某一些问题。

最近我在做一个国家课题，关于刑满释放人员的保障问题，前不久到国家人保部，前两天到上海人保部。其实上海人保部已经做了，只做不说，我觉得光做不行，要说出道道出来。你必须把你做的好的东西，变成政策建议或者制度的建议，上升到理论高度，上升到政策高度，给国家提供一个建议，才能体现价值。

人民建议征集要通过多渠道完善

人民建议征集，要和立法结合在一起。我们社会发展会出现很多问题，但是我们法律可能跟不上，要进行新立法，最早源头应该从问题来的，老百姓发现社会生活当中碰到很多问题，那么有一些建议，这些建议可能是偶然、临时、不成熟的，有了这些建议，就作为启动立法的一个源头一个火花，这样可以有效把人民建议和国家法制进程结合起来。

人民建议的结果出口现在是领导批示，并有奖励，中央常委批示奖励多少，市长批示奖励多少，等等。建议给领导采纳是好的，但是不是唯一渠道和途径？我觉得还可以有另外两个渠道。比如每年可以组织一些专家评审，对这一年内的建议进行评审，对还未得到领导批示的，经专家评审，以专报形式报一次。通过这样一种工作机制，进行筛选。

第二，建立一个网站，把好的建议放到网站平台上，让大家都来评。一个是评一个是完善，既可以评论建议好不好，也可以对这个建议在这个情况下越来越完善。这也是信息化时代的公正参与过程，把建议形成过程，变成公正的参与过程，甚至也变成公众教育过程，使其更好地发挥效果。

方士雄

（上海市社会工作党委研究室主任）

——必须将实践、理论、宣传三位一体，深化推进人民建议征集制度建设。

人民建议征集制度建设项目是2012年上海社会建设十大创新项目的其中一个，去年我们社会建设办公室，与复旦大学的市场调查中心，联合开展了上海民生满意度的调查，其中有一个内容市民对于社会建设创新项目知晓度的调查，调查显示，市民对于全市性的社会建设创新项目知晓度较高，而人民建议征集建设项目知晓度为22.3%，为十大创新项目当中最高。从这一调查可以看出，市民对人民建议征集制度项目的认可度和这一项目在市民当中的影响力。

实践有力度、宣传有广度，理论研究有深度

社会建设十大创新项目票选表彰以后一年多来，人民建议征集制度又有了新的深化和发展，我概括了三方面：

第一，在宣传的氛围上，我们市社会建设办公室，和市《检察风云》社会治理刊物合作出版了《创新社会建设之魂——上海社会建设范例》这本书，我们宣传形式有创新感言，还有项目简介，记者深度采访，还有专家试点等等，当然这个宣传还有其他媒体宣传，今天我看了这个活动有很多媒体参加了。

第二，理论研究上，市信访办依托各方面研究力量，形成有分量的研究报告，今天发了黄皮书，应该说理论研究成果也是丰硕的，包括汤教授的专题课题，我觉得课题广泛发扬人民民主，完善法制环境，有序政治参与，对人民建议征集制度进行深刻阐述，聚焦广泛升级，接受梳理，办理落实，强化评估等，对深化提出人民建议征集制度提出有价值的建议，我觉得这个课题有时代价值和实践价值的。

第三，在制度建设上，今天我们学习了市委办公厅，市政府办公厅一号文件，我看了以后觉得规定第4章19条规定了，“人民建议征集”的基本内容，我觉得也是有较强的针对性和可操作性。这一系列举措说明“人民建议征集制度建设”这项工作在不断发展的。

今天“规定”发布，标志着人民建议征集制度从原来社会建设创新项目转变为社会建设制度性安排和常规性工作。从这个意义上讲是符合党的十八届三中全会提出的，推进国家治理体系和治理能力现代化要求的一个新举措。

引导性、建设性、公利性、建设性四大特点

我们讲人民建议征集制度建设我们信访当中遇到困境和瓶颈的新探索，与被动接待而言，人民建议制度有以下四特点：

第一，引导性。“人民建议征集制度”是人民当家作主的体现，鼓励广大人民群众，对经济事务当中存在的问题，和政府工作存在的薄弱环节体现的正面引导，也是引导有序表达。当然也可以提出批评意见，更重要提出积极解决问题的对策建议。从我们党政部门来讲，要认真对待，很好吸收，才能趋利避害，更广泛代表人民利益，体现人民意愿。

第二，建设性。人民建议征集制度建设，动员更广大的人民群众，参与到上海的四个中心建设上来，提出的人民建议都是基于理性思考基础上的建设性意见，有利于党政部门转变工作作风，提高工作效率，多做利民实事塑造良好形象。哪怕有时候有批评性意见，也更能强化党政部门的为民服务意识。古时候有一句话叫“良药苦口利于病，忠言逆耳利于行”。

第三，公利性。与信访诉求者不同，信访诉求者个人利益得到损害，满足不了自己要求，大多是私利性的需求，而人民建议提出的，大多是站在公共利益角度，发现了党政部门某些缺陷，或者党政部门尚未发现的问题或者隐患提出意见建议，正因为公利性，成为党政部门决策参考和工作内容和工作抓手。

第四，互动性。加强社会建设，提升社会治理能力，鼓励社会多方参与，我们党的发展历史，依靠人民群众建立新中国和建设新中国的历史，依靠人民群众进行波澜壮阔改革开放的历史，但是曾几何时，我们在某些阶段，某些领域，也出现了对于社会事务大包大揽，忽视了人民力量和社会力量，这有时候处在了被动尴尬的境地，而人民建议征集制度建设，很好地体现了党政部门与人民群众的互动与社会的互动，我认为这种互动是良性互动，合作的互动，建设性互动，是有生命力的互动。

另外，这个互动，我们党政部门之间也可以互动，比如我们社会建设办公室，今年举办民生圆桌讨论，我觉得我们和信访办也可以考虑，民生圆桌活动聚焦人民建议和民生工作改善专题，这里进一步深化人民建议工作，通过我们持续不懈努力，人民建议征集制度建设，一定会对上海社会建设和社会治理建设，发挥更加积极有效的作用。

发言就到这里，谢谢大家！

朱甫娟

（上海市信访办副主任）

——人民建议要有成效，我们的着眼点是集中民智、反映民意、凝聚民心，要充分尊重群众主体地位。

我们信访办人民建议征集处到现在只有两年半时间，两年半时间里，从信访办人民群众来信中，结构发生变化，现在人民建议意见的总量，占到了我们事件的20%，从网上信访来的，占到了36%，从这两组数字来看，我们的工作面宽了，群众接受了，我们上海现在的人口2400万，其中900万是外省市，不是本土的上海人，是新上海人。应该说带给我们人民建议征集是责任，因为我们信访是代表党和政府联系群众的桥梁和纽带。

最直接、最便捷听取上海市各个层面的意见

人民建议征集工作是党和政府问政，问需，问计于民的重要渠道，通过两年半时间，我们党和政府可以最直接，最便捷地听取上海市各个层面的意见，了解人民群众的实际需求，对吸纳方方面面改进支持，有三万多条有价值的，我们专报、市领导批示，我们每年最好的建议人的会议，我觉得这是最好体现。

人民建议规律是促进信访工作转型发展的重要基础。今天对34家考核单位信访单位的领导同志都来了，一般都是我们副主任，我们处级干部都来了，我觉得大家要民智，我们工作方式不断更新落地，2013年的12月28日，信访制度改革新闻发布会上，国家信访局两位局长就说了，建立健全人民建议征集制度，鼓励和引导人民群众，给党和政府的工作提出合理化的建议，改进党和政府的相关工作，健全和加强人民建议工作。这话是讲给我们信访干部听的，市信访工作正本清源回归本位的重要方面。我们定位，我们职责，我们界面要清楚。国家信访局对各个省区市的考核就是人民建议工作考核。我们上海市也有人民建议考核。民间智慧进入公共决策的重要途径。我们认识到了智慧在民间。

三个着眼于

建议要有成效，我们的着眼点是集中民智、反映民意、凝聚民心，要充分尊重群众主体地位。人民群众向党和政府提出建议意见，体现人民群众当家作主的热情，我觉得这是一种民智；要分析民意，我们群众总量的20%和网上信访的36%，看似都是由每一个人提出的，但是我们仔细一想，却包含着最普遍的社情民意，分析研究人民建议，更有针对性的改进和完善我们党和政府的工作；更好发挥我们桥梁和纽带，信访条例赋予我们定位，刚才朱教授讲了，这个平台，这种智慧，这种主动征集，是专项征集其他部门无法替代的。

大家要充分应用上海市人民简易征集信箱，以及上海市人民建议征集平台，为上海发展稳定献计献策，同时我们建议处一定把大家意见建议整理归纳好，共同为上海未来出力献策。

胡戎恩

（上海政法学院教授）

——人民建议征集制度课题是把学者的研究和实务部门紧密结合在一起，形成了良好的互动。

我是法律专业的，方向是立法学专业，我之前没有研究和关心人民建议征集制度，根据下午半天学习，我有几点启发：

第一点启发，我觉得作为学者，如何参与中国当代法制进程，我收获很大，跟陈老师有共同感受，我们有很多学者，包括北大有很多教授，动不动，美国怎么样，或者理论怎么样，西方议会政策怎么样？他们是固定程序。但是我们中国法制进程当中对中国要有用，我们要法制中国化或者本土化，我想作为一个学者，不能尽是批评，要提出建设性意见。汤老师做了很好的探索。

第二点感受，学者的研究方法和实务部门紧密结合在一起。尽量与媒体达成很好的互动。很多学者不屑与中国事务部门一起研究，中国法制学者理论和实践是两张皮脱节的，汤老师这个课题在法学会，在众多信访具体工作者全体结合之下，我觉得这个路是非常好的路。

第三点感受，网络平台可以更细一点，这样可以节省很多工作量，人民建议可以很多，专项建设也可以有很多。我们自己一批研究院青年学者，现在在打造民营经济法制研究院，民营企业法制这一块，我们一些调查报告，包括一些年度报告，我们想建立全中国民营经济法制指数，每年会出台一些报告，我们每年会筛选一些，提供给你们这个平台，让你们进入筛选，我们可以多一些合作和交流。非常感谢大家！