民事再审检察建议的立法问题与修正建议

何 艳

（安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241003）

一、再审检察建议的立法源流

长期以来，检察监督的主要方式是通过提出抗诉，通常情况下，只要认为法院裁判确有错误，便一概提出抗诉以启动审判监督程序要求法院再审，而不论错误大小程度，也不论抗诉的法律效果以及社会效果如何，由此导致了司法实务中抗诉案件数量急剧增多等问题。面对问题，检察机关、审判机关及时调整工作思路，主动加强沟通、协调，个案再审检察建议应运而生[1]295。实际上，有关再审检察建议的成文规定最早出现在2001年9月30日最高人民检察院通过的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》中，其中就规定了抗诉是检察机关对民事行政案件实施法律监督的主要途径，同时规定若法院民事判决、裁定符合抗诉条件，经人民检察院与人民法院协商一致，人民法院同意再审的，人民检察院可以向人民法院提出检察建议。随后在2002年9月最高人民法院也下发《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》，规定人民法院对于人民检察院针对审判工作提出的检察建议书应进行认真研究，以改进工作，经与同级人民法院协商同意，对个案提出检察建议书的，若符合再审之立案条件的，可依职权启动再审程序。上述的两高文件，成为检察机关采用检察建议启动再审的司法依据，自此再审检察建议制度便推行到全国民行检察系统。自再审检察建议于实践中被推广以来，人民法院和人民检察院共同颁发的有关规范性文件如雨后春笋般纷纷涌现。2011年最高人民法院、最高人民检察院制定了《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》旨在完善检察机关对民事审判活动、行政诉讼活动实行法律监督的范围和程序。再审检察建议再次成为其重要内容之一并受到法学界关注，这成为民事诉讼法再次修订之前有关再审检察建议最高层级的规定[2]。如今，新《民事诉讼法》明确了再审检察建议在民事诉讼检察监督中的地位，这是对司法实践中早已普遍适用的实验性、摸索性尝试的法典化肯定。再审检察建议的入法预示着民事检察法律监督将步入一个新阶段，再审检察建议将会扮演更加重要的角色，即与抗诉方式一起构成民事诉讼检察监督的基本体系。

二、再审检察建议的立法问题

当然，事物的双面性也提醒我们也要注意到再审检察建议的软肋。从长期的司法实践中可以看出，检察建议的适用过程显现出不被理会、不规范、不统一的尴尬局面。

其一，法律效力缺失，法院对检察建议不够重视。由于立法的粗疏，再审检察建议在法律层面给人一种“软性建议”之感，普遍认为其并不具有强制性约束力。到目前为止，检查建议的法律效力在立法中仍属空白状态，从而导致的实然情况是，检察建议由于明示法律效力的缺乏，被建议的法院对检察建议不予理睬，对于这种漠视，检察机关也无计可施。新《民事诉讼法》并未对再审检察建议的法律效力以及法院对其进一步的处理方式进行明确，也未对法院无正当理由拒不理会检察建议的行为配以制裁机制，监督的力度仍旧十分有限，这项业务开展面临的难题和挑战自是不言而喻的。

其二，具体操作程序混乱且不规范。由于以往无法律规范的明确规制，而今新《民事诉讼法》对再审检察建议的程序性规定较为粗糙，缺乏具体程序规范予以指引，实际操作中的不规范和不统一仍然是难解之题。由于缺乏明确规范，各地在再审检察建议的适用形式上在差异，形成了宽严不一的工作惯例。在审批环节，有的要求交检察长或分管检察长签发，有的则只需业务部门领导认可，有的则要求交检委会讨论决定[3]。

其三，法院对再审检察建议的受理和审查处理方法不尽相同。有的由立案庭统一立案，有的由审监庭直接受理，还有的将再审检察建议书直接报给法院院长[4]。调研发现，在一些检法关系相对和谐的地方，再审建议发出后，受诉法院反馈办理情况和采纳建议的比率较高。而大多数地区受诉法院的反馈率较低，再审检察建议制度运行效果欠佳，尤其是检法关系不甚融洽的地区，比率偏低。究其原因，一方面是由于检察机关内部考核的功利性驱使，使得不少检察院为了发检察建议而发检察建议，经常一发了事而不顾后续的跟踪回复情况如何。另一方面是基于检察建议效力的柔弱性，法院往往在收到检察建议后没有任何反馈信息，检察机关也因为效力依据的缺失而不再跟进，致使监督就此止步而未能发挥其实效[5]。笔者认为，赋予检察建议以明确的法律效力是必要之举，但同时也考虑到其非讼性、柔性化的特点以及制度功能划分的需要，所赋予于检察建议的法律效力应有别于抗诉，即应规定接收检察建议的法院负有及时答复且详细说明的义务，并将该项义务的履行情况纳入法院的考核指标之中。

总之，在民事检察监督方式中，抗诉仍旧处于“业主”地位，抗诉所具有的诉讼性、层级性、刚性化等特点，使其在高效率引发程序性效果的同时也会付出较大的司法成本，对判决既判力以及司法独立性价值产生更为直接背离；而检察建议所具有的非诉性、同级性、柔性化特点，使其在效率和实体性收益方面的确定性较之抗诉而言相对逊色，但却具有运行成本较低、对抗性较弱的优势。

三、适用范围上强调与抗诉的衔接

对于检察机关提出抗诉或者提出再审检察建议的适用条件均适用新《民事诉讼法》第200条的规定，立法并未细化二者的适用条件，这种做法有失偏颇。从功能协作的视角来看，抗诉与检察建议应当相互补充并有序衔接。检察建议的主要适用对象是不宜或无法通过抗诉来完成的监督任务；抗诉的主要适用对象则是那些违法情节较为严重或提出检察建议后拒不纠正的情形，具体来说，抗诉所具有的诉讼性、层级性、刚性化特征，决定了其主要适用于那些检察建议无法有效解决的案件，以及牵涉重大社会利益，具有较强规则宣示意义或存在严重违法情形的案件。与之相应，检察建议作为一种非讼性、同级性、柔性化监督机制，其主要适用于以下情形：符合抗诉条件，但经法检协商一致，人民法院同意再审的案件；原裁判确有错误，但依法不能或不宜启动再审程序予以救济的情形；审判人员在审判监督程序之外的其他程序中存在违法行为的情形；争议金额及影响不大的案件或者有程序违法但是不足以影响案件正确判决的案件；人民法院在民事审判活动中应当予以改进的问题等等[6]。在明确二者的适用范围后，仍应坚持民事、行政检察监督以抗诉为主，以再审检察建议为补充的理念，才能更好地做好检察监督工作。

四、再审检察建议的适用程序构建

民事再审检察建议是归属于中国本土化的范畴，其在入法之前的普遍适用主要是基于满足中国民行司法实践的诉求，应运而生一种民事检察监督方式。然则此次修法被纳入民事诉讼法典，但当前的再审检察建议在实践中存在诸如缺乏法律规定、本身尚不规范等问题的背景下，将民事行政再审检察建议纳入规范化、程序化的轨道，对于检察院的民行检察工作与法院的审判工作都将有所裨益。

从权力运行的角度看，再审检察建议作为检察机关的一项诉讼监督方式，该制度的正确行使需要相关程序予以保障，而新《民事诉讼法》在第十六章“审判监督程序”（第208条至第210条）中只是粗浅规定了检察建议的适用主体、适用情形以及辅助机制，并未涉及到检察建议的适用程序规定。在此不利立法环境下，若不尽快规范其具体适用程序，不仅会造成司法实务操作过程中的混乱局面，还有被个别人利用之嫌，即将检察建议这种法律监督形式转化成个人私下交易，诱发检察机关工作人员的徇私舞弊行为，最终有导致这一新制度最终流于形式之危险，无法发挥其预期功能。实体正义的实现亟需程序公正的保驾护航，因此，民事再审检察建议应经立案、阅卷、调查、集体讨论、主管检察长或检察长决定等一整套严密的程序后才可形成。办案程序应先由承办人草拟案件审查终结报告，阐述向法院发出再审检察建议的理由，然后提交民行检察部门负责人审查，最后再提请主管检察长或检察长审批。对于情况复杂、涉及面广的再审检察建议，还要经检察委员会讨论决定是否使用检察建议抑或通过抗诉程序解决[7]。

五、完善再审检察建议的程序性效力

再审检察建议作为一种非强制性的检察行为，需要得到法院的认同后才可启动实质性的再审程序，这就意味着再审检察建议的提出不会必然导致再审程序的启动。因此有学者认为应当赋予检察建议一定的强制力，对不履行检察建议的要予以惩罚，甚至提出检察建议应拥有与抗诉同等的效力。笔者认为此种观点欠妥。其一，赋予“强制力”的观点不符合“建议”一词在日常生活中的基本内涵，即它应该是一种建设性意见。其二，倘若检察建议的效力如此之大，难免权力有膨胀之欲，再加之检察建议的涉及面日益扩张，长此以往，其终将有越俎代庖地行使诸多权力之嫌。当然，不具有强制力并不意味着要否定其应当具有的法律效力。由于再审检察建议的效力集中体现在其督促做出生效判决的人民法院应在法定期限内重新审查案件，以决定是否该启动再审程序，那么再审检察建议的程序性效力的完善，就应以建立再审检察建议回复制度为切入点。细言之，针对检察建议的内容，被建议机关应进行必要的调查活动，并在一定期限内给予反馈；若认为没有违法行为，应当说明理由。同时，被建议机关如果拒不纠正的且无法给出正当理由的，检察机关可以报请其上一级检察机关向被建议机关的上一级机关提出纠正意见，上一级机关接到报请后，应当启动相应的调查、监督程序，并应当将下级机关的纠正情况在一定期限内告知检察机关。倘若法院仍拒绝采纳再审检察建议，检察机关认为其决定错误的，应当将案件提请上级检察院来提出抗诉。如此，只有灵活运用抗诉与检查建议两种监督方式，对民事生效判决实施法律监督的实效性方可提高。

六、提高检察建议质量

检察建议的内容无疑是衡量检察建议质量高低的重要一环。检察建议内容的核心问题是要增强检察建议的针对性与说理性，既要求做到内容简明扼要又要有理有据，避免内容空洞，大道理多，缺乏可操作性。建议内容中针对案件事实的叙述应做到客观、准确、概括性强，要能反映出问题的实质要件，要细心的审查证据，判断证据的真实性、客观性和关联性。审查申诉中所提出的证据是否属于新证据以及提出建议的行为的法律依据。思维逻辑结构要严谨，用语要恰当，使用法言法语，不用白话空话，融会贯通事理、法理、情理诠释立法本意，真正做到以理服人。

[1]王学成.法律监督研究新视野[M].北京：中国检察出版社，2010.

[2]李德恩，李江宁，陈祺.论再审检察建议的制度化[J].吉首大学学报社会科学版，2012，35（5）：120－126.

[3]李强.民事再审检察建议制度的立法完善[J].人民检察，2012，（16）：56－59.

[4]张立.再审检察建议：推行八年何时入法[N].检察日报，2009－5－4.

[5]李娜，郭文青.民行检察监督避免架空需更具体规定[N].法制日报，2012－9－10.

[6]安斌.检察监督：一个游离于民事法律边缘的话题——对民事检察权若干问题的思考[J].河南社会科学，2012，（10）：12－15.

[7]彭松涛.设计具体程序，用好再审检察建议[N].检察日报，2013－1－7.