民事行政交叉诉讼的审理模式初探

作者简介：邓诗发（1987-），男，汉族，江西铜鼓县人，南昌大学法学院2011级诉讼法研究生，研究方向：诉讼法学。

摘要：司法实践中，民事诉讼与行政诉讼交叉案件占有一定的比例，其产生具有一定的必然性。但我国《行政诉讼法》以及相关司法解释未对法院如何处理此类案件提供法律依据，导致诸多行政、民事争议交叉案件的审理面临诸多制度性障碍。针对不同的民事、行政交叉诉讼，应对案件的各种因素综合考虑，相应的采取分别审理模式和一并审理模式以有效的解决纠纷。

关键词：民行交叉诉讼；审理模式；分别审理；一并审理

我国现行行政诉讼法和民事诉讼法分别就行政争议、民事争议的解决提供了相应的法律规范。从静态的角度来看，行政诉讼虽然脱胎于民事诉讼，但两类诉讼在性质、主体、功能、法律适用等方面具有显著的区别，两者分别适用不同的诉讼程序，因此，一般情况下不会发生交叉、重叠的问题。但是，民事诉讼与行政诉讼交叉的现象在实务中并不少见。此类交叉诉讼应采用何种程序审理既是理论界探讨的热点，也是司法实务中一个悬而未决的棘手问题。

一、民事、行政交叉诉讼之产生

自古罗马法学家乌尔比安提出公法与私法的划分之后，这一分类不仅广泛存在与大陆法系，而且在英美法系也同样存在着。从一般的界定来看，公法以公共权力的设置为内容，私法以分配私人权利义务为内容。但是这一传统的划分并不如当初那么分明，现今两者已有互相渗透、融合的趋势。传统意义上的民法也可能包含行政法的相关内容，反之亦然。现今国家行政管理领域不断扩张的同时，行政权力逐渐介入到社会中的传统私权领域，因而由行政主体行使行政职权而产生的社会关系必然会与平等主体间的民事权利义务关系发生连结，出现民事、行政法律关系相互交错、牵连的现象。从不同的角度看，当事人的同一行为有时可能具有多重的法律属性。以婚姻登记为例，根据《婚姻法》的规定，结婚登记是民事主体之间缔结合法的婚姻关系的必备要件，但是登记行为不仅是一项的民事行为，同时也是一项行政登记行为。这反映出在婚姻缔结上，公民意思自治与国家干预的结合。如果在具有多重法律关系的案件审理过程中，同时存在需要解决的行政、民事两种争议，而两种争议在内容具有关联性，处理结果具有条件关系或者互为因果关系，便产生民事争议和行政争议的交叉、重叠。可见民事诉讼与行政诉讼产生交叉具有一定的必然性。从我国司法实践来看，民行交叉案件的具体表现形态各异，一些典型的民事纠纷，如房产买卖合同纠纷、离婚纠纷、继承纠纷等往往与行政确权、行政许可登记等交织在一起，进而产生民事、行政交叉诉讼。

二、民事、行政交叉诉讼审理模式的立法与实践

法院应该如何正确处理这类民事、行政交叉案件，我国现行《行政诉讼法》未做任何规定，因为在《行政诉讼法》制定之时，立法者对此没有预见，从而没有规定相应的解决办法，2000年3月最高人民法院颁布了《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（下文简称《解释》），《解释》）第51条规定：“在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼：……（六）案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的……”，第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所做的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”但是这一司法解释只是规定了法院审理以民事争议解决为前提的行政诉讼可作出中止诉讼的处理，以及行政机关针对民事争议作出行政裁决，民事争议双方当事人对该裁决不服的情况下，法院应当事人要求可以合并审理行政、民事争议，条文本身过于简单，缺乏具体的操作规则，适用范围也相当狭窄。另外，虽然《民事诉讼法》第150条规定：“有下列情形之一的，中止诉讼：……（五）本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的”但是“另一案”的含义尚不够明确，是否包含行政诉讼容易产生分歧。即使涵盖了行政诉讼，如果一律中止诉讼也会产生其他问题。总的来说，目前我国尚缺乏明确的法律规范解决司法实践中较为复杂的民事、行政交叉案件。

立法的不明确使得实践中往往难以找到应当遵循的统一性规则，不仅给当事人行使诉权带来了很大的困难，也给法院审理此类案件都造成了困惑。法律的缺位导致了行政、民事争议交叉案件的审理出现诸多制度性障碍。司法实践中，行政、民事交叉争议案件的审理方式主要有以下四种：（1）由民事审判庭与行政审判庭分别受理民事案件与行政案件，并分开审理，分别裁判；（2）民事案件与行政案件分别受理，但民事案件先中止审理，等待行政案件裁判结果作为民事案件裁判的依据，实行先行政后民事；（3）采取行政附带民事诉讼的审理方式，由行政庭受理，对行政争议与民事争议合并审理，一并裁判；（4）一并审理式，当事人提起民事诉讼，由民庭对民事、行政关联争议一并审理，并对具体政行为的合法性进行司法审查，但不对其作出裁判，仅对当事人提出的民事诉讼请求进行裁判。①各地法院对这类案件的审理采取了不同的审理方式，在一定程度上造成了司法混乱。实际上，上述审理方式大致可以进一步归为两大类，第一种和第二种方式为分别审理模式，第三种和第四种方式为一并审理模式。分别审理模符合目前法律规定及法院内部各业务庭之间的分工，②看似较为稳妥，但囿于民事诉讼和行政诉讼各自的局限性，实际中可能导致民事诉讼与行政诉讼的裁判结果互相矛盾，③损害了司法公正和权威，诉讼周期冗长，加重了当事人的诉累，浪费了司法资源，也不利于纠纷的一次性解决。一并审理模式下由同一审判组织对相互关联的民事、行政案件进行审理，符合诉讼的效益价值，也有利于纠纷的解决以及维护裁判的一致性，但是面临巨大的法律障碍，尚处于无法可依的境地，程序之间缺乏相关的衔接协调机制，其合法性難免遭到质疑。司法实践中，依据《解释》第61条审理的行政附带民事诉讼便是合并审理模式的实例。

三、民事、行政交叉诉讼审理模式的设想

在设置、选用何种诉讼程序模式审理民事、行政交叉案件时，不应采取简单的“一刀切”方式，而应对法院是否有管辖权、当事人的程序选择权、行政诉讼与民事诉讼联系的紧密程度及案件本身的复杂程度等各种因素综合考虑，针对不同案件具体问题具体分析。

（一）一并审理

一并审理即由同一法院的同一审判组织对相关联的民事诉讼和行政诉讼进行审理。“二审合一”的民行交叉案件诉讼处理机制所赖以存在的实践基础在于，民行交叉案件的法律特性与对现行处理机制固有缺陷与问题的消解，理论基础在于不同部门法之间所具有的同源性与同构性。④“二审合一”的审理模式，依据案件的具体情况可分别采用先民后行、先行后民、交织进行以及行政附带民事诉讼模式进行审理，即先行判断哪一争议是解决纠纷的前提或依据（先决问题）。例如，如果民事争议是解决行政纠纷的前提或依据，则先进行民事部分诉讼再进行行政部分诉讼。在立案时，可有立案庭根据案情作出初步判断，并由法官对关联诉讼向当事人进行释明；在审判人员的构成上可采用民事庭法官和行政庭法官混合的方式组成合议庭，以发挥各自的专长优势；在判决时，可统一制作裁判文书。

（二）分别审理模式

当民事争议的解决前提是判断某一行政行为是否合法时，法院将行政机关作出的行政行为仅作为证据对待，进而依据证据认定规则进行处理。行政诉讼与民事诉讼分开处理的常见的情况是，是否分开处理还须考虑到赋予当事人的选择权。如果具体案件符合提起行政附带民事诉讼的规定，但当事人不愿意提起行政附带民事诉讼，法院应当将民事争议与行政争议分别分案分开处理，法院不能径直依据职权直接将民事争议与行政争议合并审理。⑤当出现受诉法院对另一相关联的诉讼不具有管辖权，行政机关作出的行政行为的可诉性有疑义，以及当事人在民事诉讼过程中未对行政行为产生争议、提起诉讼等情形时，采取分别审理模式较为合理。此外，如果一案的审理不是以另一案的审理结果为必要条件时，也可采取分开审理的方式。

民行交叉案件的诉讼机制的完善是《行政诉讼法》和《民事诉讼法》的再次修改中不容回避的课题。采用适当的审理模式只是解决了民行交叉案件的诉讼处理机制中的一个问题。民行交叉案件处理模式反应的是不同司法体制下管辖权限及诉讼程序選择的问题，在对民行交叉案件诉讼机制的设计中，不仅应妥善处理好司法权与行政权的关系，还应协调好一并审理模式下民事诉讼与行政诉讼在管辖、诉讼时效、举证责任、证明标准、调解、上诉等诸多问题。（作者单位：南昌大学法学院）

参考文献：

[1]李佳：民行交叉案件诉讼处理机制研究，湘潭大学2011年博士学位论文，第77页

[2]赵红星：民事行政交叉案件审理若干问题研究，载《河北法学》，2012年第2期，第183页

[3]陈晓宇、孟论：我国行政民事交叉案件的审理模式，载《人民司法》，2008年第19期，第73页

[4]江伟、范跃如：民事行政争议关联案件诉讼程序研究，载《中国法学》，2005年第3期

注解：

① 许尚豪：民事、行政交叉案件诉讼程序研究，载《山东大学法律评论》，2007年卷，第41页

② 《行政诉讼法》第3条第二款规定：人民法院设行政审判庭，审理行政案件。

③ 当然，行政诉讼与民事诉讼的实体结果并必然的具有一致性。原因之一在于，行政行为的“合法”与民事行为的“合法”内涵的差异，司法对二者审查的强度和结果自然会不一致。

④ 李佳：民行交叉案件诉讼处理机制研究，湘潭大学2011年博士学位论文，第77页

⑤ 陈晓宇、孟论：我国行政民事交叉案件的审理模式，载《人民司法》，2008年第19期，第73页