地方政府改革动因的理论逻辑研究

刘燕 孙海涛 曾雄丰 刘娜

摘要：近年来，在中央政府的宏观政策指导下，地方政府改革取得了较大的成绩。地方政府改革的动因很多，包括地方政府自身改革的需要、社会制度环境的变化、改革主体自身的利益和价值追求等。本文将从地方政府改革主体的视角，分析在中央政府授权和强制推动、地方政府自主改革和社会力量推动下改革主体的不同动因，并在此基础上构建我国地方政府改革主体的I—CLS利益动因模型，以期能对我国地方政府改革朝着更好的方向发展提供理论指导。

关键词：地方政府改革；动因；主体

在我国地方政府主要是指除中央政府以外的各个层级的政府，包括省、市、县、乡镇等的政府。目前我国地方政府改革处于一个拐点，理论上对地方政府改革的研究多集中于地方政府各项具体改革内容，对改革动因的研究主要探讨的是地方政府制度创新的动因，学者普遍认为地方政府改革是由于政府自身改革的需要、制度的不完善、社会环境的变迁等推动的结果，從主体视角透视地方政府改革动力的研究相对较为匮乏。但实际上，改革主体的利益需求、认知、态度、情感等对改革的产生、过程和绩效都发挥着举足轻重的作用，因此挖掘改革主体在地方政府改革中的内在动力及其逻辑十分必要。

（一）中央政府授权和强制推动下的改革

在中央政府授权和强制推动下的改革中，中央政府和地方政府推动改革的动因存在差异。

1.中央政府改革动因—走中国特色改革发展之路、保持社会和谐稳定发展

当中央政府作为地方政府改革的发起人和制定者时，从系统—环境互动的视角来看，中央政府的政治推动实际上形成了地方政府改革的宏观政治环境。如我国实施的机构改革就是一个从中央到地方层级推进的过程。改革对于社会主义国家的中央政府来说，不仅意味着与原有产权结构相关联的利益部分丧失，而且是对传统计划经济信仰的某种否定，但这种负效用会随着人们对市场经济制度认识水平的提高而减弱。正是由于这种效益递增理论的存在，促使中央政府积极推进地方政府改革。

2.地方政府改革动因—获取额外收益和合法性

中央政府强制推动地方政府改革的方式包括两种，授权试点改革和在全国范围内推进改革。授权试点改革是为了避免不确定性可能带来的无法控制的风险，采取委托和授权地方政府进行改革试点的方式推进改革。对于获得授权的地方政府来说，其地位不具有主动性，不是其在固有的职权范围内所进行的改革，而是在中央政府的特殊政策下所进行的改革，如我国实施的综合配套实验区的改革。在这样的改革背景下，那些获得授权改革的地方政府积极推动改革的动力在于，由于获得了特定的制度准入权，因此消除了改革所带来的政治风险，同时也可以获得各种优惠政策，充分享受改革创新结果所带来的本地区制度性经济增长的好处。而当授权的地方政府改革获得了成功，并具有推广价值时，中央政府就可能会放开制度准入条件，所有地区均进行类似的改革，以促进社会整体效益的提高。

（二）地方政府自主改革

对于地方政府官员而言，中央强制推动下的改革不能满足其对利益的追求，因为强制推动的改革往往采取授权改革的方式进行，导致各地区地方政府间事实上处于不公平竞争的状态，使那些没有获得试点权的地方政府官员在政治竞争中处于不利地位。因此，地方政府官员总是会试图突破授权式改革的约束。同时，随着放权让利改革战略和分灶吃饭财政体制的实施，地方经济的增强使地方政府有能力承担改革所需要的各项费用，也为地方政府进行自主改革提供了物质基础。

在地方政府间竞争日益激烈的环境下，地方政府为吸引更多的资源，以刺激本地区经济发展和促进社会和谐，也会突破现有的管理体制和管理方式的局限性以构建一个具有本地特色的管理体制并实现公共服务提供方式上的创新。但是这种改革行为会受到中央政府的“事后追认约束”，这就要求地方政府在改革前不仅要估计改革的预期收益是否大于预期成本，而且也要确保创新行为不会降低中央政府和中央治国者的效用水平，否则便会受到惩罚。但事实上，随着市场经济的发展和市场机制的不断完善，中央政府在控制总体创新的同时，把越来越多的机制性创新空间下放给了地方政府，从而使地方政府改革创新的政治风险降低，地方政府官员创新改革被事后追认的概率大幅上升，从而也促使地方政府进行内生性的改革意愿的产生。作为一个利益主体的地方政府进行自主改革的内生动力在于地方政府追求自身效用的提高，主要表现在地方政府整体利益预期、地方政府官员的政治激励和自我实现的需要。

（三）社会力量推动下的改革

在前文论述中，已经提到社会力量并不作为地方政府改革的主体，是因为社会力量自身话语权和创新行为的实现要以政府为中介进行转化，社会力量的改革行为受到制度约束的限制，因此本文要探讨的是地方政府在社会力量的推动下选择改革的动力。

社会力量是地方政府进行改革创新的基础。当前各个地区经济的发展，市场微观主体的壮大，公民社会的成长等都形成了地方政府改革创新的动力，如越来越多的地方政府尤其是基层政府实行政治民主改革、社区治理改革就是社会力量积极影响和推动下的改革。由于社会力量与地方政府特别是基层地方政府存在直接的现实利益关系，从而使地方政府特别是基层政府成为本辖区内社会力量的代理人，由此产生利益—代理关系，地方政府出于合法性和谋求本地利益的需要，往往会放宽制度约束，对社会力量的改革创新行为予以鼓励和支持，同时为满足更多的社会力量对参与政治的需要，地方政府也会在正确处理好政府与第三部门、公民社会关系方面进行改革创新。

（四）构建我国地方政府改革主体的利益动因模型

通过以上的分析，可以看出追求利益是所有力量推动地方政府改革的基本动力，不同行为主体在基于基本利益追求的基础上，在推动地方政府改革中又有更加具体可观的利益诉求。地方政府是改革的桥梁，在任何一种改革的推动下，地方政府出于不同的动因都会给予回应，鉴于此，笔者提出我国地方政府改革主体的I—CLS利益动因模型。（如下图所示）

通过I—CLS模型的构建，笔者认为无论改革的推动者是中央、地方还是社会力量，最终执行者和实施者都是地方政府，地方政府是否选择并实施改革对最终的改革成果至关重要。因此在地方政府改革过程中，应系统分析各类主体、群体特别是地方政府实施改革的内在动力和外在动力，分析其内在的动力逻辑，并通过构建合理的利益分配和补偿机制，将民间的创新意愿和各级政府的改革创新相结合，将社会资源的动员机制和政府内部资源配置相结合，形成具有中国特色的地方政府改革之路。（作者单位：1.河北联合大学材料科学与工程学院；2.河北联合大学电气工程学院；3.河北师范大学文学院）

参考文献

[1]周黎安.转型中的地方政府官员与治理.上海：上海人民出版社，2008

[2]阙忠东.转型期中国地方政府行为研究.北京：中央编译出版社，2005

[3]马一芬.试析中国行政改革的利益动因.山西大学硕士学位论文，2010，6