廉政文化建设视域下地方本科高校政府采购刍议

2014-04-08刘曦赵博

淮南师范学院学报 2014年6期

刘曦，赵博

（1.淮南师范学院总务与资产管理处，安徽淮南 232038；2.安徽财经大学会计学院，安徽蚌埠 233030）

物资设备采购和基建、招生并列为高校腐败的三大高发区。为适应高等教育事业不断发展，地方本科高校每年都有大量的物资设备采购任务，各高校都不约而同地扩大投资硬件建设，大量购买教学、科研、管理、服务所需要的物质设备，尤其是单体价位在几十万、上百万的高精尖新设备的投入量在逐步增加。虽然按照规定，这些物质设备的购买已实行政府采购制度，但由于逐步形成了商品买方市场，商家竞争、营销手段推陈出新，加之高校政府采购是新生事物，有关制度还不健全，这就为权力寻租留下运行空间，对地方本科高校物质设备采购管理部门的管理体制和工作人员素质提出了新要求，为地方本科高校廉政文化建设提出了新课题。加强地方本科高校物质设备政府采购工作廉政文化建设，强化检查监督，规范环节管理，保障政府采购工作高效有序地进行具有重要现实意义。

一、地方本科高校实行政府采购现状

政府采购（Government Procurement），简单地说就是指各级政府购买货物、工程和服务的行为，包含了政策制定及过程管理等内容。1999年4月国家财政部颁布《政府采购管理暂行办法》前，1996年在上海、重庆等省市开始试行政府采购。除广州和深圳两所地方本科高校较早实行政府采购外，2003年《政府采购法》实施以来，全国高等院校普遍实行政府采购。随着高等教育改革的深入，高等院校在随后的十年里迎来规模扩张外延式发展的黄金时期。各地方本科高校都不同程度地加大了办学资金投入力度，加强软硬件建设，大宗物质与教学科研设备采购从项目数到金额数额逐年增长。

从特征上看，地方本科高校实行政府采购有别于党政机关及其他事业单位。

一是经费来源渠道多，采购量大。伴随地方本科高校办学社会效益的扩大，其筹资能力得到提升，筹资渠道也越来越多。除财政拨款、事业性收费之外，还有学校发展的各种建设贷款、专项经费、各级科研经费等，个人、企业等投入的非财政性资金比例攀升。而政府机关的采购资金性质单一。另一方面，办学硬实力比如生均仪器设备总值、图书馆藏等作为各类教学水平评估的重要指标，各高校多方筹措资金，加大仪器设备的投入，年采购量都在百万元、千万元、亿元以上。

二是环节多、战线长。一般来说包括申购、审议等十多个环节，每个政府采购项目都有学校审议及上级主管部门审批，战线拉得长。造成的影响是，资金到位存在许多不确定性，对于项目的执行通常有不利的影响，与教学、科研发展需要采购的实时性相矛盾，也影响了项目申请人的积极性。

三是采购标的物技术含量高、时效性强。政府机关的物资设备主要是办公用具，具有通用性，在规格、性能、时效性等方面要求相对较低。地方本科高校采购的物质设备除办公用具及学生教室、公寓用品外，教学、科研用的高精尖新设备占多数，标的物技术含量高。很多是电子数码产品，更新快，具有较强的时效要求。

四是政府采购中标物质设备价格偏高。根据项目申请人反馈的情况分析，同类型的采购标的，政府采购中标的物质设备价格往往高于同期、本地区市场价格。原因在于，“政府采购中对于投标商有着诸多的限制，许多厂商综合考虑到售后服务等因素，就委托当地的供应商进行投标，投标过程中产生的诸多费用、供应商的合理利润等，都会体现在本地供应商的投标价格中”。①郭盘江等：《刍议政府采购框架下地方高校物资采购的问题和对策》，《消费导刊》2009年第11 期，第111-111 页。

五是专业性强、技术参数复杂。随着教学规模的扩大，地方本科高校学科、专业设置追多求全，教学、科研所需要物质设备的要求呈现出越来越专业化、明细化倾向。需要就是市场。与此相匹配的物质设备也都跟风而进、日新月异，技术含量越来越高，专业性越来越强。除了用于行政办公和后勤服务的一些通用、定型的物质设备外，还包括很多专用性强、无定型产品的设备，类型、品种与日俱增。

从效果上看，地方本科高校实行政府采购是打造“阳光工程”的必经之路，是大势所趋。但从实际操作来看，政府采购的部分商品价格与质量与高校及项目负责人的期望值存在一定的差距。出于对高校自主权的考虑、对政府采购商品质量和价格的担心以及对政府采购时效的顾虑，部分高校及项目负责人对政府采购积极性不高。

二、地方本科高校实行政府采购的廉政文化建设风险分析

国内各地方本科高校在内部职能部门的设定、责权利划分、组织运行等方面有一定的区别，形成不同的管理模式，廉政风险存在一定的差异性。有人提出，在采购和招标工作中廉政风险主要表现为决策类风险、大宗采购和招标管理流程中的共性风险和非常态下采购和招标管理的风险3 个级次。②杨宏伟：《高校经济活动中大宗采购和招标廉政风险防范管理机制研究》，《北京教育》（高教版）2012年第2 期，第16-18 页。笔者认为，地方本科高校物质设备的政府采购工作具有系统性，具体流程会有差异，但流程中主要环节大体相当。对政府采购工作各个环节都必须严格管理，加强控制，才能保障政府采购工作规范操作、高效运行。从地方本科高校的政府采购工作实际情况来看，政府采购流程通常包括项目负责人申购、招标文件编制、校内专家委员会审议、编制政府采购计划、省教育厅教育技术装备中心（或省财政厅政府采购处）审批并组织公开招标或竞争性谈判、签订合同、供货、验收、入库、财务审核与报销、文书资料归档保存、售后服务等十几个具体环节。在采购和管理的流程中，必须按照系统论的观念来设计各个环节，从而保证采购目标的顺利实现。否则，各环节都容易出现廉政文化建设风险问题，对于高校自己参与的运行环节而言，尤以下面几项为最。

一是招标文件违规编制。编制采购招标文件工作计划时，违反规定，修改采购和招标期限，或是制作有对某种产品有潜在倾向性、排斥潜在投标人的招标文件，从而使招标成为走过场。

二是商业秘密泄露。工作人员有意无意泄露标底（采购项目预算）、供应商投标资料和评标专家信息等，给供应商之间相互串标、围标提供机会，事实形成廉政建设风险。

三是校内评审不公正。校内评议过程中，评审专家违反评审纪律，打电话、递条子满天飞，人为干预评议结果或存在权钱交易，存在一定的廉政风险。

四是阴阳合同的签订，搞明修栈道、暗渡陈仓的把戏，企图躲避监督管理，合同管理执行不严。

五是验收走过场。此环节中廉政风险主要表现在用户和供应商事先串通或达成默契，发现并默认合同标的内容、质量、功能、规格、型号和配置等方面的改变，不按合同约定而给予验收过关，验收环节管理薄弱。

三、地方本科高校政府采购中落实廉政文化建设的途径

（一）建立廉政制度文化，为政府采购活动规范、高效运行保驾护航

以廉政文化建设的要求规范政府采购行为，是地方本科高校物质设备政府采购廉政建设的重要保障。制度建设是规范高校政府采购行为的基础性工作，也是反腐败的重要依据。要建立健全地方本科高校政府采购相关制度，规范操作流规程，对学校参与的资产设备管理部门、财务部门、监察审计部门、教务部门等各职能部门在政府采购过程中明确分工，划清各自的职责和权限，各负其责，分工、协作、制约互为一体。完善项目负责人制、采购申报制度、审议决策制度、合同管理制度、供货商诚信档案制度，以制度约束人，以制度教育人。地方本科高校廉政文化制度建设，要贯穿于采购工作的全过程。只有按照廉政文化建设的要求，建立行之有效的制度体系，才能切实规范政府采购行为，保障地方本科高校政府采购高效、有序、透明地运行。

（二）培养廉政文化理念，提高工作人员廉政修养

有了一套完备的政府采购廉政保障制度，最终要靠人来执行。要使各种制度落地生根，需要参与到各环节的工作人员廉洁自律。提高队伍的廉政素质，加强对工作人员的教育监督是关键的、必须的。

中央纪委第四次全会指出“要大力推进廉政文化建设，积极倡导以廉为荣、以贪为耻的社会风尚。”培养工作人员廉政文化理念，就是要将廉政思想融入到工作人员的思想中去，坚持社会主义荣辱观教育，践行党的群众路线，引导形成正确的“三观”。有了廉政理念，工作人员才会有廉洁从业的内在动力，才会有廉洁奉公的责任感和自豪感。在地方本科高校物质设备政府采购廉政文化建设中，要将廉政文化建设融入到教育中、体现在岗位上、结合在工作中，推进党政领导、普通教职员工廉政教育建设的步伐。要借鉴专职与兼职相结合办法组建学校物质设备政府采购管理、执行队伍，提高工作人员整体素质，建立一个呼之能战、战之能胜的过硬队伍。

（三）强化环节管理，体现廉政文化建设的导向性特征

1、认真对待前期准备工作

前期准备工作是政府采购顺利进行的先决条件。要保证前期工作的基础性、服务性、前瞻性，政府采购后续工作才能有序地进行。

一是项目负责人在申请到项目经费后，学校要通盘考虑全校硬件建设总体布局情况，教育引导项目负责人科学规划项目采购经费使用，避免盲目采购和重复采购，提高项目经费使用率，杜绝为了提早用完项目经费，不管采购的设备今后能否用于教学、科研，也不管采购的设备是否是学校重复购置的装备，随意采购仪器设备现象。更要杜绝项目负责人和供应商串通、谋取私利的现象发生。

二是科学编制招标文件中相关技术参数。通常情况下，项目负责人或使用单位对购置设备基本情况的了解，主要是通过网络查询或同行介绍等渠道，因而对产品性能缺乏更深入的了解。要鼓励项目负责人根据原项目申报情况、评审情况，认真修正匹配项目的物质设备技术参数，确保参数的准确性、普适性。防止项目负责人在提供物质设备技术参数时，可能会原封不动照抄特定厂商提供的材料，导致其中一些关键指标可能存在排他性。也就是说技术指标文件不能限制潜在投标人参与投标。对技术指标的合理性、科学性、先进性进行把关，避免出现排他性条款，保证后续政府采购工作的公平性。①闫树刚等：《高校政府采购前期工作的探讨》，《中国现代教育装备》2012年第13 期，第21-22 页。

2、做好物资设备验收工作，把好政府采购工作末道防线

验收工作是地方本科高校政府采购行为的最后关键性环节，是对中标单位合同履行情况的检验，对中标单位而言是“最后一公里路程”。标的能不能顺利通过验收、中标单位能否拿到购货款，就在这个节点了。因此，心虚的中标单位往往在这时候往往就坐不住了，要动歪脑筋走门路了。所以说，廉政意识薄弱的工作人员一般容易在这个时候“在河边湿脚”，出现口中腐败、手中腐败等情况。学校组建的由资产管理部门、监察审计部门、采购单位或项目负责人等组成的验收小组成员，应有廉政意识、责任意识，真正地负起把关责任，根据项目的特点进行验收。如果发现质量问题、参数变化问题，一概不予验收通过。否则，谁签字追究谁责任，必要时要调查原因。对可能存在的腐败行为实行高压态势，进行震慑。

3、完善监督评估，构筑全方位的监督提防体系

可以说，监督是遏制地方本科高校政府采购各环节产生腐败行为的关键措施。要充分发挥学校参与政府采购行为的各职能部门应有的作用，构筑全方位的监督网络。资产设备管理部门要按照规定流程办事，制订学校政府采购实施方案，严格履行采购合同，要预估各环节的廉政风险，提出风险预案。财务部门要按照财经制度办事，检查学校在政府采购工作中是否存在计划外行为，按会计准则审核采购资金拨付是否符合法律法规及合同约定。监察部门及审计部门要按政策办事，加强对学校采购资金使用情况进行审计，并全程参与政府采购校内活动部分，尤其是在采购完成后的验收过程。教务、科研与实验管理部门要按教学规律办事，督查项目负责人采购项目申请情况是否与原始申请书相一致，对已核定的物质设备数据参数进行较验。此外，学校还要走群众路线，充分发挥群众舆论监督的作用。据此构建学校政府采购廉政文化建设良好环境和平台。把监督触角伸入到管理之中，把管理自觉置于监督之下，形成监督管理工作与政府采购工作两条腿走路。

（四）加强政府采购后期档案管理，让文书资料在廉政文化建设中发挥余热

地方本科高校物质设备实行政府采购，学校除了要关注廉政保障制度建设、程序管理、队伍建设、效率问题以外，对于政府采购过程中形成的文书资料的管理，也要给予充分的关注。《政府采购法》第四章第四十二条明确规定“采购人、采购代理机构对政府采购项目每项采购活动的采购文件应当妥善保存，不得伪造、变造、隐匿或者销毁。采购文件的保存期限为从采购结束之日起至少保存十五年。”

作为地方本科高校，政府采购行为最终目的是为了强化硬件建设、改善办学条件、提高育人水平、服务地方经济。在政府采购过程中形成的文书资料提供了物资、经费、仪器设备准确、详实的数据信息和过程记录，是珍贵的第一手资料，也是廉政文化建设的重要构成因素，因此显得十分重要。笔者发现，对这些文书资料的事后处理比较常见的做法是，政府采购工作结束后，各类文书资料缺少专人管理，堆放比较随意，给后续工作带来不少麻烦，诸如验收及时，质量保证金有拖欠现象；或是出现纠纷，找不到原始记录去佐证。究其原因就是对政府采购档案管理工作的重要性认识不足、管理不规范。正确做法是：

一要充分确定政府采购档案归档的内容，及时归档。学校自行集中招标形成的文书材料远比政府采购后学校能够留存的文书材料多，学校自行集中招标档案可归档的内容包括招标公告及招标文件等十余项。地方本科高校实行政府采购，很大一部分程度上具有参与性，而不是主导者，故很多过程资料都是缺失的，文书具有不完整性。所以要尽可能地收集活动过程中形成的文书资料，必要时，可申请上级采购主管部门提供帮助，比如提供复印件等。一般而言，在政府采购各环节使用到的有价值的文件、资料均应按照要求进行归档（包括部分样品实物档案）。具体来说主要有：项目申请人采购申请、学校内部初审过程材料、向上级主管部门递交的政府采购报告资料（招标过程材料、评标委员会议标材料均由上级主管部门收存）、采购合同书、验收报告、总结材料等等。

二是科学分类、编码并索引。收集整理的各类文本、图片、录音录像等文书资料以及可能的样品实物归档时要借鉴综合档案的分类方法进行科学分类。可以考虑从项目、资金、合同、会议活动等方面进行一级划分，一项目一分类，下面再进行二级分类。然后采用数字编码与汉语拼音相结合的方式进行编码，编制档案目录和检索索引。文书资料的归档主要是为学校各职能部门提供完整的数据查询资料，为将来政府采购工作提供真实的借鉴，避免少走弯路。①陈家胜：《浅谈高校政府采购档案的规范化管理》，《实验技术与管理》2005年第1 期，第153-160 页。

三是管理政府采购档案。根据地方本科高校政府采购工作性质，可指定资产管理部门负责政府采购档案的收集、整理和保管工作。资产管理部门要负责督促学校政府采购其他参与单位或参与人注意及时收集、交送相关资料并予以保存，要安排专人负责档案的保管、统计、借阅等工作，发挥政府采购档案的参考作用和廉政文化建设资料作用。

四、地方本科高校政府采购中廉政文化建设的意义

从某种意义上讲，廉政文化是“人们关于廉政的知识、信仰、规范和与之相适应的生活方式及社会评价，是以廉政为思想内涵，以文化为表现形式的社会意识形态及相应的制度和活动”。廉政文化建设属于道德建设的范畴，就是以预防腐败为出发点，以艰苦奋斗为抓手，以廉洁奉公、弘扬正气为目标的一种文化建设。②唐华生等：《高校廉政文化建设的理论与实践》，《攀枝花学院学报》2009年第2 期，第68-71 页。

规范地方本科高校政府采购行为，抵制腐败现象，加强廉政文化建设越来越重要。地方本科院校是一个庞大的群体，截止到2009年教育部公布数据显示，全国普通高校共1983 所（2012年教育部公布数据显示，全国普通高校共2442 所），③中华人民共和国教育部：《各级各类学校校数、教职工、专任教师情况》，http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7567/201309/156899.html，2014年7月24日。其中，地方所属高校1872 所，高达94.4%，地方本科高校657 所，占普通高校的三分之一。①黄运平等：《地方本科院校教育教学改革的方向和路径》，《高等工程教育研究》2010年第5 期，第102-106 页。其发展水平直接关系到我国高等教育质量。因此，加强地方本科高校政府采购廉政文化建设对于高等教育的发展具有至关重要的意义。

在地方本科高校政府采购活动中加强加廉政文化建设，能提高政府采购人员队伍素质、加强各运行环节中廉政教育、实现监督和奖惩。具体来说，地方本科高校在政府采购活动中加强廉政文化建设，有利于规范学校参与的政府采购各环节工作行为，挤压权力寻租空间，使工作人员不敢腐败、不能腐败、不愿腐败；有利于提高采购工作的透明度，做到政府采购工作过程公开、结果公正、机会公平；在一定意义上也能提高采购工作的效率，拒绝拖拉、推诿扯皮现象发生，科学合理地分配时间、人力、财力、物力等资源；更好地为地方本科高校教学、科研、管理服务，有利于资源节约型校园建设，树立良好的学校形象、提升社会声誉，从而最终有利于高校的健康发展。加强地方本科高校政府采购廉政文化建设，增强组织和个人反腐拒变能力，打击腐败行为，在当前社会反腐倡廉新形式下具有与时俱进的作用，在地方本科高校的建设和改革中具有及其深远的意义。政府采购实现了主要环节分离，有利于加强廉政建设。但万不能以为有上级政府采购管理中心在主导政府采购工作，就放松对整个采购过程的监督管理，从而给反腐败留死角。应该加强政府采购工作中的廉政文化建设，为学校各项教育事业的发展创造良好的环境，在师生中传递正能量。