民营资本介入古村镇旅游开发的历程与问题研究

2014-04-08吴文智李吉来邱扶东

旅游研究与实践 2014年4期

吴文智，李吉来，邱扶东

（华东师范大学商学院旅游学系，上海 200241）

引言

近年来，古村镇以其独特的建筑风貌、重要的历史价值、深厚的文化价值以及特有的古韵氛围成为旅游市场中的一朵奇葩［1］，从率先打出“中国第一水乡”的周庄到最先列入世界文化遗产的安徽古村落（宏村、西递），从东部的江南水乡到西部的川西古镇，从北方的山西大院到南方的福建土楼等，我国这些极富地方特色的古村镇无不成为旅游的吸金石，由此也引发了大规模的、探索性的、粗放式的旅游开发热潮［2］，随之产生的生态环境污染、民族文化褪变，为古村镇环境与遗产保护带来前所未有的挑战［3］。因此，合理地安排在保护基础上的旅游利用成为古村镇保护的最佳方式［4］，寻求古村镇遗产保护和旅游开发的“双赢”之路、探索古村镇旅游可持续发展成为旅游学术界和业界的共同任务［5］。

经过20余年的实践，古村镇旅游开发已经积累了不少经验，也探索出了多种开发模式，如政府主导模式、政府主导的项目公司模式、经营权出让模式、社区开发模式以及综合开发模式［6］等等。随着古村镇投资环境的改善，经营权出让模式、政府主导的项目公司模式正成为古村镇旅游开发的主流，古村镇旅游开发主体多元化的趋势日渐明显，从最初单一的村镇独立自主开发到当前的企业、政府、居民等多主体多模式开发，外来力量的介入成为了古村镇遗产保护与旅游开发不容忽视的重要变量。而其中，以众多投资商、承包商、商户为主的民营资本作为关键的外来力量，在古村镇旅游保护开发中扮演着越来越重要的角色，特别是一批列入世界文化遗产、国家文物保护单位、国家历史文化名村（镇）名单的古村落、古镇，如安徽宏村、江苏同里、浙江乌镇等等，都已被民营资本所包围、占据，从物质遗产的保护、修缮到非物质遗产的挖掘、展示，从村镇基础设施建设到旅游服务设施建设，从旅游市场开发到村镇景区管理，民营资本介入的领域越来越广，介入的方式越来越多，介入的程度也越来越深。因此，亟需研究民营资本介入古村镇旅游开发的不同阶段、不同方式以及存在的现实问题，以规避风险，引导民营资本更好地介入古村镇遗产保护和旅游开发。

一、民营资本介入古村镇旅游开发的历史与现状

1997年9月27日，中坤科工贸集团（现北京中坤投资集团）与黟县县政府签订了为期30年总投资2 518万元的租赁经营合作协议书——《黄山市黟县旅游区古民居、旅游项目合作协议书》，中坤集团以现金方式逐步投入黟县，开发经营关麓、南屏、宏村3个古村落及黟县民间古祠堂群，由此拉开了民营资本介入古村镇保护与旅游开发的序幕，民营资本逐步开始以租赁经营、合股经营等方式介入古村镇整体保护与旅游开发（具体见表1）。

表1 当前民营资本介入古村镇保护与旅游开发情况

例如，2001年徽州呈坎八卦村旅游有限公司以租赁的方式获得呈坎古村的经营权；2006年同里引进香港中国世贸集团成立同里国际旅游开发有限公司，港方占资51%，同里占资49%，同里已开放的景点以租赁形式向合资公司转让经营权；2007年北京新时刻文化发展有限公司与黄山市中权影视文化传播有限公司合资共同开发打造秀里影视城；2009年乌镇引进美国国际数据集团在香港控股的两家公司（Tian Capital I，Limited及Hao Tian Capital II，Limited），乌镇由中青旅（51%股份）、桐乡市乌镇古镇旅游投资有限公司（34%股份）及美国国际数据集团两家公司（15%股份）共同合股经营；2012年婺源旅游股份有限公司进行资本重组，其中国有股份占到27%，其余均为民营股份。

在众多民营资本介入开发的古村镇当中，尤以皖南古村落数量最多、介入最早，这也是因为皖南拥有数量庞大、价值丰厚、底蕴深厚的古民居、古村落、古建筑。为此，2007年4月，安徽黄山市出台了《皖南古民居认领保护办法》，首批推出106个古村落，个人可认领保护古村落民居并获一定时限的居住权，为百姓私有住宅而非国家文保范围的古民居、古建筑的合法买卖提供了依据。由此，民营资本介入古村镇保护与旅游开发的方式也逐渐多元化，不再局限于古村镇的整体租赁、合股经营，民营资本及个人开始以租赁、买断等方式介入古村镇中的单个或多个古民居、古建筑保护开发及经营性项目，如根据笔者于2012年7月的调研，黟县屏山村共有古民居160幢，全村通过认领、私下买卖等方式交易的古居民达到15宗，其中外地人来交易的6宗，分别用于餐馆、纪念品店、旅游商店的经营销售，促进了屏山村旅游的发展。

二、民营资本介入古村镇旅游开发的阶段及其特点

根据古村镇旅游发展的不同阶段对民营资本的不同需求，以及民营资本的发展历程与不同的投资诉求，民营资本介入古村镇旅游开发主要经历了以下3个阶段。

（一）民间自发介入阶段

民间自发介入阶段一般也是古村镇旅游发展的初级阶段，是在无政府引导、招商的前提下，民营资本以个体经营的方式介入当地旅游商品、餐饮店、旅社的投资经营，从而为古村镇初期开发引入了简单的商业业态，满足到访旅游者的初级需求，但也容易造成一种无序的商业氛围，影响未来旅游整体开发。该阶段一般是民营资本介入古村镇旅游开发的探索时期，多表现为以下几个特点：

首先，民营资本以小、散、弱为主，介入方式单一。该阶段民营资本以当地居民、民间个体资本为主，表现为小户、散户，力量薄弱，导致介入方式大都为一般商业项目的个体经营，难以实现规模化的扩张经营。

其次，民营资本以自发式投资为主，介入与退出门槛较低。这些民间资本自发地、松散地介入旅游开发，基本没有什么限制条件，只需较少的资金投入，而一旦经营效益不佳，则可较快地退出或转向经营。

再次，民营资本以初级商业经营为主，介入目的仅为增加个体收入。这些实力有限的民间资本大多选择一些初级的商业业态，如旅游购物店、餐饮店和中小旅馆等，经营简单，以个体收入为导向，对经营店面也少有包装，很少考虑到古村镇未来的商业走向与整体氛围。

以苏州市的明月湾古村落为例，在2006年以前尚是一个并不出名的古村落，为了满足附近石公山风景区来访游客的“吃、住”需求，一开始部分村民依托自家宅院开发了一批农家乐，生意异常火爆，从而又带动了沿湖沿路农民纷纷开办起农家乐，当时管吃管住一天每位只需40～60元，古村落反而成为这些农家乐的配套景观。随着游客量的不断增加，以及农家乐价格竞争、宰客现象的出现，当地政府开始进行干预，着手规范农家乐经营，制订经营门槛，同时组建旅游公司开发古村落内部资源，引导游客深入古村落游览，从而推动了古村落发展由初级阶段走向发展阶段。

（二）政府招商介入阶段

政府招商介入阶段一般也是古村镇的发展阶段，是在政府规范、引导、招商的基础上，民营资本根据古村镇开发条件以及自身业务能力的判断，通过与政府、社区达成协议，以整体租赁、承包经营等方式介入古村镇保护与旅游开发，古村镇开始走向景区化，实现整体化开发，原先的商业业态也开始分化组合，商业门槛开始出现，民营资本获利的前提也出现变化，致使经营目标以游客数量增加为主，门票成为收入的主要来源。具体特点如下：

首先，该阶段介入的民营资本有一定的经济实力，主要以政府招商介入为主。为了解决古村镇开发初期的资金短缺、市场拓展、商业升级、设施配套等问题，当地政府往往会通过招商等方式引入一些比较有实力的民营资本，负责古村镇旅游整体或部分项目开发，从而推动古村镇旅游的快速发展。

其次，民营资本大都采取整体租赁、承包经营等方式，介入与退出门槛较高。通过政府招商介入，民营资本需要签订专门的租赁或经营协议，明确介入的条件，同时也明确一些经营限制和保护义务，存在一定的进退门槛。

再次，民营资本以古村镇景区整体经营为主，更多地侧重于门票收益，具有重开发、轻保护的倾向，追求快速回报。在整体租赁或承包经营中，这些民营资本一般都选择快速回报的门票收费模式，并且带有部分的商业地产项目，以确保较好的投资回报率。

以世界文化遗产地宏村古村落为例，宏村旅游开发始于1986年，先后经历了县旅游局直接经营、镇政府接管经营、退休工人承包经营等方式，一直未见成效。为此，1997年黟县县政府在北京一个招商会上与北京中坤科工贸集团达成了初步合作意向，经过艰难的谈判，最终双方同意共同组建“京黟旅游股份有限公司”，签订了为期30年的租赁经营协议书，宏村旅游进入了快速发展阶段，门票收益大幅提高，1997年门票收入仅17万元，到2002年已突破500万元，再到现在的5千万门票收入。虽然在2000年出现了社区拒绝旅游事件，但通过修订合同，调整了门票分配比例，缓解了与村民的矛盾，如自2002年起，宏村门票收入的67%由公司支配，33%交给地方，其中20%为文物保护基金，8%交给村民，剩下5%中的20%给村委会，68%给镇里，12%另加2万元给旅游局［7］。

（三）专业经营介入阶段

专业经营阶段一般也是古村镇旅游发展的成熟阶段，是在古村镇旅游市场稳定之后，民营资本为了自身的品牌或业务扩张，通过项目投资、股权合作、特许经营等方式介入古村镇旅游开发，一般承担古村镇某些项目或商业经营，如主题客栈、品牌酒店、餐饮企业、旅游地产等。相对来说，该阶段民营资本介入更理性、分工也更明确，具有很强的合作意识，在经营上更为专业，注重商业品牌与服务质量，注重长远发展而非短时利益。具体特点包括：

首先，民营资本大都是专业的经营商，不再是单一的资本运营商，具有较强的专业经营能力，有一定的品牌和项目投资经验。

其次，民营资本大都采取项目投资、股份合作、特许经营等方式进入古村镇某一业务领域，而由于这一业务领域的专业性，导致进入门槛相对较高，但退出门槛相对较低，可根据市场情况自主退出，退出成本也较低。

再次，民营资本以古村镇景区内经营性项目为主，包括客栈、酒店、餐馆、娱乐场所、旅游地产等项目，注重产品包装与服务质量，追求自身的销售业绩（游客消费），看重古村镇旅游的整体氛围与长远发展。

以浙江乌镇为例，负责古镇开发的乌镇旅游股份有限公司由政府下属企业（乌镇古镇旅游投资有限公司）、综合运营商（中青旅）及资本投资商（IDG投资控股的两家港资公司）共同组成，其中民营资本比例占到了66%，通过股份合作能够有效地整合中青旅的市场拓展优势、IDG的资金实力及当地政府的资源开发优势，特别是在古镇内经营性项目方面，乌镇先后引入了国际青年旅舍、枕水度假酒店、通安客栈、洛神SPA等专业的经营商，提升了整个古镇旅游度假的品质，吸引了更多游客入住消费，2010年、2011年接待游客都超过500万人次，仅门票收入都在2.7亿元以上，使得乌镇一跃成为江南最受欢迎的古镇，成为古村镇旅游开发的典范［8］。

上述3个阶段的具体特点如表2所示。

表2 民营资本介入古村镇旅游开发的阶段特点

三、民营资本介入古村镇旅游开发的主要问题

民营资本介入古村镇的不同阶段会遇上不同的问题，如在自发介入阶段，由于经营门槛低、市场缺乏规范，容易造成恶性竞争或过度商业化，拉低古村镇旅游品质或影响古村镇整体商业氛围；在政府招商介入阶段，由于资本的优势地位与单纯的门票经济，容易忽略其他利益主体，利益分配不公导致社区居民与景区经营者之间的矛盾冲突，同时重开发、轻保护的介入倾向影响古村镇的长远发展；而在专业经营阶段，古村镇旅游发展已经日渐成熟，遇上的问题更多地是市场波动、产品老化、吸引力下降等市场风险。归纳而言，民营资本介入古村镇旅游开发遇到的上述问题，一方面归因于古村镇旅游开发涉及的利益关系过于复杂化，另一方面也是由于引导、约束民营资本介入的机制并不完善，这也是当前民营资本介入古村镇旅游开发遇到的两个关键性难题。

（一）利益关系复杂化，社区矛盾加剧

民营资本作为外来力量参与古村镇保护与旅游开发，必然带来管理者、经营者、使用者、所有者等各方利益主体间的博弈［9］，催生了更复杂的利益关系，加剧了社区矛盾。特别是民营资本强势介入古村镇旅游开发，往往会忽视当地社区居民的地位、作用与权益，进而产生了旅游经营权争夺、旅游收益分配不均、古建筑维修主体不明等诸多现实矛盾［10］，导致社区居民与民营资本、当地政府、外来旅游者的矛盾冲突日益凸显，既包括隐性状态下的抵触、紧张与竞争，也包括公开而直接的行为冲突、暴利对抗等［11］。如2000年，宏村发生居民联名上访、上诉，并有意用牛马粪涂在墙上，拒绝让游客参观的情况；2011年7月，婺源古村落的核心景区李坑居民因对旅游收益分成不满封堵道路，导致景区关闭达2个月之久，此后8月份，汪口景区也因利益纠葛问题被迫关闭1周。

（二）引导与约束机制不完善，短期行为严重

民营资本的逐利性不可避免地产生短期行为，特别是在有限的经营年限内，民营资本会更在意投资的回报率，他们持有的“重开发轻保护”思想容易导致古村镇文化景观的变质、旅游资源的破坏和旅游软硬环境的退化［12］，而当前政府、社区对民营资本的短期行为都缺乏有效的引导与约束机制。如黟县屏山古村落于2002年将经营权转让给浙江一位投资商进行整体性开发，但该投资商只顾开发性经营，一味地追求门票收益，忽视了社区居民的利益，导致屏山环境日益破坏，古建筑也不能得到有效保护，鉴于此，村委会不得不与投资商进行长达一年多的经营权回收谈判，最终由县旅发委下属的徽黄旅游公司回收经营。

应该看到，引起这些问题的深层次原因是当前制度设计下对民营资本、政府部门及社区居民的权责利界定不清，特别是民营资本介入后引起的利益分配、社区补偿、约束监督机制设计不合理，导致了古村镇经营权争议、社区矛盾加剧、开发风险增大、村庄环境破坏等现实问题。

四、促进民营资本介入古村镇旅游开发的对策建议

针对上述问题及原因，我们必须看到古村镇这类社区性的准公共资源经营上的特殊性，从古村镇可持续发展的角度，要建立一套能让民营资本合情、合法、合理介入古村镇经营的机制，包括符合古村镇特点的商业模式、明确各方权责利的制度性安排以及地方利益补偿机制、政策与风险控制机制等等，从而实现民营资本与古村镇其他利益相关者能够共赢。

（一）选择合适的介入商业模式，理顺管理体制

针对不同区位条件、不同资源品级、不同社区结构的古村镇，民营资本需要根据自身的能力、古村镇开发的诉求，在考虑与其他利益相关主体关系的基础上，选择符合目标古村镇特点的商业模式，包括介入的领域、介入的方式以及介入的成本、回报及退出预期等等。同时，不同的介入商业模式也决定了古村镇应该采取相对应的管理体制，必须理顺民营资本与其他利益相关主体在古村镇遗产保护与旅游开发中的权益、责任，做到“互不争权、互不抢利”。

例如，对于整体租赁模式来说，民营资本定位于古村镇旅游开发的综合运营商，负责景区整体经营与部分商业项目的直接经营或二次分配，兼具古村镇遗产保护与旅游开发的双重职责，政府必须对其重开发轻保护的短期行为加强管制，要积极做好遗产保护规划，成为古村镇相关政策的制定者和监管者［13］；对于股份合作模式来说，民营资本一般定位于古村镇旅游开发的合作开发商，多种资本各举所长捆绑经营、各取所需按股份分配，政府应该引导股份公司合理整合资源，实现产业化经营，快速提升古村镇服务功能，在土地征用、古村镇营销、古村镇融资方面发挥作用、做出突破［14］；而对于项目经营模式，民营资本定位于古村镇某些经营性项目开发商，专业化经营，强化产品特色与服务品质，政府应当对其旅游投资行为进行引导与规范，对其项目开发进行环保影响评估，认真搞好社会公共协调等配套服务［15］。

（二）建立合理的利益分配机制，倡导社区参与

合理的利益分配意味着民营资本与社区居民之间能够有效沟通、通力合作，这种机制设计的关键在于平衡各个利益相关主体的利益诉求，寻找各利益相关主体之间的共同目标，进行分工合作。针对当前日益加剧的社区矛盾，民营资本在介入后一方面应该充分考虑到社区的利益诉求，按不同的阶段特点制定好合理的社区利益分配比例与补偿机制，特别是门票收益的分享；另一方面要强调“有所留有所不留”，将部分经营性项目让利于民，把一些商业经营空间、公共生活空间还给当地，让居民有机会、有能力获得更大的旅游参与权、决策权，进而获得更大的收益，分享旅游发展带来的红利，减少双方对门票的依赖与纷争。

（三）建立完善的政策法规制度，降低经营风险

鉴于古村镇产权的特殊性与经营上的诸多限制，民营资本介入古村镇经营也是一种风险投资［16］，包括企业、政府在内的古村镇利益相关者都在寻求消除和降低风险的途径，以期从根本上解决矛盾冲突［17］。特别是站在政府的角度，一方面要制定有针对性的政策法规，合理界定古村镇资源的产权属性，制订合法的收储、流转与使用、经营制度，保障民营资本能够合法介入经营，以及合法的经营收益，减少民营资本介入的产权障碍及其后续风险；另一方面又要研究制订符合古村镇实际的引导性、扶持性及约束性政策，确保民营资本有序介入经营，特别是针对不同性质的项目采用不同的经营政策，如对经营性项目签订特许经营合同，对基础性设施签订BOT模式运营合同［18］，适当提高经营门槛，规范民营资本的经营行为，完善退出机制，减少民营资本介入后的经营风险。

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