社区增权：实现社区参与旅游发展的有效路径＊

潘植强，梁保尔，吴玉海，林 琰，曹婷婷

（上海师范大学 旅游学院，上海200234）

引言

在当前社区旅游规划中，作为增加社区居民收入、转变社区经济结构和促进社区快速发展的有效手段，社区参与旅游发展引起了学术界广泛的关注。“社区参与”通常是指“目的地社区最大限度地参与到旅游规划和旅游决策中，并达到一定的可行性，最大限度地参与到实际发展和旅游管理中，实现社区的社会经济利益最大化”［1］。国外研究中，社区参与理论作为西方政治文明和政治制度产物，最初是由Arnstein所提出，旨在实现权力的再分配［2］。国外学者Murphy在参与理论的研究中提出基于社区的规划方法，将社区参与理论运用于旅游规划之中，并强调应将当地社区及其居民对发展旅游的意见作为重要的参考依据［3］。此后，参与理论逐渐被运用于社区发展的各个环节。受国外学术界旅游研究的影响，国内学者也开始将社区参与理论引入到旅游理论研究和旅游规划实践中。在对目的地社区进行规划时，国内学者不再局限于旅游路线和基础设施的规划设计，而是将目的地社区也纳入到旅游规划的范围之中，并将社区提升到主要利益相关者的地位［4］。

然而在旅游发展实践中，社区作为利益竞争中的弱势群体，它的参与是象征的、被动的。旅游发展通常为政府部门和开发商所控制而非以社区利益为主导，这种象征式、被动式的参与只不过是一种对公共关系的虚饰，当地社区只被允许对即将实施的规划和建设在很小的范围内做出反应。与政府的强制力和开发商的资本力相比，作为弱势群体的社区在参与过程中只被当做客体而非主体，旅游发展所带来的大量利益从当地社区流失，造成了“旅游漏损”；因此，社区居民——即旅游资源持有者——并没有成为真正的获益者［5］。

社区参与理论在旅游实践中所遭遇的困境，正是由于国内外研究者更多地把社区参与视做一种经济或技术过程，而普遍忽略了其本质：社区参与是一种政治过程。社区参与旅游收益分配，不是简单的利益相关者之间的经济问题，而是涉及法律与制度层面的安排问题。就拥有自身利益取向的政府和开发商而言，当自身效用函数与社区居民利益不相兼容时，社区参与在本质上是无效的［6］59。要让社区真正参与到旅游发展中来，就必须将社区参与从经济层面、技术层面推进到政治层面，改变社区由于制度模糊、信息匮乏、意识和能力缺失而被排斥的失权状态。

正是基于对旅游发展的政治属性和当前社区参与理论不足之处的深入分析，增权理论应运而生。本文尝试突破社区制度增权的研究局限，将外部制度增权和内部自主增权相结合，侧重通过以赋予社区参与权力为核心的制度增权与以提升社区参与能力为核心的自主增权相结合的方式，探讨实现社区增权的有效途径。社区如何通过制度增权和自主增权相结合来实现真正意义上的社区增权，这将是本文的研究重点。

一、文献回顾与相关概念

（一）文献回顾

增权理论（Empowerment theory），又称赋权、充权、激发权能理论，是指“通过外部的干预和帮助而增强个人的能力和对权利的认识以减少或消除无权感的过程”［7］；最初由社会学研究领域所提出，主要是关注提高弱势群体的权力和社会参与程度［8］。随着研究的不断深入，增权理论逐渐扩展到旅游研究领域。西方学者Akamal最早提出社区旅游增权的必要性［9］，Scheyvens也将增权理论引入生态旅游研究中，并提出构建包含经济、心理、社会、政治4个维度在内的社区增权框架［10］。此后，国外学者纷纷从权力关系［11］、政治结构［12］以及社区权力整合［13］等方面开展关于社区增权的研究，社区增权理论在解决社区参与问题中开始得到广泛应用。

伴随着国外社区增权研究的影响，国内学者在审视社区参与旅游发展的现状和成因后，也逐渐将研究目光转向社区增权。从现有文献来看，国内学者保继刚、孙九霞、左冰等率先将旅游增权理论引入中国，在对增权理论梳理与吸收的基础上提出社区增权的实现应依赖于一定的政治体制［6］62，并以西双版纳傣族园和云南迪庆州等民族旅游社区为例，通过明晰土地所有权主体资格［14］30、改革旅游资源租赁使用制度［15］等制度增权路径来实现社区增权。受此影响，国内学者陈娟等以青岛海岛社区为例，从“权利关系”角度分析海岛社区“无权”、“去权”的成因，并从心理、制度、教育、经济等方面提出海岛社区参与旅游发展的增权途径［16］。同时，相关研究也发现，在贵州郎德苗寨［17］和西江苗寨［18］等民族村寨社区旅游发展过程中，社区居民对旅游增权的感知状况影响着社区增权的效能，并且组织增权已经成为民族村寨旅游地社区增权的有效途径。

上述研究成果很好地从制度增权角度出发，为解决社区参与过程中社区无权、失权的本质问题提供了重要依据；但已有研究较少考虑制度增权的落实需要以自主增权为保证，忽视了自主增权对社区参与旅游发展的重要性，同时未就如何将制度增权与自主增权相结合来实现社区增权展开系统研究，这为本文提供了一定的研究空间。

本文认为，真正解决社区参与旅游发展的问题，是需要在法律和制度层面上进行制度性增权，即以制度增权形式实现“外部增权”；与此同时，也需要社区及其居民发挥主观能动性和创造性，通过增强自身组织能力、参与能力、经营能力和管理能力来凸显社区在旅游发展中的主导地位，即以自主增权形式实现“内部增权”。只有将“外部增权”与“内部增权”相结合，使“社区参与”模式转向更有效的“社区主导”模式，真正意义上的社区增权才能实现。

（二）相关概念

1.制度增权与自主增权

社区是旅游发展以及各利益相关者博弈的特定空间，由于权力关系的非对称性以及收益分配的非均衡性，使得社区增权研究既要考虑与外部利益相关者的权力博弈，又要关注社区内部能力的培养与提升［19］。因此，从空间而言，在对社区增权的类型进行划分时我们不得不考虑到有“社区外部增权”和“社区内部增权”两种情况。周永康研究认为，“解决社区参与的不平等问题，需要国家（政府）与社会（社区）之间通过自主博弈来实现：一方面国家让渡公共空间并主动还权于社会，即赋权于民；另一方面社区主动争取公共空间以及权利意识的觉醒，即公民争权”［20］。因此，通过博弈，社区增权可进一步衍生为“制度增权”和“自主增权”两种类型（见图1）：

图1 社区增权的类型

（1）制度增权

在我国旅游发展实践中，由于土地所有权归属问题的复杂性以及附着在土地上的景观资源所有权归属问题法律上的不确定性形成的产权问题［21］，造成了社区在初始资源分配上的先天不足，政府和开发商之间“合谋”主导了社区参与的全过程，因而社区及其居民的合法权益往往受到侵占。这种状况极大地制约了社区参与旅游发展的进程，为解决土地产权界定模糊导致的制度性缺权，国内学术界对于制度性增权的研究逐渐增多。王亚娟在制度增权研究中将制度划分为正式制度和非正式制度两类，并按照增权方式，最终将制度性增权划分为4种类型（见表1）［22］20。

表1 制度性增权的4种类型

然而在我国现行体制中，非正式制度尽管能在一定程度上对社区进行增权，但并不具有法律效力；非正式制度只有在正式制度的确认下才能生效。因此，本文仅从“正式制度直接增权”的角度关注制度性增权的实现路径，即通过法律和制度层面明确社区土地所有权主体资格，增强社区在与政府和开发商博弈过程中的权力，从而改变现有旅游收益分配格局。

（2）自主增权

相对于制度增权在国家法律和制度层面上的考量，自主增权则更加关注社区及其居民自身能力的提升。从现有文献来看，以政府或开发商为主导的社区参与模式虽然在旅游发展初期能取得一定的成效，但处于相对边缘的社区往往因缺乏实现自我利益主张的能力而导致合法权益被侵占。因此，作为利益相关者中的弱势群体，社区亟须通过自主增权以提升其参与能力。国外增权理论研究者Lee认为，增权的基本价值，在于协助弱势群体及其成员，透过自身行动和社会政策，为民众提供平等地接近资源的能力和机会［23］。国内学者孙九霞也指出，作为弱势群体的社区，亟须增权以提高参与能力，只有通过培养意识、增强能力和发展技能，才能实现自身在旅游发展中更大程度上的参与和平等［24］。这些研究在一定程度上反映了学术界对于社区及其居民自身能力充实或提升的关注，即对于社区自主增权的关注。

换而言之，社区自主增权研究，应充分考虑社区及其居民的诉求，即通过自主增权，充实或提升旅游目的地社区及其居民的组织能力、参与能力和经营能力。同时，自主增权可以协同制度增权共同扭转社区及其居民无权或去权的局面，将“以政府或开发商为主导”的旅游发展模式转向更有效的“以社区为主导”的旅游发展模式，使社区及其居民得以作为主导力量和利益主体参与旅游规划与决策、开发与经营、管理与监督等活动［25］，从而在最大限度上保障和增进社区及其居民的旅游发展收益。

2.社区增权的主体与受体

由于社区增权在空间上表现为外部增权和内部增权两种类型，因此社区增权的主体和受体也相应出现了两种情况。

首先，就外部制度性增权而言，制度创新无疑涉及到多元的利益主体，须有不同主体的协同创新才能得以实现［26］。外部增权主要是从国家法律和制度层面对社区及其居民进行增权，因此外部增权的主体是国家权力机构和各级政府，而受体则是旅游目的地社区及其居民。

其次，以自主增权为核心的内部增权，重视旅游目的地社区及其居民在旅游发展中的主导地位，注重旅游目的地社区及其居民自身能力的培养、建设、充实、提升，因此内部增权的主体和受体有同一性，皆为旅游目的地社区及其居民。

二、社区参与的增权需要

“社区参与”作为西方社会自治精神的基本体现，是与“公民参与”紧密结合在一起的，内蕴着公民参与的理念［27］。但是在中国具体的社会环境中，发展主义意识形态①一直在社区参与旅游发展中占据着主导地位。在国家和集体土地所有权与控制权的“委托－代理制度”作用下，为了促指标、保增长，地方政府运用资源控制权与企业形成共生关系，甚至为实现自身利益目标而漠视社区利益；同时，以利润最大化为目标的开发商，凭借自身雄厚的资本力量在社区参与中取得优势地位——在此双重作用下，社区非但无法参与旅游规划和利益分配的博弈，其应有的合法权益也往往受到侵占。

因此，在社区参与理论研究中，任何将社区参与仅仅作为一种技术性、经济性实践的观点都是不彻底的。本文认为，对社区增权时应该考虑两种情况：一种是在法律和制度层面的赋权而形成的外部增权；一种是使社区居民具备从事旅游开发经营活动的知识和技能并作为旅游发展的主导力量而形成的内部增权。外部的制度增权是针对由于制度模糊而引发的增权需要，内部的自主增权是针对由于社区及其居民的权力缺失而引发的增权需要。

（一）制度模糊引发的外部增权需要

在我国，土地资源权属问题的不确定性以及“集体”含义法律规定上的模糊性，使得土地集体所有权模糊不清；权利的模糊致使权力出现真空现象，权利被权力剥夺并服从于权力［14］29。在这种情况下，社区集体土地所有权支配受限制，社区居民作为土地的产权人行使法定权利、参与谈判的资格被剥夺，由土地增值带来的收益分配被扭曲。因此，对以土地资源为主的自然资源所有权的缺乏，已经成为社区难以直接参与利益分配的最大阻碍。同时，土地上附着的森林、湖泊、水流等形成的自然景观资源、动植物资源、历史遗迹以及居民生产生活空间等，都具有审美价值、环境价值、科学价值和游憩价值［14］28；从理论上说，对于附着在土地上的旅游吸引物所带来收益的索取权和处置权应当为旅游吸引物权的法律主体所有，但我国目前对此并未做出法律上的规定，因此，未获取相应法律主体地位的社区就无法获得吸引物所带来的收益。

在土地所有权主体资格模糊的情况下，社区无法参与旅游发展的决策、控制以及旅游收益分配的讨论。社区居民存在两种选择：一种是积极地反对并陷入各种社会冲突的泥淖；一种是消极地接受。但这些都不是社区参与所期待的效果。

因此，由权利模糊而产生的所有权主体资格模糊、吸引物权法律真空等致使社区无法参与旅游发展的诸多问题，唯有通过外部增权才能予以解决。在国家层面上，只有通过法律明晰土地所有权主体资格和旅游吸引物权，才能确保社区及其居民不仅明确地拥有而且能够行使其主体权利，同时也能确保旅游社区及其居民的诉求得到表达、利益得到实现。

（二）权力缺失引发的内部增权需要

权力由权利产生，权利的模糊或真空会导致权力缺失［14］29。社区及其居民的权力并不是单纯由法律和制度层面上的外部增权赋予；尽管外部增权在一定程度上能切实保障社区参与旅游发展的权益，但这种缺乏对权力关系深度分析而倡导的“他增权”，不会简单地被赋予或移交给社区［28］。社区增权不仅需要外部力量的介入和推动来实现制度增权，同时更需要社区及其居民发挥自身主观能动性和创造性，由被动参与转向主动参与，实现源自于内部力量的自主增权。

自主增权作为内部增权的核心，将社区及其居民能力的培养与建设作为社区参与旅游发展的重中之重。人类发展，应当是人的功能和所能实现能力的发展，是一个人在生活中所能做和所能实现的所有事情的范围的扩大［29］。社区的权益和主张，只有通过自身力量才能转化为权力［30］，如果社区自身能力缺乏，那么由制度增权所带来的权力不会简单地被赋予或移交给社区。因此，本文认为，社区及其居民通过外部增权而获取的土地所有权、旅游吸引物权等权利，最终必须通过内部增权才能得以保障和实现。

三、社区增权的实现路径

不同类型的社区增权，其增权的主体和受体是不同的，因此实现路径也各不相同。

以制度增权为核心的外部增权，其增权的主体是国家权力机构和各级政府，受体是旅游目的地社区及其居民，这是一种通过外部制度供给实现的增权路径。而以自主增权为核心的内部增权，其增权的主体和受体是目的地社区及其居民，实现的增权路径实质上是一种“自我增权”。

下文分别对制度增权和自主增权这两种社区增权的实现路径加以说明。

（一）制度增权的实现路径

目前，在我国通过制度供给方式进行增权的路径主要有两种：一种是“自上而下型”制度变迁方式，一种是“中间扩散型”制度变迁方式［31］。

第一种增权路径，即“自上而下型”的增权路径，是由国家权力机构根据发展状况而进行的制度安排，增权主体是全国人民代表大会和中央人民政府，从而保证了制度的合法性和强制性［22］23。对于“自上而下型”增权的实现路径，将从以下三方面进行：

1.改革集体土地所有制

在旅游发展过程中，针对社区集体土地产权不完整而导致的权力缺失状况，国家应在法律和制度层面上改革我国现有的集体土地所有权制度，明晰土地所有权主体资格，明确各种旅游资源的使用权、收益权及处分权，赋予社区对于土地在法律上和实际上的处分权，消除由于处分权缺失而形成的地方政府代理集体行使处分权的“委托－代理”制度，使土地所有权得到真正的回归。

2.加快旅游吸引物权立法

国外一些国家由于土地为私人所有，因此不存在无法获得附着在土地上的旅游吸引物所带来的收益的情况。但我国土地归集体所有，且现行法律并未对旅游吸引物权做出明确规定，因此社区所提出的“旅游吸引物所获收益归社区所有”的主张得不到重视。从法律上来看，吸引物权表达的是对物的利用，应属于土地产权中的“他物权”［14］30。因此，作为设定在土地所有权上的吸引物权，也应随着土地所有制的改革而不断发展和完善。在当前社区参与旅游发展之中，应在旅游法或更高法律层次上为吸引物权订立条款，对旅游吸引物的归属权、处置权以及所获收益的索取权在法律上予以明确规定。

3.对“集体”进行法人化处理

由于“集体”或“全体”在法律上具有确定性而事实上存在模糊性，其既不属于自然人，也不属于法人。在此情况下，各级地方政府在增权实施过程中会对“受体”的对象根据需要进行解释，这已成为制度性增权在实际操作中面临的最大障碍。本文认为，为了保证集体所有权的实现，保证“集体”或“全体”真正拥有所有权主体地位，就必须对目的地社区集体进行法人化处理，使集体所有权能够在法人制度的框架下充分地行使。

第二种增权路径，“中间扩散型”的增权路径，是指由各级地方政府根据当地实际发展状况而进行的制度安排，增权主体是各级地方政府，这在一定程度上保证了制度的可实施性和有效性。

由于各地区旅游发展所处的阶段不同，“自上而下型”的增权路径所带来的效果也是有所差异的。在这种情况下，应在充分尊重地方差异和发展阶段的基础上，将符合当地发展的资源分配和利益分配制度上报中央政府，形成以各级地方政府为增权主体的“中间扩散型”制度增权。但“中间扩散型”制度增权也存在着一定的自身缺陷，难以避免过于注重地方利益而导致对国家整体利益的侵犯。

因此在制度增权的实际过程中，应在均衡博弈的思想理念下，将“自上而下型”制度增权和“中间扩散型”制度增权相结合使用。

（二）自主增权的实现路径

在我国现有的社区增权研究和实践中，外部增权尽管具有国家法律和制度层面的保障，但在面对缺乏主观能动性和创造性的社区时往往失效，其增权所取得的效果往往与预期不符。因此，在增权过程中只考虑外部增权是不够的，只有通过内部增权提升自身能力，才能保障社区通过外部增权所要获得的预期效果。

从人类学的角度来看，人类自身不断发展和进步的核心目标之一就是使自己成为生活和所在社区的实际行动者［32］。因此，社区及其居民如何在旅游发展和决策中处于主体地位以实现自身参与能力的增强，就成为内部增权所关注的重点。下文从两个方面阐述自主增权的实现路径。

1.成立社区旅游服务公司

在自主增权实现过程中，政府不再以旅游资源的所有者、管理者和使用者自居；社区及其居民成为赋权群体和受益主体，社区旅游资源的使用权、旅游发展的决策权、控制权以及收益分配权由社区所掌握，社区及其居民通过社区内部力量来谋求自身利益的最大化［33］。

因此，社区应成立“以村委会为管理主体，村民全体参与”的社区旅游服务公司，代表社区行使土地使用权和旅游经营权，提高社区居民参与旅游发展的组织化程度，改变社区居民“散众”状态。在社区旅游发展和决策中，以“户”为单位，采取一户一票制，使得社区旅游发展的决策权掌握在居民手中，而不是被少部分社区精英所控制，实现社区及其居民的自主组织、自主管理、自主经营和自我服务。

2.进行信息增权和教育增权

在社区旅游发展过程中，处于弱势群体的社区居民由于信息的不对称常常不能做出理性的或者最有利的选择［6］60。国外学者Koch的研究指出：社区居民信息、技能、知识和资源的缺乏，会阻碍社区积极参与旅游发展［34］。同时，Millar和Aiken进一步指出：社区居民集体能力低下，主要是因为信息的缺乏，使其不能在参与中及时做出对自己最有利的决策［35］。因此，信息公开作为各级政府依法实施行政管理的制度性规定，在社区旅游的发展、规划与管理中也不能例外。社区及其居民作为旅游发展的利益主体之一，政府应当对其进行信息增权，使其合法地享有获得社区旅游发展、规划以及决策等相关信息的权力，防止政府和开发商利用信息不对称的优势而垄断旅游发展带来的收益。

尽管信息增权是保证社区居民参与旅游发展所获收益不受侵占的有效手段［6］60，但绝大部分社区居民理解和处理信息的能力是有限的，这使得由信息增权带来的重要信息并不能完全为社区居民所使用。因此，在对社区及其居民进行信息增权的同时，还需要对其进行教育增权，以提升其组织能力、经营能力与管理能力。一方面，培养居民积极参与意识，使其意识到当地旅游资源的价值，只有意识上的根本转变，才能引导居民积极主动地参与到旅游发展中；另一方面，增强居民企业管理、资本运作以及市场营销等方面的知识技能，提升其参与发展旅游的信心和能力。只有通过教育增权，使社区居民具有主动参与意识和现实经营能力，才能真正意义上实现旅游目的地社区参与旅游发展。

四、研究结论

社区增权，实质是寻找一条能够在保证社区居民利益最大化的情况下改变社区参与旅游发展缺权状态、促进旅游发展公平性和可持续性的有效途径。事物的发展是在内因和外因共同作用下推动的，因此社区增权也应从内部和外部两个角度对社区参与的有效性加以研究。现有研究侧重外部的制度增权，本文则提出了将以制度增权为核心的外部增权与以自主增权为核心的内部增权相结合的实现路径。主要观点包括：

在以政府、开发商、社区及其居民为主要参与者的利益主体之间，通过有效的设计达成新的权力关系的均衡，使各方诉求都能得到充分表达，这是关系到社区是否能成功发展的重要因素。在这个反复的利益博弈过程中，通过改革现有的集体土地所有权制度、明晰土地所有权主体资格、赋予集体土地的主体在法律上和实际上的处分权、消除“委托－代理”制而实现的制度增权，是解决社区参与过程中基本问题的开端。

在社区参与过程中，社区的权利和主张只有通过自身力量才能转化为权力；如果社区自身能力缺乏，那么由制度增权所带来的权力不会简单地被赋予或移交给社区。社区及其居民通过外部增权而获取的土地所有权、旅游吸引物权等权利，最终必须通过内部增权才能得以保障和实现。

真正解决社区参与旅游发展的问题，需要在法律和制度层面上进行制度性增权，即实现“外部增权”；与此同时，也需要社区及其居民发挥主观能动性和创造性，通过增强自身组织能力、参与能力、经营能力和管理能力进行自主增权，凸显社区在旅游发展中的主导地位，实现“内部增权”。只有“外部增权”与“内部增权”相结合，才能实现真正意义上的社区增权。

本文主要从“正式制度直接增权”的角度，尝试对制度性增权的实现途径做了初步研究；制度增权的其他3种类型也应在后续研究中进一步予以关注。同时，由于我国体制和制度的复杂性，社区增权理论在现实的旅游发展过程中面临多重困难，这有赖于今后的深入研究予以解决。

注释：

①左冰《发展主义语境下社区参与旅游发展困境及出路》一文中“发展主义意识形态”指的是“经济增长是社会进步的先决条件并将发展等同于经济增长又将经济增长等同于GDP或GNP的提高”的一种思潮。

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