经济法视野下区域协调发展机构的重构

王梦蝶

（安徽大学法学院,合肥230601）

经济法视野下区域协调发展机构的重构

王梦蝶

（安徽大学法学院,合肥230601）

区域协调发展机构是专门负责区域规划，制定区域政策，促进区域协调发展的机构。目前很多国家都通过立法特别设立了协调区域发展机构，其对于区域协调发展起了很大的促进作用。但是，我国在这方面的法律层面的立法几乎是空白，因此没有依据法律规定设立的专门协调区域发展的机构。而现今存在的一些根据政策法规设立的协调区域发展的机构也存在诸多问题和不足，因此，制定专门的法律，并基于此设立专门的区域协调发展机构，对于促进区域协调发展是非常必要的。

区域协调发展；机构设置；区域协调发展委员会

区域协调发展机构，顾名思义，是根据法律规定设立的专门负责拟定区域发展规划、制订区域发展政策，加强各部门及各地区之间的沟通合作等促进区域协调发展的机构。国外很多国家都制定专门的法律并设立了专门的区域协调发展机构，如美国的田纳西河流域管理局、阿拉巴契亚区域委员会、日本的北海道开发厅等，对于推动当地落后地区的发展起到了很大的促进作用。我国也有专门的区域协调发展机构，如西部开发领导小组、东北振兴领导小组、发改委的西部开发司和东北振兴司等，由于法律层面的空白，它们主要是根据政府的政策、法规文件等设立，并且这些区域协调发展机构的设置及运作模式也还有很多不足之处有待完善。本文主要通过对我国有关区域协调发展机构设置的一般性分析，总结出目前我国区域协调发展机构设置的不足之处，最后提出完善的对策和建议。

一、我国区域协调发展机构设置的一般分析

（一）中央层面

在我国，中央层面负责区域协调发展的机构涉及发展改革、财政、金融、国土、农业、环境等十几个部门，其中最主要的就是国家发展与改革委员会。国家发展改革委的主要职责包括社会经济的发展规划、制定财政金融土地价格等政策以协调经济运行、重大项目及生产力布局的规划、编制主体功能区规划、宏观调控、可持续发展以及西部开发、东北振兴、气候变化政策等内容。这其中有很大一部分是有关促进区域协调发展的内容，国家发展改革委内部机构中涉及专门区域协调发展的机构主要有西部开发司和东北振兴司。

1.西部开发司

我国中央政府在2000年拟定西部大开发战略，自1999年开始，国务院和各部委局就密集出台了20余部法规文件，主要包括国务院《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》（2000年）、《关于实施西部大开发若干政策措施的实施意见》（2001年）、《关于西部大开发税收优惠政策问题的通知》、《“十五”西部开发总体规划》（2002年）、《关于进一步推进西部大开发若干意见》（2004年）、《西部大开发“十一五”规划》（2007年）和《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》（2010年）、《西部大开发“十二五”规划》（2011年）等，其目的是为加快中西部地区经济发展，缩小东西部间区域差距。为此，国务院专门成立了西部地区开发领导小组，由国务院总理任组长，目前在国家发展改革委下设立西部开发司，具体负责西部地区开发的日常工作。主要职责是：组织拟订推进西部大开发的战略、规划和重大政策，协调有关重大问题，提出西部地区重点基础设施建设、生态环境建设、重大项目布局等建议并协调实施。

西部地区开发领导小组属非常设机构，而西部开发司属于国家发展改革委的内设机构，层级较低，并且西部大开发战略也涉及各部委及西部各省份。故国家发展改革委西部开发司能否胜任西部地区开发相关工作以及协调国务院各部委之间的关系，值得商榷。

2.东北振兴司

国务院于2003年发布《关于成立国务院东北地区等老工业基地领导小组的决定》，作出了东北地区等老工业基地振兴战略的决策，并成立了国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组，由国务院总理任组长，现国家发展改革委东北振兴司具体承担领导小组的日常工作。其主要职责是负责组织拟订振兴东北地区等老工业基地的战略、规划和重大政策，协调有关重大问题；提出老工业基地调整改造、资源型城市可持续发展、重大项目布局等建议并协调实施。随后，国务院及各部委陆续颁布了多部振兴东北地区等老工业基地的法规文件，如《国务院办公厅关于促进东北老工业基地进一步扩大对外开放的实施意见》（2005年）、《国务院关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》（2009年）、《国家开发银行关于进一步支持东北地区等老工业基地全面振兴的意见》（2010年）、《东北振兴“十二五”规划》（2012年）等。

（二）地方层面

在地方层面，涉及区域协调发展的机构主要有两种：一是地方政府或行业组织自发组成的区域合作组织。如东北四省区合作行政首长联席会议、长三角合作与发展联席会议办公室、长三角城市经济协调会、泛珠三角区域合作首长联席会议等。这些组织主要研究协调跨省区重大基础设施项目、产业布局、生态建设、对外开放以及区域协调发展等问题。二是地方政府自行设立的机构或职能部门。如广东省发展改革委就内设有区域经济处，专门组织拟订区域协调发展战略、规划，提出区域协调发展的重大政策，实施主体功能区规划等。广东省政府成立了实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》领导小组，由省长任组长，并在政府办公厅内设立省实施珠三角规划纲要领导小组办公室，其职能是：组织对《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》实施情况的督促检查，组织协调有关评估考核等工作；承担省实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》领导小组的日常工作。江苏省在省发展改革委下不仅设立发展规划处，还在区域经济处下设立“长三角”合作与发展办公室，专门负责“沪苏浙经济合作与发展”的组织和协调工作，承担联络组的日常工作，保持与上海、浙江的工作联系和沟通等。

二、我国区域协调发展机构设置存在的问题

（一）缺乏区域协调发展的专门机构

如前所述，我国目前还没有设立负责区域协调发展的专门机构，有关区域协调发展工作涉及国家发展改革委、财政部、中国人民银行、国土资源部等大多数部门，这不仅加大了政策协调的难度，而且各部门之间也难以建立起有效的沟通合作机制。

（二）现行区域协调发展机构多依规范性文件等设立，地位不明，不具有稳定性

无论是西部地区开发领导小组还是东北地区等老工业基地振兴小组等都不是依法设立的，且属非常设机构，其职责缺乏法律的明确规定，地位不明、不具有稳定性。国家发展改革委下属的负责日常工作的西部开发司和东北振兴司等有关区域协调发展的机构则权限较低、地位不明。地方上自发组成的各种区域协调发展组织结构松散，也无监督约束机制，难以担当促进区域协调发展之重任。

（三）涉及区域协调发展的机构过多，难以协调

我国区域协调发展机构采取的是分立的职能部门模式，国务院大部分部委的职能都涉及区域协调发展的事务或与之相关。而分离的职能部门模式的缺陷十分明显，主要有：各部门间在制定有关促进区域协调发展的政策规划时会发生矛盾，由于各自的侧重点及追求的利益不同致使这些矛盾难以避免；容易造成区域发展规划项目的重复，浪费公共资源；区域或地方争取区域政策资源的成本大，由于各区域或地区要面对众多区域政策决定主体，而各中央部门的区域政策制定、实施与监督和评价程序不完全相同，地方政府或地方区域开发机构往往需要花费大量的人、财、物力以争取区域政策项目；由于缺乏明确的区域管理目标和政策体系，导致政府的短期行为和机构重复设置严重［1］。

（四）缺乏监督评价机制

由于我国多数区域发展政策由中央和省级政府制定，没有专门的独立的区域协调发展管理机构，也没有权威的法律法规体系加以保障，因此，有关区域政策的制定和实施具有一定的主观随意性，基本属于自我监督的模式。由于缺乏必要的对于区域协调发展政策和规划实施的专门评价和监督制约机制，以至于不少政策和规划的实施没有达到理想的效果。政府的行政管理权与经济调控权集于一身的结果是自我监督，这种双重身份容易造成区域发展管理权力的滥用，容易导致盲目建设等问题，其结果往往会浪费公共资源、破坏生态环境。

三、关于区域协调发展机构设置的具体建议

（一）中央层面——设立区域协调发展委员会

为了落实西部大开发及振兴东北地区等老工业基地的战略决策，组织领导西部开发及东北地区振兴工作，国务院设立了西部地区开发领导小组和东北地区等老工业基地振兴小组。这种设立模式的优点是：地位较高，能做出有效的决策，对于重大规划和重点项目建设有决定权力，能有效领导西部开发及东北振兴工作。但是其缺点也是显而易见的，主要有：一是设立依据不合法，领导小组的设立依据的是国务院颁布的行政法规，而非全国人大或其常委会颁布的法律，其地位缺乏法律的明确规定。二是领导小组属于非常设机构，组织松散，不具有稳定性，其下设的西部开发办和东北振兴办则层级较低，权限不足。三是领导小组成员为各部委负责人，由于组织松散，各部门在各自制定区域发展规划和政策时会发生矛盾、重复，造成部门间的冲突和资源的浪费。

从以上分析可见，我国采取的这种模式弊大于利，不利于促进区域协调发展，而这种分立的职能部门模式也没有被世界上多数国家所采用。因此，我们必须改变现有的区域发展机构设置模式，制定协调区域发展的法律，并依此建立专门的负责协调区域发展的机构，如区域协调发展委员会，以协调中央各部门在区域协调发展政策规划及执行过程中的矛盾，整合涉及区域协调发展的各部门的资源。

1.中央区域协调发展委员会的设立宗旨及职责

该委员会设立的宗旨是促进区域协调发展，缩小各区域发展差距，实现基本公共服务的均等化，加强区域合作等。其主要职责是：提出整体的区域经济发展规划、针对部分地区的区域规划以及与区域协调发展有关的政策建议；协调中央各部委之间、地方政府之间以及中央与地方之间在制定区域发展政策时的衔接与冲突；对经济落后地区提供援助、加大投资；研究区域问题，指导和规范地方区域协调发展机构的运作，并监督和约束其行为等。

2.中央区域协调发展委员会的人员组成

区域协调发展委员会委员长可以由国务院总理担任，其成员可以由发展改革委、财政、金融、国土、农业、水利、交通等各部门的人员组成，并且可以借鉴西部开发领导小组设立联络员的方式，设立专门的负责西部开发、东北振兴及中部崛起等方面的联络员。区域协调发展委员会下可设若干办公室，如发展规划办公室、区域协调办公室、法规办公室、评价与监督机构等等，具体负责规划区域、协调发展以及监督评价工作。

3.中央区域协调委员会的运行方式

中央区域协调发展委员会属于常设性机构，举行会议时，其他部委可派人参加会议，及时沟通交流各部委在区域协调发展方面的工作进程以及政策规划等。委员会在做出有关决策、规划之前，除了要与各部委沟通协调、听取意见之外，还必须经过论证、听证等民主决策程序。重大决策、规划及项目建设应反复论证，组织相关的利害关系人进行听证，或者通过网络等途径听取社会各界人士的意见和建议。然后还要报国务院或者全国人大常委会审批等。

如在国务院或者区域协调发展委员会提出了西部开发的规划后，区域协调发展委员会根据西部地区的发展情况负责具体政策的制定，在与其他部委及地方政府就发展规划、土地等资源的规划利用、财政支持、货币金融政策的配套、环境保护等沟通协调，达成一致，并通过听证程序后，交由国务院及全国人大常委会审批通过，然后由各部委根据各自不同的职责分别执行，制定相关的政策，并报区域协调发展委员会备案。

4.监督与评价机制

中央区域协调发展委员会同相关部门一起负责监督全国性的区域规划的执行情况；对各部委审批通过的国家重大建设项目工程招标投标、建设进度、工程质量、资金管理使用等进行监督；对相关行业和地方贯彻执行国家区域规划政策、法律法规情况进行监督检查；跟踪检查相关行业和地方贯彻执行国家政策和规定情况。另外要及时对有关信息进行公开以便公众进行监督。各级区域协调发展机构监督本级及下级的区域规划政策的执行情况并且对工作进行评价。

（二）地方区域协调发展机构

在我国，各地方目前也无统一协调地方区域发展的机构。为此，建议在县级以上地方各级人民政府内设立区域协调发展处、区域协调发展局等职能部门。该部门主要负责人由省长、市长、县长等担任，以更好地促进区域政策的贯彻实施，协调政府各部门的工作。地方区域协调发展机构可由专门人员以及政府其他相关部门人员组成，也可聘请相关专家学者等，专门负责区域政策的制定与执行。区域协调发展局隶属于地方政府部门，负责执行中央区域协调发展委员会制定的政策，以及报告地方的区域发展状况以及人口、资源、环境等情况。同时应设置评价与监督执行机构，来监督政府其他部门有关区域协调发展工作的执行情况、区域发展资金的使用情况。

鼓励各地方自发成立有关协调区域发展的组织，该组织可以是一些企业联合组成的跨区域协调组织，也可以是区域地方上的民间组织，或者行业协会内部成立的区域协调组织等，这种机构具有跨行政区域和行业性的特点，具有一定的优势，可以促进和鼓励企业间的跨区域合作及交流。

［1］陈宣庆，张可云.统筹区域发展的战略问题与政策研究

［M］.中国市场出版社，2007：171.

［责任编辑：刘晓慧］

Discussion about the Reconfiguration of Coordinated Regional Development Agencies

WANG Meng-die

The coordinated regional development agencies are agencies that formulating the regional planning and regional strategies, promoting coordinated regional development.Currently, the coordinated regional development agencies have been set up by legislation in many countries, it played a great role in promoting coordinated regional development.Legal aspects of China's legislation in this area are almost empty, so there are no specialized coordinated regional development agencies under the law. However the coordinated regional development agencies exist today established in accordance with policies and regulations have a lot of problems and deficiencies, formulate the specialized legal and basedon this the creation of specialized coordinated regional development agency for promoting coordinated regional developmentis necessary.

coordinated regional development; institutional settings; regional coordinating committee for development

DF41

：A

：1008-7966（2014）04-0068-03

2014-04-11

王梦蝶（1990-），女，安徽蚌埠人，2012级经济法学专业硕士研究生。