国家治理价值取向下的国家审计治理功能与路径

周荣青

(江苏省审计科研所，江苏 南京 210009)

刘家义(2011)指出，国家治理的需求决定国家审计的产生，国家治理的目标决定国家审计的方向［1］。国家治理的价值取向通常包含国家治理的目标［2］和行动准则。因而国家治理的价值取向决定了国家审计在国家治理中的功能需求以及国家审计的目标、方向，并为之提供理论支撑。

基于国家治理价值取向视角对国家审计进行研究，不仅可以帮助很好地理解国家治理的目标，重要的是，顺应国家治理的目标，可以很好地探寻国家审计在推动完善国家治理过程中的治理功能和实现这些治理功能需要选择什么样的实践路径问题。因此，笔者的研究一是阐释国家治理的内涵、提出一个关于国家治理价值取向的理论框架;二是在该理论框架下，研究国家审计的治理功能与治理路径的选择。

一、国家治理的内涵与价值取向

国家治理主要是寻求在政府、市场和公民社会之间怎样有效配置治理的责任和权限，以及构建政府、市场、公民社会等多元利益主体在公共事务管理中的相互协调与合作关系的理论。国家治理的主体是多元的，包括政府、市场和公民社会。政府一方面是体现国家治理意志的合法国家权力机关和执行机构，另一方面又服务于市场和公民社会治理，为其提供法律及制度保障基础。因此，政府治理在国家治理中具有天然的合法性、强制性和必然性，并占主导地位。

有关国家治理的价值取向问题，学界并没有专门的统一论述。善治作为一种“良好的”、“有效的”治理模式，已成为各国政治发展和国家治理的理想价值目标。所谓善治，是使公共利益最大化的社会管理过程，包括合法、透明、责任、法治、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正等要素［3］。

实现善治的过程实际上就是寻求和建立一个有限、负责、法治、高效、廉洁和人本政府的过程［4］。结合我国的国家治理现状和时代背景，笔者认为，国家治理的价值取向与政府在公共事务管理中的行政理念息息相关，包括以下价值和目标:

1、国家治理的基础价值是治理的合法性，并要求建立有限政府

合法性是国家治理的基础前提。国家治理实质是要求在宪法和法律的前提下，在公民社会、市场与政府等多元利益关系主体的权力边界之间寻求平衡。在这种理论支撑下，政府不再是全能政府，而是建立在法治基础上，规模、职能、权力和行为方式都受到法律明确规定和社会有效制约的有限政府［5］。在社会主义国家，有限政府是法治的要求;宪法和法律是行使国家权力的依据，只有它才规定着公共权力行使的边界［6］。有限政府正是将政府放到与市场、公民社会的动态关系中去定位合理的行为边界，塑造在合法性前提下的多元治理模式是国家治理价值的最基础要求。

2、国家治理的目标价值是治理的有效性，并要求建立有效政府

新公共管理理论是现代国家治理理论的学术渊源，它强调政府的企业化管理和政府服务行政的有效性，对政府绩效的关注是其核心特征。国家治理的出现本身就是源于对传统低效的官僚制国家和行政范式的批评，尽管不是“工具拜物教”式的唯效率论，但对效率的追求或以绩效为中心的目标价值取向(即国家治理的有效性)仍应成为国家治理的题中之义。国家治理的有效性首先要求建立有效政府。有效政府是在有限政府的职能前提下，既能对公民负责、经济有效地运用公共资源，又能使政府官员受到适当的激励和约束，并切实追求社会福利最大化目标或者说实现政府管理的帕累托最优。

3、国家治理的核心价值是治理的民主性，并强调建立民主政府

国家治理打破传统国家与公民社会的二元对立关系，强调公民社会对公共事务管理的参与，注重政府与公民社会间的互动协调以及平等对话关系，其目的就是要保障公民的民主权利。公民社会对公共事务的民主参与(即治理的民主性)是中国政府未来行政模式的核心，也是国家治理的核心价值所在。国家治理的民主价值取向要求政府应当是关注公民权利和利益、体现公民本位以及实现公众广泛参与的“民主政府”。

4、国家治理的根本价值是治理的透明性，并强调建立透明政府

透明是国家治理的根本价值和核心要素。在国家治理中，增加公共管理的透明度，革除“暗箱操作”，已成为各国政府治理的发展潮流［7］。在现代法治国家，公开透明是民主政治的一项基本原则。治理透明有利于增加公民与政府间的信任关系，有助于消除或抑制腐败、公共资源滥用等权利寻租行为。国家治理的透明性要求与公民、社会利益相关的各种政府政务信息能够通过各种传媒途径及时为公民所知悉，包括公开公共权力的运行情况、公共资源的使用情况等，即政府应当是保障公民知情权、监督权的“透明政府”。

二、国家治理价值取向下的国家审计治理功能

国家审计在国家治理中发挥的功能或作用被概括为国家审计的治理功能，政府治理(政府主导下的国家治理，下同)与国家审计的治理是国家治理的共同必要组成部分，二者相互协调互动，才能实现良好的国家治理。国家治理的价值取向实际上也是建立有限、有效、民主和透明政府的过程。适应建立有限、有效、民主与透明政府的国家治理价值取向，国家审计有着或者能相应发挥什么样的治理功能呢?

1、国家审计在有限政府中的治理功能

国家治理理念下，有限政府的职能主要是:通过制定和实施公共政策对宏观经济进行调控以及对市场进行监管，为国家治理的平稳有效运行创建一个基本的制度环境;通过对公共资源配置与使用提供公共产品和服务;通过环境治理、公共危机事件管理等纠正市场所不能解决的负面外部效应;通过实施民生工程、促进收入公平分配等手段实现政府的社会管理职能等等。

在世界各国的国家审计体系中，国家审计一般很少涉及对政府治理的直接参与，但其特有的独立、客观和专业的监督、鉴证和评价等功能，决定着国家审计可以介入到政府的各项具体职能履行过程中去发挥相应的治理功能，从而保障和促进有限政府职能充分实现。

(1)监督、保障和评价政府治理政策的制定和执行情况

政府政策的制定和执行是否合法、合规以及科学有效会对政府的所有治理产生基础性影响，是国家治理合法性的首要问题。如果政府制定的政策本身存在问题，那么政府失效或失灵就会产生，国家治理就无从谈起。为了维护社会公众的利益，需要对政府的公共政策制定、执行情况予以监督和评价，以便给决策者提供借鉴和帮助，增强政府的决策和治理水平。政府政策是否合法、科学有效不能由制定者或执行者自身完成，不然就会出现政府的自我评价局面。国家审计的内在特性决定了:一方面，国家审计能够对政府制定的政策实现独立的“他评”，并提出优化和调整公共政策的建议，从而为其它治理主体提供基础的支持性服务;另一方面，国家审计还可以通过监督、检查政府政策执行情况，保障和促进政府政策的顺利、有效实施，由此发挥审计在国家治理中的功能作用。

(2)监督和约束政府的资源配置与使用，打击腐败

有限政府理念下，政府通过对公共资源配置与使用负责向社会公众提供公共产品和服务。资源的配置和使用是一个国家治理得以顺利运转的经济基础。然而，在资源有限性的前提下，如果没有适当的约束机制，不仅会导致资源分配的无效率，也会给贪污挪用、腐败等权力寻租，以及资源分配和使用权力的自由裁量或滥用等带来孳息的机会，严重侵害公众的利益，侵蚀国家治理的经济基础。国家审计监督的存在，通过对政府预算、公共财政资金等的审计，确保对政府资源配置和使用权力的有效约束和监督，可以防范和保障公众利益不受侵害，为国家治理的有效运行基础提供了坚实的制度后盾。

(3)监督并参与外部性治理、民生治理

环境、公共危机事件治理以及教育、医疗、住房等民生的治理实际上正是有限政府所要弥补市场失灵所不能解决的外部性、收入分配不公、公共产品等问题。在环境污染这一外部性问题的治理中，国家审计一方面监督和促进政府本身环境治理的合法性，评估政府环境治理的效果，提出完善政府环境治理的相关建议;另一方面促进企业社会遵守环境法律法规，共同解决环境污染问题。在经济危机(如美国的次贷危机)、自然环境危机(汶川地震、太湖蓝藻)、公共安全危机(群体暴力、事件SAS)等公共危机事件治理中，国家审计作为现代国家经济社会运行这样一个开放的大系统中的一个“免疫系统”，发挥揭示国家经济运行中的潜在风险、经济社会不稳定因素的前瞻作用，以及发挥防范、抵御、管理公共危机事件的“免疫力”作用。在民生问题的治理上，通过审计关注医疗、保障性住房、社保等民生政策的落实情况，以及民生资金的管理、使用与绩效情况，揭示影响民生治理中的机制、体制和制度性问题，并提出改进建议，最终促进国家民生治理的完善。

2、国家审计在有效政府中的治理功能

(1)国家绩效审计是评估政府治理绩效的重要主体

有效政府面临的基本问题就是如何激励和约束政府代理人，使之不仅要合法地配置、管理和使用公共资源，而且要按照最能增进社会福利的方式有效配置、管理和使用公共资源。对政府的绩效管理是激励和约束政府代理人的重要手段。政府绩效评估制度是政府绩效管理的核心环节与重要基础。善治理念下的政府绩效评价是一个引入公众参与的多主体的评价机制［8］。在这种评价机制下，国家审计的参与将有助于保持绩效评价运行在政治上的独立性和公正性［9］。国家通过实施绩效审计，不但可以发挥其专业化和独立性优势，依靠其地位的权威性来有效实施绩效评估，还可以在绩效审计评估时，吸收并推动公众参与绩效评估，适应了一个在更广、更深层次上的准确性、客观性、公正性的绩效评估需要。因此，在政府的绩效管理评价体系中，国家审计具有重要的主体地位。

(2)国家审计具有促进提高政府治理绩效的建设性增值功能

一是国家绩效审计可以有效防范、揭露和惩治政府寻租等腐败行为，从而提高治理过程中公共资源配置与使用效率。二是通过审计挖掘制度性问题，促进政府机构效率的提高。国家审计能由表及里，从微观入手，并由微观上升到宏观，深入发现政府治理过程中的体制性、机制性及制度性等深层次问题，并提出改进建议，从而帮助提高政府工作效率。三是通过审计解决政府治理过程中信息不对称问题。政府在治理过程中，由于现代国家经济活动的复杂性和多样性，政府很难全面掌握分散在无数微观个体中的各种政府治理情况的信息;加之我国“多元的、幅员辽阔、发展不平衡的区域性经济与社会”关系状况，更加决定了国家治理层级链条较长，治理信息的传递难免发生阻碍和偏差。信息不对称的情况下，治理的有效性问题随之产生。国家审计由于以被审计对象的财务资料和业务资料为基础，采用专业化的审计方式，能掌握一手经济、社会运行的基础动态信息和获得必要的问题线索，并向政府及有关部门及时报告，一定程度上解决了国家治理过程中信息不对称的难题，从而帮助解决政府低效率的问题。

国家审计这种应有的建设性增值作用，可以促进提升政府治理绩效，适应了在一个更高水平上提高和完善国家治理的需要。

3、国家审计在民主政府中的治理功能

(1)国家审计是推进政治民主化的内在机制，对民主具有监督与保障功能

不受监督与制约的权利必然导致滥用，权利滥用将导致公民的价值诉求偏斜和民主权利得不到有效保障。国家治理民主性制度设计的一个根本问题是权利的监督与约束机制的建立。国家审计的独立性、客观公正性以及专业性使国家审计成为权力监督制约机制中最有效、最为重要和不可替代的内在机制之一。可以说，有了审计监督，公民的权利和利益才能得到保障，民主才得以保障和实现。

(2)国家审计是强化对政治控制和参与的基础，对民主具有反馈与沟通功能

国家治理民主性的核心问题是治理主体的多元参与。然而，官员队伍的专业化和技术专家治国却造成了因行政专业化而将“理性无知”的社会民众排斥在政府行政之外，社会民众因行政信息与专业知识技术与行政官僚的不对称而无法参与到行政决策过程中［10］，而国家审计的第三方专业监督、鉴证功能，可以保障将政府行政的专业化与善治的民主参与要求结合起来。如:对人大的参与治理，各种政府审计报告成为提高各级人民代表大会立法审查能力最重要的信息来源，对政府审计报告的审查有助于落实宪法和法律赋予人民代表大会的权力，强化人大对政治控制和参与的基础［11］;在公众参与环节，国家审计成为保障、连接、反馈公民社会的知情权、监督权与参与权的重要制度基础和桥梁。

4、国家审计在透明政府中的治理功能——作为政府信息公开的有效工具

政府信息公开是保障政府实现治理透明的重要制度基础。政府审计报告和公告制度是政府信息公开的重要环节和有效工具。政府审计的报告和公告制度是政府实现有效治理的重要透明性制度安排，并成为公众了解政府履行公共受托责任的相关信息从而参与公共决策的一个窗口［12］。由于政府审计公开的各种审计结果信息，包含了政府公共权力的运行情况、公共资源的使用情况等政务信息，使得公民作为国家公共权力的授予者，能够清晰、明了地看到政府代理人是否履行了其应负的受托责任，保障了公民在参与国家治理中的知情权、监督权。

三、国家治理价值取向下国家审计治理功能的实现路径

国家治理价值取向实际上也就是建立有限、有效、民主和透明政府的过程。有限政府理念下的政府职能为国家审计在国家治理中指明了审计的范围和内容，有效政府理念为国家审计指明了审计的目标，民主政府理念拓展了国家审计的参与方式，透明政府理念为国家审计报告和审计报告的应用奠定基础。

1、有限政府下的国家审计治理路径

(1)开展公共政策评估审计

新公共管理运动推动了公共政策评估的兴起与发展。很多国家都将最高国家审计机关作为公共政策评估的重要主体之一，利用审计独特的权威和独立地位来对公共政策的制定、执行的程序和结果评估，使其在政府的公共管理事务中发挥重要作用，推动政府治理的完善。

我国也应当构建由国家审计机关主导的政府政策评估制度，发挥国家审计在政府政策评估中的建设性作用，充分服务于有限政府的合法性治理。一方面，立足宏观，由国家审计机关依据一定的政策评估标准和程序，对政府政策制定的合法、有效开展独立审计评估，进而提出促进相关政策优化与调整的对策建议;另一方面，通过财政、税收、金融、外汇等审计，监督和评价各级政府及其部门、各类市场主体对公共政策的执行情况与效果，从而间接评价和反映政府政策制定的科学性和有效性，为加强宏观管理提供决策依据，提高政府的治理水平。

(2)加强对政府全口径预算决算审计、公共资金的审计

为全面监督公共资源的分配与使用状况，一是需要建立全口径预算决算审计。我国现行的政府预算审计主要是预算执行审计，无论在覆盖范围还是效力效果上，都不能适应国家治理对公共资源广泛覆盖并实施有效监督的需要。为此，应拓宽预算执行审计的范围与内容，构建一个覆盖所有预算过程与结果、所有收支、所有预算单位(包括政府采购中心等实施预算功能的机构)的全口径预算决算审计制度框架。二是加强对公共资金的审计。除了将全部政府性公共资金(包括全部财政资金、政府预算外资金以及政府债务等)纳入审计监督视野外，对不是政府负责使用但政府负有管理、监督责任的一些公共资金，如社保资金、住房公积金，也要纳入审计监督视野。

(3)开展各种环境审计以及民生资金审计、公共危机事件审计

一是要通过大力开展环境绩效审计以及探索开展与领导干部经济责任审计相结合的环境责任审计促进政府环境治理的完善。二是开展教育、医疗、就业、住房、社保等关系民生的政策与资金的绩效审计，促进政府对民生问题的治理完善。三是开展公共危机事件审计，包括开展类似汶川震后恢复重建、禽流感控制等这样的突发事件审计。审计不仅要关注这些危机治理过程中有关资金使用的合法和有效性情况，更需要发挥审计主动识别政府在应急准备上的问题，发现潜在风险，发挥审计在危机预防中的作用。

2、有效政府下的国家审计治理路径——建立以绩效审计为主导的国家审计模式

绩效审计已成为世界各国的普遍选择和潮流。很多国家还将审计机关作为独立的绩效评估机构，由其主导对政府进行绩效评估。我国国家审计也应从财政财务收支的合规性审计向绩效审计为主导的国家审计模式转变。一是在国家审计制度的建设上，将政府绩效审计作为政府绩效评估制度的重要组成部分，为政府及社会公众提供有关政府治理情况的绩效评估信息;二是在国家审计的目标上，积极发挥绩效审计的建设性增值作用，对影响政府效率的突出问题，予以充分的揭露和反映，以促进社会财富总量的最大化;三是在绩效审计的选择范围上，应对所有的审计项目类型、所有的财政财务收支及相关行政或业务活动开展绩效审计;四是在审计方式上，实行独立型与结合型绩效审计并重。

3、民主政府下的国家审计治理路径——引入市场、公民参与机制

国家治理民主的价值取向需要国家审计应势而变，通过引入市场、公民参与机制，促进民主的参与。一是审计项目确立时，可以多层次多渠道的公开征求审计项目计划，如通过媒体和网络征询市民的意见，听取人大、政协和政府相关部门对年度审计项目计划的建议等，以创建更多社会公众直接参与国家治理的机制;二是在对政府进行绩效审计评价时，把社会满意度作为政府绩效评价的关键指标，从而间接促进公众参与;三是在政府重大决策中，通过监督重大决策中是否听取民意和评价重大决策过程中的民主程度，促进公民的民主参与。

4、透明政府下的国家审计治理路径——加强审计结果公告

国家治理的透明性需要加强国家审计结果公告制度建设。审计机关应将除涉及国家机密以外的审计结果向社会公告。一是逐步规范公告的形式、内容和程序;二是通过保证高质量的审计工作为前提，减少审计结果公告的风险;三是建立与审计结果公告制度相适应的组织管理保障等措施，来推动政府审计公告制度完善;四是通过提升民众的监督意识，营造政府审计信息公开的文化环境。

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