继承与创新：现代大学制度之教代会转型思考

孙伟成

（黑龙江大学，黑龙江哈尔滨150080）

当前高等学校都在进行深化内部管理体制改革和办学制度改革，总体来说，改革的重要目标和任务就是建立完善的现代大学制度。通过制度建设逐步建立规范权力运行的机制，真正实现依法办学、依法治校。现代大学制度的重要内容之一，就是运用民主的方式来实现内部管理、监督权力运行。教代会制度作为教职工行使民主权利、参与民主管理和监督的基本组织形式，是高等学校民主管理的基本制度，在高等学校内部治理中具有举足轻重的地位。加强教代会制度建设是推进现代大学制度建立过程中最重要的条件和动力，这一观点是教育主管部门和教育管理者的共识。

一、教代会的内涵

现行的教代会制度是教育部《学校教职工代表大会规定》要求的高校实现民主管理的基本形式和制度。教代会作为一种群众性组织，为广大教职工搭建了民主参与、民主管理和民主监督的平台，是现代大学实现民主治校的重要渠道。

（一）职权范围

教育部《学校教职工代表大会规定》规定了教代会具有审议建议权、审议通过权、审议决定权和评议监督权四个方面的职权，这些职权在高等学校教学管理、学科建设、人才培养、队伍建设和后勤保障等方面发挥着重要的作用。《学校教职工代表大会规定》明确了教代会行使职权的范围，具体包括：其一，审议建议权。听取学校章程草案的制定和修订情况报告、关系到学校建设和发展重大问题解决方案的报告、年度工作报告、财务预决算报告以及其他专项工作报告，对报告提出意见和建议。其二，审议通过权。凡是与教职工切身利益密切相关的事项都要提交教代会审议通过，如职工福利、校内分配实施方案以及相应的教职工聘任、考核、奖励办法以及上一届（次）教代会提案办理情况等。其三，审议决定权。学校重大事项的决定，尤其是与教职工切身利益密切相关的决策，必须提交到教代会或其常设机构进行审议表决。其四，评议监督权。现阶段主要是对领导干部进行民主评议，对照岗位职责履行情况，从德、能、勤、绩、廉方面对领导干部进行测评和评议。

（二）运行机制

从制度层面看，教代会制度是现代大学制度的重要组成部分，是进行民主治校的实践措施。一方面其规范了权力的有效运行，让权力处于有效的监督之下；另一方面，其规范了利益的合理分布，维护了各方的合法权益，保证了公平正义。从体制层面看，教代会工作是学校党委直接领导的工作，在管理活动中参与决策与监督，既是高等学校领导体制的一环，又是教职工参与学校管理的主要渠道。从社会层面看，教代会是一种群众性的组织，是按照民主集中制原则建立起来的，它代表的是全体教职工，具有广泛的群众基础和代表性。教代会反应民声、体现民意，是密切联系群众、密切干群关系的媒介，更是现代大学实现科学高效管理不可缺少的环节。

二、教代会的地位和作用

（一）教代会的法律地位

教代会作为高等学校实现民主管理过程中被广泛认可的一种工作和制度形式，具有严格的法律依据与权威性。教育部《学校教职工代表大会规定》、《中华人民共和国工会法》、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国教师法》及《中华人民共和国高等教育法》等法律法规对教代会的地位、作用、意义、职能进行了明确的规定，对教代会在学校管理中的参与民主决策、民主管理和民主监督的权利定位和民主角色给予了详尽的阐释，在法律层面上界定了教代会制度在学校管理中的合法性。

（二）教代会的政治地位

党的十八大提出：要“全心全意依靠工人阶级，健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，保障职工参与管理和监督的民主权利”。深化改革是时代的最强音，随着高等教育改革不断引向深入，高校所面临的现实矛盾会日益复杂，管理中出现的一些难题亟待破解。教代会化解矛盾、维护稳定的作用会得到极大发挥，教代会的优势在改革的过程中会得到逐步的显现。在一定时期内，进一步突出教代会的地位、加强教代会建设，必然成为高校管理工作的重点。

（三）教代会是权力构架的平衡器

一方面，通过教代会的监督，学校的行政权力更加规范，决策会更加科学和符合民意。教职工直接参与学校的管理和重大事项决策，切身利益得到了最大限度的维护，学校领导权力和教职工的民主权力在教代会的框架内找到了平衡点，形成一对和谐的利益关系，形成合力。另一方面，在现代大学制度体系中，学术治校是一项重要的内容，学术自由是现代大学的重要特征之一，学术权力与原有的行政权力的再分配，必将成为一个长期的磨合的过程。权利再分配的过程中必然要存在摩擦，要产生一些不和谐的声音，教代会职能决定，它可以把学术权力和行政权力进行有效的调和，平衡各方的利益，发挥一个音量调谐器的作用，减小或消除不和谐声音。

（四）教代会制度是现代大学制度的重要内容

现代大学制度把内部管理权力划分成三部分，即政治权力、学术权力和行政权力，通过完善的制度保障来明确各自的权力范围，协调三种权利间的关系，使其长期处于和谐的稳定态。民主管理就是维持这稳定态的催化剂，保证管理顺畅高效。教代会是高校民主管理最有效最重要的形式，因此说教代会制度是现代大学制度的必要内容。在学校内部治理中，教职工以主人翁身份通过教代会这一民主管理平台，直接或间接参加学校管理。现代大学的标志是民主治校，学校的内部事务以民主的方式进行管理，具体来说就是要充分调动教职工参与学校管理的积极性，发挥教职工主人翁作用，使教职工主动参与学校管理，其实质就是落实教代会的各项职权。通过教代会这一载体，以民主的方式协调好行政管理者和教职工之间、学术利益团体和行政利益团体之间的关系，促进学校和谐与科学发展。

三、现行教代会制度存在的不足

我国高校教代会制度诞生于上个世纪80年代，当时的背景是以服务于行政化管理体制为特征的。近30年来，随着社会的发展和教育改革的不断深入，教代会的内容和形式虽然处于不断地变化和调整中，但囿于传统教育管理体制的羁绊，它在学校内部管理体系中所表现出的民主性作用，不论从范围还是程度上还存在局限性，在学校民主管理中的地位和权威性还有可提升的空间。

（一）民主意识薄弱

在传统的教育管理体系，充当管理角色的权利架构没有给教代会留出应有的空间，教代会没有充分发挥作用的足够大的舞台。一些行政管理者对教代会缺乏认识，对教代会在学校民主管理中的意义与作用缺乏深入的了解，教代会的职权得不到彻底发挥，教代会常常处于无事可做的境地。管理者常常不能将广泛听取教职工的意见和建议作为科学决策的基础，忽视了教代会在民主管理中的重要作用。部分教职工民主意识淡薄，对教代会的职权不清楚，对自己应该享有的权利和应该履行的义务缺乏准确的了解，参与民主管理的能力水平较低。客观上，我国高校民主政治建设尚处于不断完善的过程中，教职工参与学校民主管理的热情不高，民主政治文化氛围不浓，受传统体制束缚的情况时有发生。

（二）管理行政权泛化

教代会是高校的权利机构之一，在有些时候还得不到完全承认。有些行政管理者存在狭隘主义，认为强化教代会职能会削弱行政权的主导地位，弱化自己的权威性。在政策的制定与决策过程中，不顾及广大教职工的知情权与参与权，将行政权力凌驾于民主权利之上的现象还时有发生。有些职能部门行政化现象严重，没有处理好权利和服务的关系，将服务职能等同于权力行为，行政、服务、监督权利之间的关系混淆或倒置，事实上弱化了教代会的权利地位。这种行政权力泛化造成了民主管理要听从行政指挥棒指挥的局面，民主观念体制性缺失，一定程度上阻碍了高校民主政治建设的健康发展。

（三）长效机制缺失

教代会职权全面落实，必须有科学完善的长效制度作保障。目前，高校教代会落实各项职权的直接依据是教育部的《学校教职工代表大会规定》和根据自己的实际情况制定的配套实施细则，具体工作的开展要靠党委文件一事一文的布置，缺乏系统配套的制度支撑，随意性较强。没有形成与学校《章程》、重大决策制度、干部监督制度等有效的协同，缺乏长期的规划，工作连续性不强。涉及广大教职工切身利益的事项以及关系学校发展的重要决策没有纳入教代会监督范围，教代会的职权没有得到重视和发挥；教代会形成的决议不能够完全执行，提案办理常常避重就轻，落实不到位。

（四）地位与作用未充分展现

在部分高校，教代会的地位和作用多数时候还是停留在形式上，党政领导没有把教代会视为学校管理的重要监督决策机构，没有把积极为教职工提供参与学校管理、监督行政权利运行、实现全心全意依靠教职工办学方针落到实处，没有把发挥教代会的作用放在建设现代大学制度的大局中去考虑，没有认识到全面贯彻教代会制度是加强对干部监督和管理、反腐倡廉的重要形式。有的时候教代会还只是起到学校党委回避矛盾、寻找借口的“挡风墙”的作用，教代会的地位被削弱，作用没有得到全面发挥，处于可有可无的尴尬境地。

四、对策与思考

建立和完善以教代会制度为主要形式的学校民主管理制度，充分发挥教代会在学校内部治理中的积极作用，是建立现代大学制度面临的一项长期而艰巨的任务。随着高等教育改革的不断深入，教代会需要在职权范围、运行机制、组织制度、组织机构等方面根据实际需要作出必要的调整充实，在制度建设上要有新的突破与创新，与现代大学制度建设相适应，在切实推进高等学校内部管理体制改革，实现建立现代大学制度的进程中，发挥教代会应有的作用。

（一）教代会内涵的再定位

教代会在高校民主管理中作用发挥的程度，是由其地位和权限决定的。高校内部治理从传统体制向现代大学制度转型过程中，教代会在大学内部治理中真正实现民主管理的目标与作用，需要有一个合理的权力环境支撑。明确治理环境中各个部门的职权范围，教代会的权力方能回归。建立现代大学制度，要处理好外部和内部两个领域的权力关系。在学校外部，要处理好高校与政府、社会、市场的权力关系，明确相邻两者的权力边界，保障高校的独立法人资格、社会主体地位和享有的自主权力；在学校内部，要正确对待党政权力、学术权力、教职工权力之间的关系，遵照现代大学的制度模式，建立党委领导、校长负责、教授治学、教职工参与管理的制度体系。在内部权力领域中，要通过凸显教代会的地位，保障教职工参与学校管理、决策的权利，实现民主治校。教职工权力和学术权力的行使是通过教代会这一平台来实现，势必要对教代会权利的范围进行重新定位，进一步丰富教代会的内涵，将传统管理体制里属于社会、政府以及学校行政的部分权力转变为教代会的职能，这既是实现高校民主管理的保障，也是现代大学制度建设的必然需要。

（二）科学长效机制的再完善

其一，要加强制度建设，严格贯彻落实教育部《学校教职工代表大会规定》，制定落实《规定》的配套措施，对教代会工作的领导、执行、监督、考核等工作环节的制度进行整合，形成有机配套的制度体系，以学校文件的形式下发，保障教代会工作顺畅运行。其二，要建立教代会与干部考核、干部选拔任用以及党风廉政建设联动机制，将教代会对干部的民主评议结果纳入到党委组织部门对干部的考核和任用机制中，将教代会对干部的监督情况纳入党风廉政责任制的范畴。其三，要完善教代会与学校行政协作制度，建立一体化运行机制。确定每年召开教代会的时间，即教代会日，并写入学校章程，将学校行政的年度总结、计划、提案落实情况报告和财务预决算报告作为教代会的固定议题，接受教代会的审议和监督。

（三）民主政治文化的再建设

民主是指公众所享有的参与国事或对国事自由发表意见的权利，核心内容是实现多数人统治，它强调的是在管理过程中公众参与的广泛性。建设大学民主政治文化的目的，就是让更多的教职工关心学校的建设和发展，主动投身于学校的管理事务当中，通过参与、决策和监督等管理行为来实现行使民主权利。多数人和高素质的个体决定了民主管理的质量和效果，在积极动员教职工尽量多地参与民主管理的同时，每一位教职工的民主意识和参与民主管理的素质更为重要。要通过加强民主文化建设，唤起教职工参与民主管理的热情，激发参与民主管理的责任感和使命感，逐步形成浓厚的民主氛围。进一步完善制度，明确教职工在学校管理中应该享有的权利与应该履行的义务，教职工在行使民主权利、维护切身合法权益同时，实现了对学校管理的参与，推动学校各项事业发展。另外，建设高校民主政治文化，要从制度层面上做好“顶层设计”，以民主的精神为主导，建立一个以大学章程为核心的科学完善的制度体系，使民主思想成为大学精神的一部分，让人人都有民主意识，人人都主动参与学校管理，教代会才能在民主管理过程中发挥应有作用，现代大学制度建设方能日趋完善。