吴江市农村联圩现状及管理对策研究

， ， 培元

(江苏省吴江市水利局， 江苏 吴江 215200)

1 概 况

吴江位于太湖下游，地势低洼，河网密布，湖泊众多，水面率达22.7%，属于水网圩区，历来为太湖的洪水走廊，易受洪涝灾害。千百年来，在抗御洪涝灾害的斗争中，劳动人民逐步掌握了圩区的治理方法。初期用围堰筑堤的办法来保田保命，形成一个个小圩；后来修堤建闸，联圩并圩，保证防洪安全；继而在巩固堤防的同时，广泛修建排灌系统，疏浚河道，发展机电排灌，减轻了洪涝和渍害的威胁，提高了抗旱能力。经过不断巩固和完善，吴江圩区逐步形成了由堤防、水闸、泵站、河道组成的联圩防洪排涝降渍抗旱工程体系及以灌溉泵站为中心、沟渠配套的农田灌溉体系。全市除同里镇地势较高没有联圩之外，其他乡镇均建有联圩工程。目前，吴江有联圩128个，圩内面积82666.67hm2，水闸982座，泵站590座，圩堤1665km。

2 农村联圩管理现状

2.1 联圩的管理体制

全市农村现有联圩管理模式共四种。一是水利站直接管理。常年需要排涝的联圩由水利站直接管理，人员、经费、设施以及工程运行，均由水利站负责。二是委托水利站管理。半高田联圩大都委托水利站管理，其中又分两类：ⓐ通过签订协议明确水利站对联圩的管理职责，经费实行定额包干或由镇政府核定，平时管理由水利站负责；ⓑ人员、经费由镇政府管理，排涝业务、财务由水利站代管；ⓒ镇、村管理。汛期高水位需要关闭的联圩由镇、村管理，人员、经费均由镇、村管理，业务上由水利站提出建议。

2.2 设备维护、人员经费

a.国有机房，即水利站直接管理的机房。其设备维修由水利站按照机电设备运行状况进行维修保养，费用统一计入水利站设备维修费用；水利站根据各操作岗位配备人员，人员经费等支出按规定标准享受工资、福利和社会保障，该费用也纳入水利站统一核算，年终所有支出费用均列入排涝水费。水利站直管的闸、站规模大、投入大，都是联圩的主体工程，是20世纪50年代后期到现在逐步形成的。

b.镇村机房，即产权归镇村所有。镇村机房有两种管理模式，即镇、村管理和委托水利站管理的机房。镇村自管的联圩设备维修、人员经费等支出来自于受益单位上交的排涝费，排涝标准由镇、村自行确定，财务由镇、村自行管理；委托水利站管理的联圩，一般按照委托管理移交中的协议而定，多数按照收支平衡的原则掌握基本费用支出，也有根据实际情况，对收支达不到平衡的由水利站调剂平衡，财务管理由水利站代管。

2.3 农民排涝费的负担情况

农民排涝费根据吴江市人民政府吴政发(2002)188号批转市委农办等部门《关于减轻农民负担合理调整排涝水费标准的意见》实施，排涝费的收取，因各镇联圩的排涝动力、使用人员、排涝时间和田面高程不同而成本支出不同，所负担的排涝费单价也不同，每亩承担排涝费一般为5～48元，西南部相对较高，东北部相对低一些。其中最高的为地势最低的菀东、菀西联圩，每亩负担排涝费48元。全市平均排涝费综合单价为18.20元/亩。

3 联圩管理中存在的问题

3.1 堤防管理职责不明，洪涝威胁严重

全市1665km防洪堤防中有5%～10%不能抗御历史最高洪水，有20km险工险段，确实存在“排得出”、“挡不住”的现象。有些工矿企业和村落临近太湖、大荡、外河，由于条件限制无法修筑堤防和挡墙，处于不设防状态；有些村委会将堤防误认为集体土地分配给农民耙翻种植，影响堤防稳定和水土保持；有些政府、单位将堤防连同地块一起出让给企业，围墙及附属物建立在堤防上，增加了平时管理和汛期抢险的难度；有些房产开发商为降低成本，将堤防推平建亲水平台或绿地,失去了防洪的作用。

3.2 水质状况不容乐观，沟通水系任重道远

从1998年至今，吴江市农村河道先后经过了4次疏浚，对提高引排能力，增强蓄水容量，改善河道水质起了积极的作用。但由于近几年大规模的开发建设和道路建设，全市原有许多畅通自流的河道被人为阻塞，断头浜、断头河急剧增加，加上沉船和一些废弃物还未得到彻底清障，严重影响了河道畅通。这种状况如得不到改变，多年的投入和辛勤劳动将付诸东流，改善水环境的目标也将落空。因此，沟通水系实施畅流工程的任务仍然十分紧迫而艰巨。

3.3 圩区状况令人担忧，建设管理刻不容缓

随着改革开放的深入和经济的快速发展，圩区的情况发生了根本变化。首先，产业结构发生了变化。原来圩区主要以农业和养殖业为主，现在以经济开发区、居民集中居住区为主，经济总量大，防洪任务重；其次，排涝标准发生了变化。农业联圩按每万亩7m3/s标准建设，基本可以满足排涝要求，而现在混合型联圩居多，有的仍维持在农业联圩的标准，遇到突发性暴雨很容易受灾；再次，管理模式发生了变化。原有的机泵、闸、站均属集体所有，统一由水利站管理。1999年后，管理模式发生了变化，出现站管、村管、委托代管、农户自管的多种管理形式，使一些水利设施处于缺管、失管，甚至无人管理状态。从管理人员来看，也是照顾的多、老弱的多，有文化、懂技术的少。同时闸站设备老化失修，偷盗情况十分突出，堤防标准低，险工多，一旦发生洪涝灾害，后果不堪设想。

3.4 河道长效管理还有死角，管理方式有待改进

从2003年开展河道长效管理以来，各地管理水平有了明显的提高。但管理不平衡、不到位的情况在一些镇(区)仍然存在。尤其是交界河道、外来人口集居地方的河道还没有完全管起来；有的地方还沿袭陈旧的管理方法，没有实行人员招聘的市场化运作模式；有的地方资金不足，河道长效管理得不到保障，影响了保洁人员积极性；有的考核不严格，奖惩不明确，河道保洁不到位情况时常出现。

4 联圩管理对策建议

4.1 调整管理体制，统一管理模式

目前吴江市联圩管理形式多样，主体分散，严重制约了联圩管理标准化、规范化和制度化建设。近年来乡镇行政区划调整已结束，按新的行政区划设立水利站工作也已完成，这为统一联圩管理模式创造了条件。今后联圩管理中，一方面要对联圩进行合并调整，把一些相邻的小联圩加以整合，形成较大规模的联圩，增强联圩功能，缩短防洪圩堤；另一方面要建立统一的管理模式，所有的联圩工程，包括圩堤、三闸、泵站、河道等，由水利站全面负责建设和管理，加快推进联圩管理标准化、规范化建设。

4.2 增加财政投入，加快工程建设

水利站统一管理联圩后，要对所有联圩全面调查、摸清家底，制订堤防建设管理计划、闸站更新改造计划和河道畅流计划，分年度实施。堤防工程，除了消除险工险段外，还要对堤防管理范围内土地进行确权，向产权所有人进行土地租赁，便于日常管理。闸站工程内容包括更新水泵、电机、变压器等硬件，修缮管理房，安装防盗报警装置。河道畅流工程，有的拆坝建桥，有的设置涵洞。以上工程建设所需资金，市级要提高补助标准，镇村相应加大投入，争取建设计划早日完成。有条件的地方，如：盛泽镇、太湖新城、汾湖高新区，要建立信息智能化系统，由水利站内部及时监控水位、水质，及时预控圩内水位，提高防洪抗灾能力；遇水质变坏时，启动调水工程，换取清水改善水质。

4.3 划定管理范围，明确管理职责

首先是划定管理范围：防洪圩堤为迎水坡脚外5m至背水坡脚外10m，圩区水闸为上下游翼墙外各50m，两侧各10m；排涝泵站为上下游建筑物各50m，两侧建筑物以外各20m(有封闭管理区除外)；涵洞前后各10m，两侧各5m。其次是明确圩区管理内容，改变以往圩区管理只注重防洪安全、排涝等状况，把联圩内圩堤、闸站、河道长效保洁、水资源管理、涉水建设项目管理等内容统一整合到联圩管理范围内。再次是建立联圩管理区，由水利站成立联圩管理机构，对本辖区内联圩统一管理，成立管理养护队伍，明确联圩管理区负责人、闸站管养员、堤防巡查员、河道保洁员等各个岗位的具体职责，落实责任，制订岗位责任管理制度，实行规范管理。

4.4 落实管理经费，减轻农民负担

农村联圩管理是一项公益性事业，必须依靠公共财政增加投入。具体办法：ⓐ取消对农民排涝费、灌溉费、水利工程水费的征收，按市物价局核定的征收标准由市镇两级财政分担；ⓑ保留对圩区内受益企业单位收取的排涝费，同时对因水质污染而进行换水作业的，换水经费由联圩内的排污企业、养殖大户承担；ⓒ按联圩管理的面积核定河道保洁、日常运行维护费用，由市镇两级列入财政预算；ⓓ闸站整修、圩堤建设每年由联圩管理单位提出计划，经地方政府确认后，列进市水利农补工程补助范围。

4.5 建立考核机制，加强管理考核

由水利部门对联圩的日常管理进行考核，考核对象包括联圩内所有水闸、泵站、河道、堤防等水利设施，内容包括组织保障、制度建设、队伍建设、经费保障、台账资料、检查考核、建设与管理效果等方面。考核一年两次，年中一次、年末一次。要把考核的结果同水利站的奖金挂钩，同下达的联圩补助经费挂钩，加大奖勤罚懒的力度，切实调动基层单位加强联圩管理的积极性。

5 结 语

吴江市联圩数量多、分布广，圩内经济总量大。随着吴江经济社会的迅速发展，联圩所承担的功能发生了重大变化，联圩防洪抗灾的能力面临新的挑战。针对联圩建设、管理体制暴露的问题，吴江市水利局经过充分调研，提出以统一管理模式为前提、增加公共财政投入为保障、明确管理范围、加强考核等一系列对策建议，为增强联圩的防洪能力和提高联圩的规范化管理水平指明了方向。