黑龙江省“三江”大水对西安市防汛工作的启示

◎杨 立

◆作者系西安市水务局局长。

2013年黑龙江省出现1998年以来，再次震动全国的大水。与往年相比，同样量级的大水，这次的灾害损失明显要小得多。作为西北内陆城市西安，与黑龙江省没有可比性，但其大水特点、教训与经验，很值得我们在实施“八水润西安”工程建设、开展中小河流治理和防汛工作中思考、借鉴，防止出现类似的问题。

一、黑龙江省大水的特点、教训与经验

2013年进入8月汛期后，黑龙江全省降雨频繁，止9月20日“三江”干流洪水退至警戒水位以下。黑龙江省大水呈现如下特点：

降雨异常偏多。平均降雨374毫米，比历年多27%，强降雨占黑龙江省总面积的90%，且主要集中在嫩江、黑龙江、松花江流域。个别地方降雨甚至超过了600毫米。

覆盖范围广、雨区集中。其中100毫米以上降雨面积达到42.7万平方公里，占全省总面积的90%，主要集中在嫩江、黑龙江、松花江流域。

洪水总量大。受连续降雨和俄罗斯来水影响，黑龙江省已有8条河流发生了超历史记录的大洪水。黑龙江省水利厅提供的数据显示，黑龙江干流发生1984年以来的最大洪水，洪峰流量是日常流量的4倍。松花江发生1998年来最大洪水，嫩江尼尔基水库以上流域发生了超50年一遇的特大洪水。

持续时间长。“三江”大水始于7月底8月初，到9月20日嫩江、松花江、黑龙江干流洪水全线退至警戒水位以下，将近2个月时间。

受灾程度严重。受灾人口526万人，逾万间房屋倒塌，淹没耕地1400万亩，农作物受灾面积3859万亩，直接经济总损失达196亿元。

据媒体资料介绍，1998年前黑龙江省水利建设历史欠账多，堤坝防洪标准低，黑龙江同江段堤防抵御洪水能力仅为20年一遇，而黑龙江同江段洪水已超百年一遇。肇源县松花江干流百余公里堤防按照10至20年一遇标准修建，堤高平均3至4米，顶宽2至4米，堤身断面偏“瘦”，堤防基础以砂石为主，险工弱段多，整体防御能力相当薄弱。

在大水面前，黑龙江省委、省政府坚决贯彻党中央、国务院决策部署，坚持生命至上，提前转移安置群众；坚持科学决策，准确研判汛情雨情水情；坚持军民团结，全力以赴抗洪；坚持统筹协调，做到有备而战；坚持恢复重建，保障灾民生产生活。水利等相关部门准确研判，科学调度，靠前指挥，信息及时，敢于担当，保障有力，大力宣传，为夺取抗洪抢险斗争的全面胜利做出了突出贡献。

二、借鉴与启示

2013年9月20日，嫩江、松花江、黑龙江干流洪水全线退至警戒水位以下，国家防总终止防汛Ⅲ级应急响应。同样量级的大水，1998年松花江流域堤防决口近千处，1座中型水库、21座小型水库垮坝。而去年大水，各类水库无一垮坝，松花江、嫩江干流堤防无一决口，黑龙江重要城镇堤防无一决口，无人因大江大河洪水死亡，最大程度减轻了洪灾损失。黑龙江干流下游创造了以不足10年一遇堤防抗御超100年一遇洪水的奇迹。

之所以会出现奇迹，除了上述经验外，更重要的是1998年以来，国家共安排松花江流域水利建设投资450亿元，建成尼尔基等一批流域控制性工程，嫩江、松花江干流堤防基本可抵御20～50年一遇洪水，沿河城市基本可抵御100年一遇洪水。今年在抗洪抢险最紧张的时刻，最大限度减轻了下游防洪压力。建立了水文自动测报系统，能够精准预报水量、水位。

黑龙江省“三江”大水给我们的启示：大灾之后须大治，大治须加强水利工程建设和防汛信息化建设。

西安地处关中平原中部，南依秦岭，北临渭河，总面积10108平方公里，境内有较大河流54条。全市平均水资源总量23.47亿立方米，人均水资源占有量278立方米，仅为全省和全国人均的1/3和1/6，是一个极度缺水的城市。全年平均降水量740.4毫米，时空分布不均，降雨主要集中在6～10月份，南部山区多雨。全市现有水库96座，总蓄水能力4.05亿立方米。城市水源日供水能力186.35万吨。全市共建有各类生态水面4.5万亩。

西安市地处内陆西北，黑龙江省在我国东北，无论从河流的长度、宽度、流量，还是从流域面积大小，我市河流与“三江”无可比性。唯一可比的是，我市河流的设防标准比黑龙江大江大河部分河段堤防的设防标准要高。我市最大的河流渭河设防标准农村段50年到100年一遇，西安城区段则达300年一遇。尽管如此，黑龙江省“三江”洪灾仍有许多值得我们吸取教训、借鉴改进的地方。

启示一：高标准建设堤防工程，确保人民群众生命安全是根本。黑龙江河堤决口与设防标准偏低有一定关系。我市防汛减灾体系不健全，全市还有300多公里中小河流堤防未达到20年一遇防洪标准，100多公里无有效设防。“十一五”期间，全市因洪涝受灾人口39.38万人，倒塌房屋2773间，农作物受灾面积3.14万公顷，造成直接经济损失4亿元。特别是2011年9月我市降雨量达到284.5毫米，是常年同期降雨量的4.7倍，为50年来单月最高降雨量，淹没农田近12.4万亩，致使秋粮作物玉米无法采收，秋播推迟数日，给我市造成重大损失，暴露出我市防灾减灾能力不足的问题。我市往年多是局地暴雨，没有黑龙江省持续时间长的大雨那样的经历，一旦出现“三江”那样的大水，缺乏经验，能否科学应对，将对我们是一种考验。未雨绸缪，提高中小河流设防标准，并健全低洼农田排水设施，高标准建设堤防工程是上策和明智之举。

启示二：切实加强防汛信息化建设是应对洪水灾害的关键。信息化是新的“四化”之一，精准的信息是科学决策的前提。在防汛上信息及时正确，可以使我们减少误判及由此带来的损失。因此，必须切实加强与防汛有关的各种监测预报预警体系建设，实现其自动化、现代化。应以气象、水文为先导，及时准确获得信息资源，应以水库、河段监测为校核平台，科学采集多方信息，提早作出科学判断。

启示三：动员各方力量，尽快提升防汛应急保障能力是保证。要有足够的防汛专业抢险与非专业抢险的组织和人员，要有充足的防汛物资、设备储备，要有科学的应对全流域大洪水应急预案。省防汛抗旱指挥部决定将西安汉城湖作为专业防汛抢险训练基地，将为培养专业防汛人才打下牢固基础。

启示四：在秦岭北麓重要河流建设控制性工程是降低洪水灾害的前提。黑龙江省松花江流域尼尔基等一批流域控制性工程在这次抗洪中发挥了重要作用。我市在抓紧中、小河流治理，高标准建设堤防工程的同时，统筹考虑建设一批流域控制性工程。优先在灞河上新建万军回水库、青峪水库，在沣河新建梨园坪水库，在主要河流滩地建设西安湖、仪祉湖、堰头湖、樊川湖、常宁湖、天桥湖、太平湖等一批湖池、湿地，以提高蓄洪滞洪及调节洪水能力，保证“八水润西安”工程发挥效益，保护下游城市和人民生命财产安全。“三江”大水再次警醒我们，水火无情，必须进一步加大投入力度，加强水利基础设施建设，特别是加快控制性工程建设，确保河流安澜。

三、扎实细致地开展我市的防汛抗灾工作

进入新世纪，我市累计投资30多亿元，加快城市河渠排水体系建设。治理氵皂河、漕运明渠、太平河、幸福渠共70多公里，基本解决了城区400多平方公里雨洪水排泄问题。

近年来，特别是国家启动中小河流治理工作以来，在省水利厅、省治渭办的大力指导下，我市加快建设渭河全线综合整治、李家河水库、黑河平原段综合治理、灞河特大防汛桥等重大水利工程。完成周至县黑河重点段、户县涝河下游段、涝河石井至天桥段、灞河蓝田辋灞汇流段、灞桥区灞河战备桥至灞蓝交界段和阎良区温泉河河口段防洪工程，防汛减灾能力显著提升。浐灞河综合治理及开发目前已建成百年一遇堤防56公里，其中Ⅰ级生态化堤防36公里，灞河上游28公里河道治理工程已全面展开，浐河上游45公里河道治理前期工作已经完成，全线施工即将拉开；浐河南绕城高速以下至浐灞交汇口段已按照100年一遇防洪标准进行了治理。建成橡胶坝13座，区内累计形成蓄水面积1.5万亩。渭河西安段整治工程于2011年2月全面启动，工程总投资80亿元。截至2013年10月底，包括22.2公里城区段堤防在内的渭河西安段堤防建设完成了176.2公里，占到总任务184公里的95.7%。工程已累计完成投资20.85亿元。在全省率先建成防汛监测预警系统，累计治理病险水库53座。全市河库抵御洪水灾害能力显著增强。

尽管如此，防汛工作仍不能掉以轻心，麻痹大意。灾害事例：2011年9月中旬由于连续降雨，南山支流洪水陡涨，金盆水库入库流量达到1480立方米/秒，水库下泄流量1000立方米/秒，造成黑河平原段7处堤防水毁，其中渭丰段发生管涌，堤防损毁严重，周至县紧急转移安置群众2.4万人，造成较大的经济损失和社会影响。今年汛期我市多次遭遇突发性局部暴雨袭击，造成部分区县出现了一定的灾情。据统计，今年汛期我市共有2个区县22个乡镇受灾。受灾人口4805人，转移人口174人；倒塌房屋43间；农作物受灾面积0.6千公顷，公路中断1条次；损坏护岸4处；直接经济损失1167万元。

（一）变防汛为迎汛，做好汛前准备工作。

一是调查摸底，登记造册。对有可能被河流洪水冲垮的薄弱堤防，调查摸底，测算出淹没范围。对淹没范围内的民房、企业生产用房及重要财产、设施，有条件的造册评估，拍照保留影像资料，予以登记。对专业与非专业抢险队伍、驻地部队、防汛抢险成员单位加强联系，保证遇到洪灾险情需要出动时，召之即来，来之能战，战之能胜。

二是储备抢险器材物资。采取军地结合、专业机构（防汛机动抢险队）与民间组织（河流沿线企业、村组）结合等方式，购买、储备所需砂袋、彩条布、帐篷、发电机等抢险应急物资、设备。

三是开展防汛抢险应急演练。从实战要求出发，按照不同等级防汛抢险应急预案，分别组织驻军演练、军民结合演练、防汛机动抢险队伍演练，从中总结经验教训，提出切合实际的指导方案，便于操作执行。

四是完善防汛工作措施。建立防汛分片联系制度，优化防汛会商制度，完善国土、城防、交警、商贸、交通等部门的信息互通机制，加强秦岭北麓山区汛期旅游管理力度，在强降雨期间沿山区县峪口继续实行24小时值守制度，确保实现在设防标准内堤防不决口、水库不垮坝、不因洪涝灾害死伤一人的防汛目标。

（二）积极主动，筹集、用好中小河流治理资金。

1.抓住机遇，争取项目资金。建设资金是实施项目带动战略的根本。近两年来，我市抓住国家对中小河流治理投资的机遇，筹集资金22.86亿元，启动实施了黑河、灞河、浐河等重要河流平原段综合治理工程，其中黑河筹资7.58亿元，灞河筹资5.50亿元，浐河筹资9.78亿元，有资金保证，加快了河道治理重点水利工程建设步伐。目前，黑河、灞河主体工程已经完工，浐河治理即将全面启动，有力地提高了河道抵御洪灾的能力。要继续巩固已有成绩，储备更多项目，争取更大资金，充分发挥水利基础设施建设对国民经济的支撑作用。

2.用好水利建设基金。我市近年将市级水利基金80%用于中、小河流建设。在水利资金筹措上，要用足用好水利建设基金；充分利用区域土地资源、工程社会效益和供水效益；做大做强融资主体，申请银行贷款资金投入重点控制性工程建设。在推进中小河流治理工作中，加强质量、进度和资金管理，充分考虑区县财力，加大市级财政投入。由市级财政足额落实工程占地、拆迁补偿资金，利用土地出让金解决灞河、黑河平原段、浐河上游段的河道治理资金缺口，消除区县和项目单位的后顾之忧，使其一心一意抓建设、抓管理，确保各项工程的顺利实施。

3.鼓励民间人士把社会资金投向水利民生领域。认真贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，加快水利改革步伐，制订完善社会融资政策。在中小河流治理上，对生态绿化工程等大胆引进社会资金，把河道治理与生态治理相结合，河、堤、路、林、桥“五位一体”，相得益彰。使治理后的河堤具备交通道路功能，成为一条旅游生态便民之路。浐灞河综合治理及开发工作，在总体规划的指导下，通过市场化融资渠道，开展系统性地生态建设与基础设施建设。我市采取“以开发促治理，以资源换资金”的办法治理河道有成功范例，并带动周边发展。如今的浐灞河国家湿地公园、沣河生态景区、沙河湿地公园、灞桥生态湿地公园、渭河生态公园等已成为市民休闲娱乐的好去处。

（三）统筹兼顾，搞好防汛软硬件建设。

1.重视防汛信息化建设。防汛信息化建设主要依靠财政资金投入。要有超前意识，科学选址，合理布局，建设先进一流设施，配备现代化的防汛预警监测设备，增强防汛科学调度能力。目前，我市已投资1475万元，建成防汛监测预警系统。要高度重视对其加强维护管理。运行维护是信息化工程至关重要的工作，要通过市财政落实运行管理经费，确保汛期信息采集、传输万无一失。

继续大力开展防汛信息资源整合和共享应用工作，抓好预警监测、信息反馈工作。整合市政部门建设的城区道路积水点视频监测站、水文部门建设的中小河流水文监测系统雨量站、气象监测站与7个山洪灾害防治项目区县监测预警站信息资源，巩固信息共享成果。每年汛前完成对所有系统站点的维护和检查，以确保防洪安全，发挥其防洪减灾效益。

2.完善防汛抢险应急预案。近年来我市极端天气呈现偏多趋势，小流域暴雨预报难、频次多、强度大、成灾快，猝不及防。加之城镇防洪排涝工程建设滞后于城镇发展、城镇排涝设施不配套、排水能力不足、地下空间防洪能力薄弱，城市内涝问题在部分地段依然存在。应对局地短时强降雨造成的内涝灾害，及时有效提高灾情处置能力，对我们来说既是一场现实的严峻挑战，也是一项长期的艰巨任务。提高应对极端天气灾害处置能力，就要不断完善各类防汛抢险应急预案，组织不同类型、协同作战的防汛抢险演练。一旦出现极端天气灾害，能够科学决策，沉着应对，减少损失。

3.加快中小河流治理步伐。西安市全市流域面积在200～3000平方公里的中小河流有17条。在河道水系治理上，我市要按照《全国重点地区中小河流近期治理规划（2009—2012年）》和《全国中小河流治理规划（2013—2015）》，以构架“华夏古都、山水之城”为目标，以“八水”治理为重点，启动以河流水系为骨架，以河流治理拉大城市框架，以湖池湿地建设服务区域发展，以人工水系促进水循环的“八水润西安”工程，规划建设“5引水、7湿地、10河系、28湖池”，着力打造西安城市“库、河、湖、池渠”连通的水系网络体系、防洪保安体系、水生态修复体系、水资源保障体系、水文化景观体系，把西安丰富的水系建设好、保护好、利用好、展示好。在城东，以水生态修复与保护为重点对浐灞河城市段河道进行综合治理。在城北，按照300年一遇防洪标准，对渭河城市段南岸22.2公里堤防综合治理，精心打造城中河和渭河生态公园。在此基础上，全面展开渭河西安段整治工程。在城西，全面启动沣河、涝河、黑河平原段水生态修复治理工程，其中黑河平原段29.5公里要在2014年完成主体工程建设；在城南，陆续展开滈河、潏河综合治理，昔日的“八水绕长安”正在变为今日的“八水润西安”。

4.加强河道日常维护巡查。在加快中小河流治理的同时，对已成河道、在建河道的管护、养护措施要跟上。在河道治理设计、建设时，就要把管护设施一并考虑，切实解决多年沿习的“重建轻管”问题。按照精细化管理办法管理河道，认真宣传贯彻落实《水法》、《防洪法》、《陕西省河道管理条例》等法律法规，竖立警示标语、标牌，进行河道堤防保洁工作。把巡堤查险作为每天必备课，及时处理堤防隐患，堵塞漏洞，及时发现并制止、打击毁堤、碍洪及“三乱”等各类违法行为。水务工作者要像抓工程建设那样抓管理，严明纪律责任，担得起日常管理工作重担，使建设、管护的河堤经得住洪水的考验，使河道管理工作对得起人民群众的期盼。