加强管理能力建设夯实严格管水基础

◎吴 萍

◆作者系陕西省水利厅水资源处处长。

水资源管理是水利行业的立身之本，是水利行业履行社会管理的重要职能。近年来，党中央、国务院审时度势，做出实行最严格水资源管理制度的重大战略决策，省政府先后出台《关于实行最严格水资源管理制度的实施意见》和《考核办法》，水资源工作面临新的形势、任务和挑战，对水资源管理能力提出了更高的要求。今年以来，我处结合党的群众路线教育实践活动，深入基层调研，到部委和兄弟省份学习，就如何加强水资源管理能力建设，适应水资源工作新任务、新要求，更好履行水利行业社会管理职责形成调研报告如下。

一、水资源管理能力建设取得的主要成效

近年来，在省委、省政府的高度重视，厅党组的坚强领导下，我省水资源管理工作紧紧围绕突破水资源瓶颈制约、改善水生态环境的目标，狠抓管理能力建设，取得了一定成效。

(一)完成严格水资源管理顶层设计。省政府出台《实施意见》和《考核办法》，划定了市级“三条红线”考核指标，在国家考核4项指标的基础上，结合省情新增了饮用水水源地水质达标和重点区域地下水水位达标率2项考核指标，覆盖了水资源管理的关键环节。

(二)基本建立水资源管理政策法规体系。相继制定了陕西省《实施水法办法》、《节约用水办法》、《取水许可实施细则》、《水资源费征收办法》、《地下取水工程管理办法》、《入河排污口监督管理细则》等法律法规和政策规范性文件，为规范和加强水资源管理工作提供了法律依据和制度保障。

(三)初步形成水资源规划体系。编制完成陕西省《水资源开发利用规划》、《水资源综合规划》、《节水型社会建设“十二五”规划》、《水功能区划》等10余项水资源专业规划，为全省水资源优化配置、合理利用、节约保护提供了科学依据。渭河水量调度实行用水总量和河道下泄流量双控制，为全省水资源统一调度积累了经验。

(四)水资源信息化建设稳步推进。启动水资源管理系统建设，基本建成取水户水量实时监测管理系统一期工程和水资源费征收管理系统，积极推进重点城市供水水源地监测监控系统项目，水资源管理水平得到提升。

(五)水资源管理队伍保障能力得到提高。经过近30年的努力，我省已经建立省、市、县三级水资源管理队伍，12个市级水资源管理机构中有9个行政级别高配，大多数县区行政级别高配、机构队伍健全，不少市县区在基础工作方面具有严格管理的良好基础。

二、水资源管理能力薄弱成为当前严格管理的短板

尽管我省水资源管理能力建设取得了一定成效，但随着最严格水资源管理制度实施工作的深入推进，基础设施薄弱、管理手段偏软、队伍装备落后、人员素质欠缺等短板制约作用愈发明显。

(一)监测手段落后，监控站网不全。目前，我省取用水量、水质等监测还基本停留在人工抄表计量、取样的初级阶段，常规设备配置不全、更新换代缓慢。同时监测站网不全，监测频次少，代表性差。目前全省水功能区监测覆盖率仅为37%，144个国家重要水功能区的监测覆盖率为61%，其中满足《水环境监测规范》监测频次要求的监测站点仅为16个。考核最严格水资源管理制度目标，目前尚不完全具备监控能力。

(二)法规建设和规划体系还不健全，基础工作薄弱。目前，我省出台的水资源政策法规仍然局限于面上管理工作，在用水统计与计量管理、水资源保护、执法检查等方面的法规建设还比较滞后。水资源规划工作还不平衡，特别是县一级水资源工作基础薄弱，除延安、铜川市所辖县区近年编制了水资源开发利用规划外，其他绝大多数县区均未编制或已有规划过于陈旧，基本失去指导意义。大部分县区水资源管理仍停留在发证收费的初级阶段，法规、制度建设滞后，水资源调查评价工作多年未开展，水资源节约、保护等常规性工作未深入进行。

(三)管理机构行政管理职能落实不到位，专业人才缺乏。就全省范围看，机构队伍参差不齐。目前韩城市、临潼区、长安区等6个市县（区）水资源管理机构仍为差额或自收自支单位，陕南地区县级水资源管理机构人员明显偏少，个别县区虽有编制，但多数兼职负责多项其他业务，各市县普遍存在专业技术人员严重不足。据统计，全省现有各级水资源管理人员2642人，其中水利水资源专业技术人员870人，仅占总人数的35%，还有377人为编外聘用人员。人才结构单一，懂技术会管理又能执法的综合性人才偏少，与日益繁重的水资源管理任务不相匹配。

(四)管理装备不足，办公自动化程度低。全省水资源管理单位现有车辆94台，平均26人一台车，没有配备车辆的市级单位7家、县级单位36家，占全省市县级部门总数的35%。办公设备设施不足，全省水资源管理单位共有计算机431台，平均每6人使用一台，便携式水量监测设备仅有2台，水质监测仪均无配备。车辆装备落后，移动计量设施缺乏，难以满足现场取证、快速处置的管理要求。

分析以上问题存在的主要原因是，水资源管理工作历史欠账多，投入严重不足。我省自2005年实施水资源费征管体制改革以来，全省水资源费征收额从每年2000万元逐年增收到4.7亿元，其中省级留成2.2亿元，但省级年度水资源费专项资金不足700万元，仅占省级留成水资源费的3%；返还市、县级水资源费使用较少，部分县区安排的水资源费资金仅能维持日常办公经费支出，无力开展水资源规划、节约和保护等正常业务。按照国家《水资源费征收使用管理办法》的规定，水资源费主要用于水资源的节约、保护和管理工作，我省在水资源管理资金投入方面与国家要求和兄弟省份的情况相比差距较大，江苏省每年安排省级水资源专项资金7000万元，山西省省级每年安排1亿元用于水资源工作，新疆、宁夏自治区每年安排4000万元用于省级水资源管理工作投入。我省由于资金缺乏，导致水资源管理基础设施建设滞后，管理能力提升不足，这些问题亟需加以解决。

三、加强水资源管理能力建设的思路与对策

贯彻落实最严格水资源管理制度是一项崭新的事业，也是一项规模浩大的系统工程。在落实考核责任、健全工作机制的基础上，迫切需要加强水资源管理能力建设，夯实严格管理的软硬件基础。

当前和今后一个时期，我省水资源管理能力建设的总体思路是：紧紧围绕实行最严格的水资源管理制度，以水资源监控能力建设为突破口，以管理体制机制创新为动力，以加大资金投入为保障，实施水资源监测监控、法规制度、技术支撑、管理队伍等四大体系建设，全面提升水资源管理能力，为严格水资源管理，促进水资源节约保护和可持续利用奠定坚实的基础。重点抓好四个方面：

(一)实施项目带动战略，加强水资源监测监控体系建设。

以国家和省级水资源监控能力建设项目为切入点，重点开展取用水监控体系、水功能区监控体系、水资源监控管理信息平台三个方面十大工程的建设，主要包括：水资源管理系统、主要河流水量调度信息系统、陕北和关中供水网络调度系统、主要河流行政区界断面、重要水功能区、饮用水水源地、入河排污口、地下水水位和取用水户水量监测等水资源监测和调度管理工程建设。实现实时掌握规模以上取用水户取用水情况；动态掌握重要水功能区及重要城市饮用水水源地水质情况、主要江河省界重点控制断面水量水质状况；动态掌握各市县水资源及其开发利用的基本信息，重点区域地下水水位变动情况；在线监督各市县取水许可、水资源论证、水资源费征收、计划用水等水资源管理制度执行情况；动态掌握突发性供水安全事件及应急处置情况的能力。

(二)创新管理体制机制，加强水资源管理法规制度体系建设。

围绕制度的执行、监管和完善三个环节，通过建立健全制度监管能力保障制度的执行效力，通过构建制度自我完善机制实现制度发展的可持续能力。在我省已有水资源管理法规制度的基础上，进一步修改完善取水许可管理有关配套文件，制定出台地下水管理条例，加强地下水管理。同时修订出台行业用水定额，健全用水计量与统计、水资源监控、水量调度、执法检查等有关法规制度体系，完善水功能区达标评估方案、健全水功能区水质评价和通报制度，探索构建水权交易制度和水生态补偿机制。

(三)重视基础研究，加强水资源技术支撑体系建设。

一是基础研究层面加强中长期需水预测、农业灌溉水有效利用系数测算、耗水量测算、行政分区控制指标与江河水量分配方案衔接、渭河干流可调水量分析与调度机制研究、渭北旱塬水资源开发利用和节水机制等的研究。二是规划层面抓好各级水中长期供求规划、水资源保护规划、饮用水水源地保护规划和地下水超采区评价的编制。三是实施层面着重加强水资源量质联合配置技术、非常规水资源利用技术、输配水漏损检测与控制技术、节水技术、灌溉动态控制技术、水源地突发污染事件预警与处置技术、受损水生态系统修复等科学技术的引进和研发。四是考核评估层面加强基础信息统计、整理与甄别技术、考核指标测算方法等的研究应用。建立满足最严格水资源管理的技术标准体系。

(四)强化职能履行，加强水资源管理队伍体系建设。

按照严格水资源管理的要求，全面落实水行政管理和公共服务职能，提高依法行政和依法管水的能力和水平。一是落实水资源管理单位行政或全额事业单位性质，明确执法主体的法律地位；引进专业技术和执法管理人员，充实人员力量，优化队伍结构。二是建立人员培训长效机制，联合科研院校，集中进行水资源管理业务培训；同时以市县交叉检查、交流学习等形式，组织基层水资源管理机构相互学习经验。三是加大办公设备和执法装备的配备，提高管理信息化水平，进一步提升水资源执法规范化能力。

实施水资源管理能力四大体系建设，领导重视和加大投入是重要保障。首先，各级水利部门要以实行最严格水资源管理制度考核为契机，积极向各级党委、政府汇报，把提升水资源管理能力建设摆在更加突出的位置，主动加强与发改、财政、法制、编制人事等部门沟通协调，在政策制定、资金安排、干部配备上给予大力支持。其次，加大资金投入，用足用好水资源费，在基础设施建设、规划技术研究、管理装备配备上重点保障，以水资源管理信息化带动水利现代化，力争到“十二五”末，全省水资源管理能力迈上一个新台阶。