伦理视域下的行政裁量权控制

孙国良

（铁道警察学院，河南 郑州450053）

工业社会的分工体系给社会的各个领域带来了极大变革，诸如组织形态的改变、行业部门的分化和组织人员的专业化分工等，也间接改变了政府的权力运作方式。在传统的农业社会中，由于社会需求的低标准和权力的统治力过强，社会资源的调配基本上依靠高度集中的权力运作体系就可以予以保障，但工业社会分工体系的出现，对社会的管理形态提出了更高的要求，人们更加重视理性规则在社会生活中的规范意义，重视法律制度对于公共权力的约束作用，于是“法治”适时取代“人治”，成为社会管理的主导性方案。需指出的是，早期的法治思想对权力的“秉性”持消极观点，将法治与自由裁量权视为不相容的东西，并将裁量与专断、专横、恣意相等同，所以不赞同政府应拥有自由裁量的余地。但随着社会事务的进一步分化，法律规范已远不能满足社会管理的需要。行政管理涉及的社会事务不但繁多，而且处于动态的变化过程之中，法律、法规的普适性和静态性特点难以应对多变、特殊的情况。因此，行政裁量权就以弥补性方案出现在对行政事务的处理过程之中。权力具有逃避规制的特性，对行政裁量权的控制不应当过分倚重外部控制，应将内部约束条件也纳入分析框架，从内部控制层面找到控制行政裁量权的措施。

一、合理性：行政裁量的标准

在探讨行政裁量权应遵循合理性原则时，需要认清合理性原则与合法性原则之间的逻辑关联。有观点认为，这两个原则存在矛盾关系，合法的行为有时是不合理的，而合理的事情有时又会出现与法律相悖的情形。其实，行政裁量权的合法性原则有两方面的含义：一是法律、法规对行政权力的行使划定了范围；二是法律、法规对行政主体的越界行为予以惩罚，以纠正行政权力的违法使用。这其中隐含了行政主体对法律、法规的信任和服从，因此，法律、法规的制定必须以合情合理的客观事实和价值观为依据。合理性原则要求行政机关在行使行政裁量权时不仅应在法律、法规规定的条件、种类和幅度范围内进行，而且应当合理和适度。比如自由裁量要以公共利益为重，客观、公正、理性地行使裁量权。结合这一点我们可以发现，合理性原则的存在必须以合法性原则为前提，合理性原则是合法性原则的补充。因此，合理性原则与合法性原则是相互关联的，共同构成了行政裁量权行使的基本原则。

行政合理性是指行政裁量权在行使的过程中不仅要在形式上遵循法律的程序和内容，而且在实质上也要合乎法律的精神、原则和目的，要合乎人类的公共理性和法律蕴涵的公共法则。这两种类型的合理性对权力的约束效力是不一样的。形式上的合理性所产生的约束效力源自于权力系统之外的规则，意味着权力行使主体对命令和控制的被动服从，对自由裁量权的约束效力较低；而实质上的合理性源于社会认可的公共精神，意味着权力行使主体对公共精神的主动遵循，对自由裁量权的约束效力较高。很明显，我们要追求的行政合理性是实质上的合理性。从当前行政裁量权的运作情况来看，行政裁量因受到效率价值导向的影响而表现出对目的和结果的过分重视，从而忽视了行政过程中公共精神的重要性，因此，现实中行政裁量所遵循的合理性原则主要是形式上的。实质上的合理性必须将公共精神引入到行政裁量的过程之中，使行政主体在行使自由裁量权的时候尽量保持客观、公正、理性，不因个人好恶而作出违背德性或法的精神、原则和目的的行为。

二、外部控制与行政裁量权之间的逻辑关系

行政裁量权是一把双刃剑，既有增进社会福祉的功能，也存在着被滥用的可能。那么，如何将行政裁量权限制在合理的范围内，以实现裁量与正义的统一就成了现代行政法的一个重要议题。从我国的现实实践来看，所采取的措施基本都是外部控制，即主要从立法和司法层面对行政裁量权进行规范。毋庸置疑，外部控制对于规范行政裁量权发挥着重要作用，但外部控制也有其自身的局限性，会影响其对自由裁量权规范和控制的效力。以立法机关和司法机关为中心的外部控制主要存在以下几个方面的局限：第一，监督范围的局限性。由于行政环境的不确定性，立法机关制定的法律内容无法涵盖所有的行政事务，表现出客观上的不可能性；而行政活动的复杂性又决定了立法机关在主观上不能制定出过细的规则来限制行政权力的运行。第二，控制过程的高成本性。除去控制过程要耗费的巨大人力、物力和财力，与行政系统内部的监督相比，外在的监督控制成本更高。一方面是因为外在控制系统对行政信息获取的困难，另一方面则是因为外部控制是一种间接的控权模式，被监督主体存在逃避监督的意愿和动机，进而造成外部监控的高成本。第三，控制时效的滞后性。外部控制往往在行政违法或作出不当行为之后才会介入，具有事后补救和责任追究的特点，在时效上较为滞后。控制行政自由裁量权的目的不是为了事后的惩罚和补救，而是通过监督防止权力的滥用。因此，从控制时效来分析，对行政自由裁量权的外部控制具有滞后性的特点。

此外，外部控制与自由裁量权之间还存在逻辑上的悖论。行政裁量权的产生是基于法律语言的模糊性和法律规范的局限性，而反过来将法律制度作为监督行政裁量权的依据，从根本上来说，是不能解决行政裁量权被滥用的问题的。“行政裁量权本身是一种‘特殊’的权力，行政裁量权的存在恰恰表明了法律制度的无奈，那种试图通过外部的法律控制方式是不可能从根本上解决行政裁量权问题的，法律制度对行政自由裁量权的控制是有限度的。”[1]从现实的行政裁量权行使来看，自由裁量权很少受原则和规则的约束，裁量行为的作出在很大程度上决定于裁量主体的主观认知、个人意愿和情感，这也是外部控制对行政裁量权规范和监督失效的原因。由于外部控制本身与自由裁量权之间存在着理论上或逻辑上的悖论，因而在实践中必然会处于比较尴尬的境地。

三、伦理规范：内部控制行政裁量权的根本路径

行政裁量权的内部控制是相对于外部控制而言的，主要是指通过行政系统自身制定的规则、标准、习惯等规范来预防和纠正行政裁量权运行中可能产生的偏差，从而确保行政裁量权的合法与合理行使。行政裁量权的内部控制具有以下几个方面的特点：第一，内部控制方式具有主动性。内部控制的主动性是指行政主体对裁量权的控制愿望是自发产生的，并通过行政系统内部的一系列机制来实现。受个人价值观及行政系统内部规则的约束，行政人员会主动寻求遵循内部规范的行政行为，进而起到监督行政裁量权的作用。同时，内部控制与外部控制相比，有着获取监控信息的先天优势，比如对权力的运行方式、人员设置情况和资源利用程度等信息的了解。第二，内部控制方式具有专业性。社会分工在扩展社会领域的同时，也带来了不同行业的专业化纵深发展，作为社会系统中的特殊子系统——行政体系的表现尤为明显。行政体系的专业性一方面与特定的环境相联系，另一方面受官僚形态下“公务秘密”的影响，造成了行政体系内的专业化问题很难通过外在的控制来解决。而行政系统的内部控制就不一样，行政机关作为行使行政权力的主体，能够清楚地了解行政事务中的专业性问题，内部控制主动性的发挥可以更好地把握权力行使的“度”。内部控制的专业性特点也会从根本上解决外部控制成本高的难题，从而确保行政效率，减少行政浪费。第三，内部控制方式具有自律性。这种自律性体现在行政裁量权行使主体在缺乏外在控制的情况下，也可以自我调节实现权力运行的合理性。自律性控制的意识来源于行政机关及其公务人员的观念意识和角色定位。如果说行政裁量权的外部控制是通过其他国家机关的权力、社会公众的监督来实现的，那么内部控制模式则是通过以服务行政为主的道德自觉来实现目标。

从内部控制的定义和特点可以看出，内部控制对行政裁量权的约束主要是靠行政人员对自身主观责任的认知和履行，这就对公共行政人员的信念、价值观和秉性提出了更高的要求，最终可归结于行政人员的良心、忠诚等行政伦理责任的内容。需要指出的是，强调内部控制的意义并不是否认外在法律规范在控制行政裁量权中的重要作用。外部控制和内部控制是一种互补关系，只不过外部法律制度的作用是一般的，而内部的道德规范才是最根本的。关于如何确保行政裁量权的合理行使这一议题，张康之教授给我们提供了一个很好的分析视角。他认为，“只有走出程序控制的思路，或者把程序控制放在一个强程序弱控制的地位上，尽可能地突出行政人员的道德作用，才能为发挥行政裁量权的作用提供理想的途径。”[2]因此，我们要解决行政裁量权滥用的问题，就必须在发挥外部控制作用的基础上加强内部控制，尤其是培育行政人员的道德自觉性。

伦理对行政权力的规范和制约，主要是通过伦理价值在行政过程中唤醒行政人员的道德自觉来实现的，体现在行政行为过程中行政义务向行政良心的转化，是一种自律机制。伦理价值的内容至关重要，它是影响行政人员道德自觉的核心。因此，对行政裁量权的控制应重点做到以下两个方面：第一，加强行政人员的德性建设，增强行政人员的道德自觉。德性是指一个人的内在品质，它以人格的形式反映了人的整体精神存在状态，包括追求高尚道德的内心动力、道德选择的权利感和责任感、独立进行道德选择的能力等。[3]德性伦理的建构目的就是为了培养行政人员的道德自觉性和能动性，使之上升为道德信仰，由“他律”变为“自律”。[4]良好的德性在个人秉性中表现为“真诚”和“尊重”。行政人员的“真诚”品质，要求他们从事行政活动时发自内心的诚恳，避免对社会公众撒谎，对上级主管提供真实可靠的信息，能够尊重他人提出的正确观点，及时纠正自身的错误行为并勇于承担责任。行政人员的“尊重”品质，除了表现出与行政上级和行政对象之间的合作关系，同时还表现为对规则和程序的遵从，依法办事，依程序办事。因此，加强行政人员的德性建设，就要培养行政人员对德性内容的认知，提升他们对伦理责任实现的使命感，强化他们做出道德行为选择的判断力，以达到道德自觉的目的。第二，倡导以“公共价值”作为行政裁量的最高精神追求。公共价值取向是以实现公共利益为核心的，它要求行政人员在行使自由裁量权时应超越个人的利益追求，将公共利益的实现内化为一种信念去指导具体的行政行为。在现实的行政过程中，行政人员因为人情关系或个人利益等作出不合理的行政行为等情况时有发生，但法律的精神、公共的价值追求是不应该改变的，公共的“善”依然是社会良性运行的支撑点。亚里士多德早说过，具体的法律规范在执行时或许会根据具体情况作出变化，可法律的精神、原则在任何情况下都是不能改变的，都必须加以遵守和执行。弗雷德里克森也谈到，“公共管理者解决和改善问题，对服务分配问题进行判断，在执行政策时使用自由裁量权。公正、平等一直是指导行政的共识。”[5]

[1]王学栋.行政伦理视野中的行政自由裁量权[J].教学与研究,2007(6):41.

[2]张康之.寻找公共行政的伦理视角[M].北京:中国人民大学出版社,2002:73.

[3]仓明.论行政自由裁量权的伦理问题[J].学理论,2011(6):30.

[4]李莉,曾盛聪.行政自由裁量：制度维度与伦理维度的博弈[J].理论与现代化,2007(6):67.

[5][美]弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京:中国人民大学出版社,2003:120.