国库集中支付制度改革对高校部门预算会计的影响探析

2014-04-06张欢

湖北经济学院学报·人文社科版 2014年2期

张欢

（江汉大学财务处，湖北武汉 430056）

所谓国库集中支付制度就是从预算分配到资金拨付、使用、银行清算，直到资金到达商品和劳务提供者账户的全过程直接由国库控制。如工资的集中支付，就是从国库直接支付到每个人的工资账户上，不再层层下拨。通过政府采购的工程和物资也是国库资金直接支付到商品和劳务供应者的账户。财政部门在中央银行设立一个统一的国库账户，各单位的预算资金全部在该账户的分类账户集中管理。各单位可根据自身职能的需要在批准的预算额度内自行决定购买何种商品和劳务，但款项要由财政部门支付。部门有部门预算，资金仍属于部门，所有权、使用权都没有改变，仅仅改变了支付方式[1]。

一、高校部门预算会计的内涵

当前在我国，实行部门预算绩效考评不仅有其必要性，并且随着经济体制改革和政治体制改革的深入以及预算管理改革的不断推进，实行部门预算绩效考评也已具备了良好的条件，具备了开展此项工作的现实可行性。

从政府预算制度在英国的产生和发展过程中，我们可以清楚地认识到，从根本上看，政府预算制度就是市场对政府活动进行约束和限制的基本途径。针对我国预算管理体制不够规范、统一，预算约束不力，监管不严、财政支出效益等问题，我国从2000年开始实行部门预算改革。中央本级率先在农业部、科技部、教育部、劳动和社会保障部四个部门试编部门预算，而后中央和地方部门预算改革进展较快。2001年，部门预算报送全国人大审议的部门增加至26个；2004年部门增加到34个，并且全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市本级财政部门已实行了部门预算；2008年，40个部门报全国人大审议[2]。

二、国库集中支付改革的内容

国库集中收支制度的特点是：第一，国库集中收支是一种集权式财政管理。一是国库资金范围的集权；二是国库资金使用过程的集权。第二，国库资金支出决策者与办理者分离。也称为指标与资金分离，是指国库支出的办理者即用款单位获得的预算是一个可用的财政资金指标，而不是资金，资金统一集中于财政的国库账户，并根据单位的指标直接向商品和劳务的提供者支付款项。第三，以国库单一账户体系为基础。国库单一账户体系一般由国库单一账户和分类账户组成。

财政国库管理制度的主要内容有：1.建立国库单一账户体系：包括预算内和预算外资金在内的所有政府财政资金都集中于一家银行的账户中，所有的支出均通过这一账户直接支付给供货商。2.规范收入的收缴程序：财政收入的收缴方式有两种，即直接缴库和集中汇缴。在直接缴库方式下，由纳税人提出纳税申报，经征收机关审核无误后，由纳税人通过开户银行将税款直接缴入国库单一账户[3]。在集中汇缴方式下，由征收机关收缴收入，汇总缴入国库单一账户，一般是对小额零散税收和法律另有规定的收入。3.规范支出拨付程序：财政直接拨付的资金占主体，改变目前由财政部门将资金拨付到各部门，各部门再层层下拨的做法，基本消除资金流经环节多的弊端。

三、国库集中支付制度改革对高校部门预算会计的影响

（一）部门预算制度的建立与完善，为部门预算绩效考评提供了可能

部门预算首先确立了部门预算的范围。在编制预算时，各部门应当将部门的所有支出，包括行政经费、事业经费、基建支出等纳入本部门预算范围，并将预算支出分为两大类，分别采用不同的管理方式，即将部门支出分为“基本支出预算”和“项目支出预算”两部分，采用不同的编制方法。基本支出预算主要包括高校的经常性支出预算，包括人员经费预算和公用经费预算两部分；项目支出预算主要是部门为完成特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划，主要包括基本建设类项目、事业单位类项目和其他类项目，其中，事业单位类项目主要是指国家批准设立的有关事业发展专项计划、工程、基金项目，经常性专项业务费项目，以及大型修缮、大型购置、大型会议等项目。各部门在编制项目预算时，将项目支出预算与本部门发展规划结合起来，进行可行性研究、项目支出绩效考评并合理排序。财政部根据国家政策、部门发展规划、财力可能，按项目的效率和急需程度进行评审排序，建立项目库。项目支出计划列入预算后，由部门组织项目实施，并明确要求预算管理要进行追踪。显然，部门预算这一制度的实施，为部门预算绩效考评提供了可能。

（二）国库集中支付制度的实施，为部门预算绩效考评提供了依据

国库集中支付制度，也称为财政单一账户制度，是指行政事业单位不再设置单独的账户，而由国库直接向企业、个人支付报酬(含劳务报酬和商品货款)、结算收入的财政制度。具体操作过程为：支出部门在获得预算指标后，按各项事业的进度要求，将指标分解为各项具体预算和分期、分项用款计划，并报送财政部门批准。当他们需要用款时，填写请拨款书交国库机构，国库机构按请拨款书的金额，直接将款项支付给对方；当支出部门发工资时，国库机构按其编制的工资单，直接把工资打入个人信用卡，除少量的出差报销款外，支出部门无需管理资金[4]。显然，这一制度的实施，为部门预算绩效考评提供了充分的依据。

（三）政府采购制度的推行，为部门预算绩效考评提供了条件

长期以来，财政一直采取以货币形式向部门供给经费，再由部门分散采购所需物品，财政对支出比重大的购买性支出难以实行有效的控制，对资金使用的监督无力，致使资金使用浪费严重，效益低下。政府采购制度的实施，从根本上改变了这种状况。我国传统的国库支付制度的最大特点是各部门在商业银行都开立账户，财政部门根据各个部门的预算，把资金按进度拨到各个部门在商业银行开设的账户上。这种制度的缺陷随着市场经济改革的深化和人们观念的转变日益凸显出来，首先是财政资金使用过程脱离了财政监督。随意支付、违反财经纪律、截留挪用财政资金的行为频频发生；其次是国库资金大量沉淀在各部门，降低了财政资金使用效率；再次是财政资金运行的信息不能及时、充分地得到反映，财政只知道资金到了哪个部门，并不能准确及时地得到这些资金运用到了哪个方面的信息；最后则是导致财政无法用预算约束对公共支出进行控制。因此，实行国库集中支付制度被提到重要的议事日程。其次，政府采购制度采取招标、购买等方式，引入了竞争机制，促使厂家在竞争中薄利多销，从而降低了政府采购成本，节约了财政支出。另外，政府采购制度也改变了以往分散采购的方式，实行集中采购，由于数额大，利于从厂家直接进货，利于享受成批采购的价格优惠，从而大大降低采购成本，节约财政支出。此外，政府采购制度实行由财政直接将采购资金拨付给供应商的办法，财政部门可以控制资金的用途和流向，强化了支出控制力度，减少了资金流转环节，避免了采购资金被挤占、滥用而造成浪费。预算绩效管理是以预算资金为对象的绩效管理活动。它是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理制度。财政支出绩效评价（以下简称绩效评价）是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。

四、国库集中支付制度改革下高校部门预算会计的策略

现阶段，绩效考评总的想法是：根据我国部门预算管理改革的总体部署和要求，充分借鉴国外先进经验，结合我国实际情况，把绩效管理理念与方法引入部门预算管理改革中。具体的工作思路是：按照探索方法、完善制度、积累经验、逐步推进的原则，积极稳妥地推进部门绩效考评。

（一）实行高校会计集中核算

由于实行会计集中核算，成立会计中心，组织一批会计人员对各单位的账务进行统一管理，而且，把各单位的账户都开设在同一银行的同一机构，这就为国库集中支付制度的建立创造了条件。从会计集中核算向国库集中支付过渡，只需在会计中心设立一个资金部，并开设一个支付专户，给各预算单位开设一个零余额账户。实践证明，从会计集中核算向国库集中支付过渡只是改变了国库资金的拨付方式，并不影响预算单位的预算下达、资金分配和使用，单位对资金的管理权、使用权和分配权并不改变，而且将会计集中核算和国库集中支付两种制度较好地结合起来，具有简单易学、便于推广、优势突出的特点[5]。

（二）深化预算会计体系与国库集中支付制度的关系

国库集中支付制度改革这种仅仅是支付方式的改变，会影响到传统的预算会计体系和分级。国库集中支付制度正式实行后，传统的预算领拨款关系将发生变化，前面所述的事业行政单位会计分级的含义也随之发生变化，主管会计单位、二级会计单位和基层会计单位之间的经费领报关系被淡化，但单位间的行政隶属关系和业务指导关系并不改变，上级部门的预算仍然包括上级单位本级的经费和所属各下级单位经费之和。当然，各单位的会计仍将保留，仍然发挥着会计核算和会计监督作用。