创新社会治理体制的思路与对策

向春玲

(中共中央党校，北京 100091)

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出，要深化经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。在社会体制改革方面，提出要创新社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。创新社会治理体制，是为了进一步调整政府与社会的关系，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平。

一、从“管理”到“治理”体现党执政理念的根本性转变

“治理”(Governance) 原意是控制、引导和操纵。长期以来它与“统治”一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。自从20世纪90年代以来，西方政治社会学家和经济学家赋予Governance 以新的含义。他们认为，与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府。例如企业管理和治理，无须依靠国家的强制力来实现，再如社会治理也是如此。罗茨(R.Rhodes)详细列举了治理的不同定义，认为：作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；作为善治的治理,它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系；作为社会控制体系的治理,它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动；作为公司管理的治理,它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制；作为自组织网络的治理,它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络；作为国家管理活动的治理,它指的是国家削减公共开支，提高效率，以最小的治理成本取得最大的社会公共效益[1]。

全球治理委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理作出了如下界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排”[2]。由此可见，治理是国家与社会、政府与非政府、公共机构与私人机构合作运用正式制度和非正式制度对社会成员提供公共服务，对公共事务进行管理，协调不同利益群体的关系化解矛盾的过程。

改革开放后，中国的社会管理经历了一个从传统的社会管理到现代的社会治理的演变过程。1992年党的十四大，确立了社会主义市场经济作为我们的改革目标和方向，1993年党的十四届三中全会提出政府部门要强化社会管理职能，不能像从前计划体制中那样大包大揽。2002年，党的十六大明确确定政府的职能是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。到2004年时，中央已经正式提出社会管理格局是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。这里已经突出了社会管理主体的多样化，体现了社会治理的思想。党的十八大提出的社会管理体制是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”，法治保障的强调，体现了社会管理不仅仅是行政性的管理，还要以法治作为基础性的保障，它拓展了社会管理的方式和手段。随着市场经济改革力度的加大，十八届三中全会鲜明地提出了市场在资源配置中的决定性作用，在社会体制改革上也要加大力度，党中央正式提出了“创新社会治理体制”，这种变化体现了党的执政理念的根本性变化。它意味着我们不仅要向市场放权，也要向社会放权；不仅要解放生产力，也要增强社会发展活力。

从主体上来看，“治理”跟传统的“管理”不同。传统的管理主要是政府和国家对社会公共事务进行管理，带有强制性，而治理除了国家和政府之外还强调社会力量，比如社会组织、公民参与。社会治理，既要发挥政府服务管理社会的作用，也要发挥社会组织、社区自治和公民参与的作用。从方式上来看，传统的管理强调的是行政性，而社会治理除了强调行政，还强调法制建设、思想道德建设、制度建设、社区自治管理。从方向上看，传统的管理只是单向式的、从上至下的管理，而社会治理强调的是双向的互动，政府制定公共政策时，要与不同的社会群体进行沟通、协商，是双向的互动模式。从内容上看，社会治理是政府和社会组织共同为社会成员提供公共服务，管理国家和社会公共事务，还包括协调社会关系、化解社会矛盾、实现社会的安定有序[3]。从目标上来看，社会治理既要维护社会稳定，也要增强社会发展活力。

二、创新社会治理体制的必要性

改革开放以后，我国社会开始了由社会主义计划经济向社会主义市场经济的转型、由农业社会向工业社会的转型，由一个相对封闭的社会向开放的社会转型，我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，经济社会生活发生广泛而深刻的变化，对社会治理提出了新的要求。

1.市场化体制改革下，激发新的社会主体参与社会治理的需要

据统计，在我国就业人数中，有78%的人在非公有制经济组织就业。非公有制经济的发展为社会增加了效率与活力，同时，以单位为基础的社会保障机制随着计划体制的消退已逐渐解体，这迫切需要建立新的社会管理载体，即需要加强和完善基层社会管理和服务体系。

社会阶层分化速度加快，大量的新经济组织、新社会组织等在社会管理领域涌现，因此，在新的社会群体和社会组织不断涌现情况下，如果不进行有效的社会组织和管理，社会运行很容易出现失序状态。这迫切需要我们加强和完善非公有制经济组织和社会组织管理，推动社会组织健康有序的发展。

2.城市化进程中，化解各种社会矛盾的需要

2010年我国综合国力超过日本，成为世界上第二大经济体。但是，我国经济发展背后付出了工人下岗失业、环境污染、资源紧缺和生产安全事故频发的沉重代价。改革开放以来，工人下岗失业成为长期以来困扰我们的社会问题；劳资矛盾、劳动争议等问题也不断增多。近年来，我国矿难、跨桥等安全生产事故频发，对人民的生命健康造成了重大损失，这也对我们的社会治理提出了新的严峻挑战。

目前，流动人口特别是农民工在城市就业、收入、住房、子女教育、社会保障、城市融入等方面都存在着不同程度的困难，需要我们加强和完善对流动人口的管理与服务。特别是在城镇化过程中，随着城市的扩大和城市建设步伐的加快，全国各地大量征地拆迁。但是，由于对失地农民和城市被拆迁居民的安置和补偿不到位，引发的群体性事件和个体的过激行为时有发生。严重地影响了社会的稳定与和谐社会的建设。这也迫切需要我们加强和创新城市社会治理，提高社会治理水平。

3.互联网时代背景下，应对虚拟社会安全问题的需要

中国已经进入到信息化社会，进入到互联网时代。互联网已经成为人们工作和社会生活的重要工具。然而，网络带来的社会问题不断增加，如网瘾问题、网络语言暴力、网络色情、网络暴力、网络诈骗、网络安全等等。网络民意表达、网络监督随着网络技术的发展对现实社会产生着重大影响，社会治理和社会稳定面临前所未有的新挑战。这需要我们加强和完善信息网络管理，提高对虚拟社会的管理水平。

4.开放型社会环境中，维护主流意识形态安全的需要

多种文化交流交融，人们思想空前活跃，人们的参政意识、民主意识、法制意识、维权意识、监督意识明显增强，但也出现了集体观念淡薄、公德意识弱化、极端个人主义思想抬头等问题；人们的独立性、选择性、差异性明显增强，自信、包容、多元观念逐步树立，科学、民主、文明、公平、创新等理念日益成为社会主流思想和价值尺度，但也出现了盲目崇外、追求“西化”和所谓“普世价值”的思潮。总之，我国社会的开放性、流动性的增强，使整个社会充满活力，也使社会治理的难度明显加大。

三、创新社会治理体制的思路与对策

改革开放以来，我国经济体制改革取得了举世瞩目的成绩，社会治理体制改革也取得一定的成效，但是，总体来讲，社会治理体制改革明显滞后于经济体制改革。十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标，要推进国家治理体系和治理能力的现代化，创新社会治理体制是推进国家治理体系现代化的重要内容。这需要我们顺应我国社会结构和社会转型变化的新趋势，创新社会治理体制，在党委领导下，发挥政府的主导作用，鼓励和支持社会各方面积极参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。

1.强化政府的服务职能

政府的职能是经济调节、市场监管，社会管理、公共服务。经过30多年改革，计划经济体制下政府对经济社会事务管得过多过死的状况已有较大改变，但仍存在“越位、错位、缺位”的问题，要进一步深化行政管理体制改革，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。当前，政府要把社会治理和公共服务的职能放在更加重要的位置，建设服务型政府。

第一，政府要切实转变职能。要由经济主体型和投资型政府向公共服务型政府转变，由单一的、不全面的发展观向科学的发展观转变，由以GDP衡量政府政绩向将公共服务水平置于重要位置的观念转变。改革开放以来，经济建设是我们的头等重要的任务，我国政府基本上是“经济建设型”政府。全面建设小康社会的历史时期，中央提出政府职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。然而由于惯性使然，有些地方和部门的政府职能还没有转到公共服务上来。针对这个问题，中央强调，各级政府抓经济发展，主要是为市场主体服务和创造良好发展环境，不能包办企业投资决策，不能代替企业招商引资，不能直接干预企业生产经营活动。

第二，树立服务的理念。胡锦涛同志在2011年省部级主要领导社会管理以及创新研讨班上讲道，社会管理，说到底就是对人的管理和服务。习近平在该研讨班结业式上也强调，一切社会管理部门都是为群众服务的部门。我们要正确看待管理和服务的关系，寓管理于服务之中，在管理中体现服务，在服务中实现管理，如果我们真心实意为群众办实事、办好事，时时处处、切切实实关心群众生活，满足老百姓各种合理的需要，老百姓对我们的工作满意，这就实现了我们社会治理的目标。

第三，要科学定位政府的社会管理和公共服务职能。政府和社会组织都是社会管理和公共服务的主体，但是，它们在社会管理中承担着不同的职能，发挥不同的作用。政府的社会管理和公共服务主要包括：一是提供就业服务和基本社会保障等基本民生性服务；二是提供教育、医疗、公共文化等公共事业性服务；三是提供环境保护、基础设施建设等公益性基础服务；四是提供生产安全、消费安全、社会安全等公共安全性服务。对生产安全，企事业单位负有责任，政府也应强化安全服务体系建设和监管职责。而消费、食品和药品安全等都是公共服务体系建设的基础性环节，政府责无旁贷。此外，政府还要动员企业、社会组织参与提供力所能及的公共服务，并对社会其他主体提供的公共服务进行有效的管理和监督。

第四，积极推进公共服务方式的创新。一是这种创新体现在公共服务对市场机制的利用，通过招投标、合同承包、特许经营等市场机制来调节公共服务的供给和需求，以期解决政府在公共服务领域投入不足、经营不善、效益低下、资源浪费等问题，从而达到降低成本、提高效率的目的。二是公共服务方式的创新还体现调动社会力量改善公共服务，鼓励各种社会组织参与公益事业和社会服务，实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化，满足社会成员多元化的社会需求。三是公共服务均等化，即全体社会成员享有基本公共服务的机会均等、全体社会成员享受公共服务的结果大体相等、尊重社会成员是否享受公共服务的选择权。

2.建立和完善社区治理机制

党的十八大报告指出，“加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。从基层做好社会服务管理，实现基层的社会和谐稳定，是实现全社会稳定的基础”[4]。

在我国社会转型时期，政府正在由一个无限型政府向有限型政府转变，政府对社会成员的管理和服务有限，因此，社区越来越成为人们生活的主要空间，成为对居民进行社会整合与社会管理的新载体。中共中央、国务院在2014年3月16日颁布的《新型城镇化规划》提出，“健全社区党组织领导的基层群众自治制度，推进社区居民依法民主管理社区公共事务和公益事业。加快公共服务向社区延伸，整合人口、劳动就业、社保、民政、卫生计生、文化以及综治、维稳、信访等管理职能和服务资源，加快社区信息化建设，构建社区综合服务管理平台”[5]。社区建设要从以下几个方面入手：

第一，健全社区服务体系。社区服务是政府公共服务、市场服务、社会保障、社会互助和慈善事业的交织延伸，由政府提供的公共服务、市场提供的商业服务、社区民间中介组织提供的慈善公益服务，共同构成了社区服务的网络体系。在当前，特别要加强以社区社会组织、社会工作者和志愿者组成的社区公益服务体系建设，来满足社区不同职业、不同年龄、不同兴趣居民的多元化多层次的需求。

第二，社区建设需要政府投入大量的资金，进行社区公共服务设施的建设和支持社区各种活动的开展。

第三，加强社区文化建设。社区文化建设是为了满足社区居民在精神文化生活方面的需求，获得更高质量的社区生活。同时，要在社区成员中确立共同的价值目标，使全体社区成员发扬参与精神和互助精神，增进对社区的认同感和归属感。

第四，社区建设要培养大量的社会工作专业人才，为有需求的个人、家庭、群体提供专业化的社会服务，并运用专业知识，协调社会关系，解决和预防社会问题，促进社会和谐。

3.激发社会组织的活力

党的十八届三中全会指出，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。

第一，我们要解放思想，充分认识到社会组织在当前我国经济建设和社会发展中的作用[6]。社会组织有四项职能：服务社会、规范行为、表达诉求、社会监督。社会组织最主要职能是为社会提供服务，满足社会成员的多种需要。

第二，加大培育社会组织的力度，满足人民群众不断增长的物质文化需求。社会组织其业务和类型涉及方方面面，其活动方式也是复杂多样的，目前，要加快行业组织、公益类组织、服务类社会组织和城乡基层社会组织的发展。政府在转变职能和简政放权过程中，将一些民生服务项目打包向社会组织招标，购买社会组织的公共服务，有力地激发社会组织活力。

第三，完善相关法律法规，规范社会组织的行为，加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动，促进社会组织健康发展。

第四，社会组织要不断地去行政化，实现自身的独立性。当前，要限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩。

第五，加强社会组织的自我建设和人才队伍建设，提高自身服务社会的能力和公信力。社会组织就是要靠提高自身的公信力赢得社会和公众的认可，靠发挥服务社会的功能提高知名度，扩大自己的影响，只有具备专业的服务水平，才能积极有效地参与社会治理和公共服务。

4.完善社会治理的体制和机制

第一，加强法治建设。法治是社会治理的重要方式和手段，在社会治理中法治可以起到规范社会行为、维护社会秩序、调节社会关系、化解社会矛盾等方面的作用。党的十八大报告指出，“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，法治保障是健全社会治理体制的重要内容。当前，为了实现社会治理法治化，需要加强社会领域的立法工作，做到社会治理有法可依；需要增强司法的权威性，做到社会治理有法必依；需要规范执法行为，坚持执法的公平性，切实维护群众的合法权益。同时，需要加强全民法制教育，提高全民遵纪守法的意识。在法治建设中，处理好维稳与维权的关系。

第二，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障机制。切实维护群众合法权益，积极化解社会矛盾，才能巩固共产党执政的社会基础。因此，需要建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，整合人民调解、行政调解、司法调解资源，建立“大调解”的工作格局，使群众问题能及时反映、矛盾能及时化解；同时，改革行政复议体制和改革信访工作制度，纠正违法或不当行政行为，有效地解决群众合理诉求，保护群众的合法权益。

第三，建立健全重大决策社会稳定风险评估机制，引导公众参与社会服务和管理。改革开放以来，随着社会主义市场经济建立，公民的法制意识、民主意识、维权意识、参与意识不断增强。社会治理的价值取向是公共利益最大化，没有公民参与和监督制定的政策存在着巨大的政治风险，很可能导致公共利益的部门化、部门利益的私有化，出现执政的合法性危机。在当前，凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，不仅仅要考虑经济效益，还要进行社会稳定风险的评估。

参考文献：

[1]俞可平.治理与善治引论[J].马克思主义与现实,1999，(5).

[2]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].牛津：牛津大学出版社，1995：2-3.

[3]向春玲.“创新社会治理体制 增强社会发展活力”[N].四川日报,2013-12-05.

[4]中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编[G].北京：人民出版社，2012：30.

[5]国家新型城镇化规划(2014年—2020年)[EB/OL].新华网,2014-03-17.

[6]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社,2013：50.