继续简政放权：新愿景、新动力、新路径

王 军

(中共中央党校，北京 100091)

全面深化改革，核心问题是处理好政府和市场的关系。通过简政放权,进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，这是党的十八大和十八届三中全会确定的基本精神。在2013年，新一届政府把简政放权作为开门第一件大事扎实推进，“下了不少的力气”，“仅中央政府下放取消的审批事项就有416项”，2014年“要再取消和下放行政审批事项200项以上”。成就是显著的，但问题也是凸现的。“在推进简政放权当中，也确实遇到了像避重就轻、中间梗阻、最后一公里不通畅等问题”。因此，怎样将简政放权真正地落到实处自然成为社会集中关注的焦点。现在，改革进入攻坚期和深水区，怎样“以壮士断腕的决心、背水一战的气概，冲破思想观念的束缚，突破利益固化的藩篱”，将简政放权继续推进下去，必然成为深化行政体制改革必须认真思考和解决的重大理论问题。

在改革开放之初，邓小平就明确讲过，机构改革是一场革命，这场革命主要革自己的命。在今年的政府工作报告中，李克强总理再次明确指出：“进一步简政放权，这是政府的自我革命”。改革和革命，作为人类社会发展进步的基本形式，其实质都是利益关系变化产生的客观要求，是新与旧的矛盾和斗争。所不同的是改革是以一种渐变的方式，革命则是以一种突变的方式；改革是在对旧有利益关系扬弃的基础上建构新型利益关系；革命则是以剥夺旧事物为新事物发展创造空间。现在，性质程度不同的改革和革命共存于中国改革的历史进程中，特别是行政体制改革的进程中。要将简政放权这场“政府的自我革命”进行到底，当前需要认真思考和解决三个问题。

一、进一步明确简政放权的新愿景

改革也好，革命也好，首要问题是明确目标。好的目标可以动员力量、凝聚共识、克服阻力、顺利推进。我国行政体制改革的目标是明确的，即“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府”。为此，要以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的行政体制。这个目标虽然明确，但比较宏观和抽象，要把它和行政体制改革某一具体过程和行动相连接，还需要再做一些细致的理论工作。

现在，人们通常用愿景一词来表述人们对美好理想的追求。《现代汉语词典》(第五版)首次将愿景作为新词汇收录，定义为：所向往的前景。20世纪90年代，“愿景”特别是“共同愿景”在企业管理中盛行一时，即由组织领导和成员所制订，借由团队讨论，获得组织一致的共识，形成大家愿意全力以赴的未来方向。共同愿景是对组织前景和发展方向的一种高度概括，是对组织发展理想状况的具体化描述，是人们心中一股令人深受感召的力量。“当人们真正共有愿景时，这个共同的愿望会紧紧将他们结合起来。”“在人类群体活动中，很少有像共同愿景能激发出这样强大的力量。”[1]借用愿景所能激发的强大力量，大力推动继续简政放权的改革进程是比较现实的选择。

什么是简政放权？政者，“众人之事也”，也就是所谓的公共事务；“权”则是掌握和管理公共事务的支配性作用。简政是实质，放权则是简政的具体体现。现代社会，公共事务管理对于社会经济发展和人民生活水平的提高都有着至关重要的意义。因此，“谁”来掌握和管理公共事务，就成为一个国家的制度和体制建构的核心问题。在中国社会主义革命和建设的历史进程中，简政放权可以说是贯穿各个发展阶段的一条主线，也可以说是党和政府积极适应历史条件变化的一种行动自觉。2013年再次启动的“国务院机构改革和职能转变”进程,就是“在改革开放以来历次机构改革、简政放权的基础上进行的”。

30多年的简政放权历程，具有明显不同的两个阶段性特点。在20世纪90年代以前，简政也好，放权也好，都是在计划经济体制条件下推进的，集中解决的是中央和地方政府的关系、政府和企业的关系。解决两个关系的实质或者说核心问题，是增强企业的活力。而要增强企业活力，必须要解决企业能作为经济主体自主经营的问题，要解决企业职工的活力问题。90年代以后，简政放权再次成为社会关注的焦点和热点。因为确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，就必然面临一个现实问题，政府和市场这两个截然不同的社会运行机制，如何在社会经济事务和公共事务的掌握和管理上合理地分配权力。这时的简政放权与之前相比已经出现了本质上的不同，即主要解决政府和市场的关系，核心问题是权力重新配置。一旦涉及权力的重新配置，这就是体制改革的问题。要解决政府和市场的关系，实际上是要解决市场机制的作用空间问题，要把过去完全掌握在政府手中的权力“放”出来，让市场机制发挥基础性作用。所以，90年代后的行政体制改革主要是体现在政府经济管理机构的撤并上，政府基本上放弃了对社会经济活动的直接管理和行业管理。

在全面建成小康社会的历史阶段，必须“加快形成新的经济发展方式，把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来”。就是这一特定时期发展的历史规定性。十八大明确提出了四个着力点，“着力激发各类市场主体发展新活力，着力增强创新驱动发展新动力，着力构建现代产业发展新体系，着力培育开放型经济发展新优势”。而对社会活力和发展动力的制约主要是行政权力的不当配置和运行产生的负面作用。具体来说就是行政权力的运行存在着极大的不确定性，极大地挫伤了人民参与现代化建设的积极性，抑制了社会活力的释放。因此，在新的历史条件下继续简政放权，“不仅要取消和下放权力，还要改善和加强政府管理，关键是要在搞活微观经济的基础上搞好宏观管理，创新行政管理方式，增强政府治理能力，健全公共服务体系，提高政府效能，建设现代政府。这是提升政府公信力、执行力和权威性，更好地服务经济社会发展、服务人民群众的必然要求”[2]。“简政”不仅仅要减少政府掌握和管理公共事务的权力，而且要着力解决政府职能越位、缺位、错位等问题，使市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥群众参与社会管理的作用。“简政”还应包含简化行政权力的运行过程，把需要继续保留的行政审批权力的运行规范好，使政府的权力运行更加简约，更加简捷。因此，简政具体体现在“放权”上，是不是真正“简政”了，就在于权力是不是重新配置了，政府和市场、政府和社会的权力结构是不是真正改变了，权力的运行方式是不是更新了。

“放权”主要体现两个方面：一是放开，主要是对政府的权力运行方式进行调整。过去下放权力主要是指放开，在权力关系没有改变的情况下，赋予地方政府和企业更多的自主权力。放开对于现在仍然具有现实意义，即放开政府的权力运行过程，让社会、群众更多地参与政府的管理过程。二是放弃，主要是对政府的权力配置内容进行调整。这也是行政审批制度改革的主要任务，它改变了政府与社会、政府与市场的关系结构，让社会主体、市场机制有了更多的自主空间。在新的历史条件下，放弃更重要，因为它涉及行政体制改革。党的十八大和十八届三中全会都强调既要发挥市场的基础性或决定性作用，但同时也要“更好地发挥政府的作用”。简政放权要以此为切入点，也就是“要在搞活微观经济的基础上搞好宏观管理,创新行政管理方式”。微观经济要由市场机制发挥决定性作用，宏观管理则是政府机制作用的空间。为此，党的十八大和十八届三中全会对继续简政放权的愿景明确地做出了具体的阐述。

减少政府对市场活动准入的限制。党的十八届三中全会决定：减少和下放投资审批事项，切实落实企业和个人投资自主权；减少和下放生产经营活动审批事项，最大限度地减少对各类机构及其活动的认定等非许可审批；减少资质资格许可和认定，除有明确规定的外，其他达标、评比、评估和相关检查活动一律予以取消；改革工商登记制度，将注册资本实缴登记制改为认缴登记制，并放宽工商登记其他条件。这些都涉及市场准入的问题，其目的是降低市场准入的门槛，让市场主体、经济主体能更加方便快捷地、更加有效地进入市场，参与社会经济竞争。

强化政府对市场活动过程的监管。“放和管是两个轮子,只有两个轮子都做圆了,车才能跑起来。”大量减少行政审批后,政府管理要由事前审批更多地转为事中事后监管,实行“宽进严管”。依法监管各种所有制经济，改革市场监管体系，实行统一的市场监管，反对垄断和不正当竞争。建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信。健全优胜劣汰市场化退出机制，完善企业破产制度。加强市场监管比事前审批难得多。“我们一些政府机关和干部在行政审批方面通常是轻车熟路,但在市场监管方面办法还不多、经验也不足”[2]，因此，必须更新工作方式，改进工作习惯。这种管理方式和行为习惯上的转变,对各部门都是新的考验和挑战。

把权力关进制度的笼子里。坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，推进权力运行公开化、规范化，让权力在阳光下运行。简政放权不等于完全放弃政府对市场准入的限制，减少行政审批也不等于没有行政审批。要防止政府必要的行政审批权力重蹈抑制市场活力的历史覆辙，就必须着力解决好审批权力的规范运行问题。一方面是规范审批权力的设置，提高行政审批设置的批准权限，公布审批事项目录清单，清单之外一律不得实施行政审批或新设审批事项。另一方面是规范审批权力运行，通过统一审批过程，有效地抑制了一些部门的个别人随意改变条件和标准、不及时审批的问题；同时，在审批过程中，全方位地提供人性化服务，把审批寓于服务之中。

二、着力增强继续简政放权的新动力

继续简政放权，推动这一进程的力量在哪里？多年来，理论界对我国行政体制改革的动力问题展开了全方位的研究，“横向视角下，从行政系统外部的国际国内行政生态以及行政系统内部等不同动力源头分析中国行政改革的动力；纵向视角下，以改革开放以来的6次机构改革为线索，分析行政改革动力机制的动态变迁”。概括起来说，基本上认同我国行政体制改革的“动力源自经济发展、政治进步、人民需要和全球化冲击，但其直接动力则是压力、激励和制度，其中制度是长久性的动力所在”[3]。应该说，这些理论分析和讨论还是比较抽象的，基本上是对中国行政体制改革的总体进程做出的判断。

现在，聚焦简政放权这一具体的行政体制改革实际进程，我们需要探寻能够直接推动这一进程的力量，解决避重就轻、中间梗阻、最后一公里不通畅等问题。继续简政放权，着力点是对政府的行政权力的重新配置，解决好政府职能的重新定位和管理方式问题，能够直接推动这一进程的动力因素主要来自于三个方面。

1.继续简政放权的内生动力来自于政治家的智慧和勇气

行政体制从属于政治体制，本质上是一种政治权力的制度建构。行政权力的设置、政府职能的定位以及行政方式的选择，归根结底都是政治决策的产物。虽然，行政权力的设置和政府职能的定位客观上必须依据社会公共需要，但社会公共需要并不能直接作用于行政过程。在社会公共需要和行政过程之间，是政治家的意识和选择，是政治过程的博弈和结果。就行政改革进程而言，世界各国的行政改革进程都清楚地体现出这一点，行政改革进程都是由政治家大力倡导和推动的，改革的成效也在很大程度上取决于政治家的胆识和魄力。

有学者指出，我国的政府机构改革的动力源于我们党的执政理念与方针政策。从历次机构改革来看，每次机构改革的指导路线、改革方向、政策目标都是党制定的。党的方针、政策及政府对党的方针政策的执行是中国政府机构改革的一个重要的动力[4]。这是符合中国行政体制改革实际的。坚持党的领导的政治体制，有力推动了30多年行政体制改革的顺利进行。党的十八大和十八届三中全会决定的深化行政体制改革的任务部署，再次向人们展现出党中央回应中国社会发展需要，继续推进行政体制改革的自觉和决心。大多数地方党委和政府也用与党中央的改革部署保持一致的实际行动，用自主创新和大胆改革的实际探索，向全社会证明了我国的政治体制下的各级政治领导人是可以信赖和可靠的推动力量。

既然如此，为什么还会存在“避重就轻”的问题呢？这是由我国现代化建设的特殊性决定的。中国的社会主义现代化建设不是一个单纯的经济发展问题，在本世纪中叶基本实现现代化，这一战略目标的政治意义——巩固和发展社会主义制度，在建设有中国特色社会主义的道路上实现中华民族的伟大复兴——要大于它的经济考量。这就决定了我们必须以超常规的历史进程，尽可能地实现社会经济的跨越式发展。因此，各级党委和政府必须把经济建设作为中心工作，给予极大的关注。关注的目的不仅是为了保持正常的经济秩序和持续稳定的社会发展，更重要的是要确保实现经济的快速增长，力争经济发展“隔几年上一个台阶”。市场机制可以实现资源的有效配置，但一般不具有促进经济高速增长的功能。而政府要推动社会经济的跨越式发展，就不可能只使用经济杠杆对社会经济过程发挥辅助作用，也不可能完全脱离社会物质生产的基本环节。世界上后发式现代化国家的历史进程也证明，政府在市场经济的发展过程中，会更多地介入社会微观经济过程，解决社会经济生活的“三个基本问题”。这似乎是一种带有规律性的普遍现象。简政放权既有红利，但也有风险，怎样趋利避害是现阶段改革进程中对政治家的智慧和勇气的最现实的考验。

2.市场经济发展的外在压力可以转化为简政放权的助推力

继续简政放权，着眼点在于政府和市场的关系。当今时代，世界各国普遍实行的市场经济模式已经不是自由市场经济，而是市场机制与政府机制共存的“混合经济”模式，就是发挥市场在资源配置的基础性作用的同时，政府也发挥着重要的并且是不可替代的资源配置作用，二者的关系实际上是一种此消彼长的状态。经济基础决定上层建筑，这是我们都很熟知的马克思主义基本原理。市场经济的发展必将推动行政体制——即权力设置、职能调整、方式更新的变革过程。

20世纪90年代以来，社会主义市场经济体制改革目标的确立，推开了我国行政体制改革进程的历史之门，简政放权也从政策调整深入到权力重新配置的改革进程，各级政府的经济管理机构相继退出行政体制序列。企业真正成为市场经济的主体，按照自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的主体原则，遵循公平竞争、等价交换的市场法则参与社会经济活动。21世纪初，社会主义市场经济体制的初步建立，进一步推动行政体制走向重塑政府和市场、政府和企业、政府和事业单位、政府和市场中介组织等关系为主要内容的深化改革进程，政府职能开始向宏观调控转变，向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。可以说，我国行政体制改革的每一步进程，都是适应市场经济的发展要求，在市场经济体制不断发展和完善的助推下顺利实现的。

现阶段，我国市场经济发展面临较为复杂的局面，由于社会成员的利益实现程度存在着明显的差别，一部分社会成员为了满足自己的利益需求，常常会采取非常规行为进入市场经济的各个环节，从而造成市场秩序混乱。越是在社会生产相对落后的地方，这种现象就会越发经常和普遍存在。政府监管市场的目的就是要惩戒市场主体的不规范行为，维护市场的正常秩序。一般来说，政府监管主要是运用经济手段和法律手段，作用于市场经济过程中，这更符合市场经济发展的规律性。但是，在现阶段我国的市场经济发展过程中，市场主体的违规行为是非常普遍的现象，并且经常发生在市场经济的各个环节，面对这种复杂的情况，行政手段往往更能及时有效地发挥监管作用，而设置市场准入门槛则是行政手段最简单、最便利的运行方式。这是造成行政审批制度改革“最后一公里不通畅”的现实原因之一。因此，提升各类市场主体的理性和行为规范性，是继续简政放权的客观必要条件。实现路径就是更加充分激发和释放各类市场主体的活力，让市场经济的优胜劣汰机制发挥引导作用，这是加快市场经济体制成熟和完善的必由之路，也是助推继续简政放权的必然选择。

3.采取必要措施将“部门利益”由阻力转变为改革行动力

长期以来，一些学者关注于行政体制改革的动力研究，学界达成的基本共识是“我国的行政改革缺乏来自政府自身的动力”[3]。近几年来，随着行政审批制度改革不断深入，人们似乎更加清楚地看到：“跟政府权力相连的所有变与不变，最终都与部门利益有关。政府部门追求自身利益的过程，是偏离公共性的宗旨，损害社会公共利益，影响改革的全局性、方向性和战略性，增加改革的难度和风险的过程”[5]。

继续简政放权，不仅要充分认识改革的动力，而且也要充分认识其中的阻力，特别是行政部门利益形成的阻力。消除阻力，也就意味着提升动力，特别是要促使将维护部门利益的改革阻力转化为努力改革的行动力。部门利益就其存在而言虽然不合理，但也是一种客观必然。对于“政府的自我革命”来说，行政部门既是改革的对象，也是改革的行动者。将阻力转变成行动力，既是必须，也存在可行性。简单地说，就在于“自我革命”不是对革命对象既有利益的绝对剥夺，而是自我转变，寻求新的利益实现。部门利益的实质是行政部门对自身存在价值的追求，简政放权不是取消行政部门的存在，而是转变行政部门的存在方式。这是部门利益可以由阻力转变为行动力的客观依据。

怎样实现这种转变，就是积极拓展政府部门新的作用空间，“更好地发挥政府的作用”为这种拓展指明了方向。首先，强化对市场活动过程的监管。放权并不是说政府就不管了，而是减少对市场准入的限制，更重要的是要加强事中事后的监管。对那些坑蒙拐骗、假冒伪劣、侵犯知识产权、蓄意污染环境、违背市场公平竞争原则的行为，要严加监管、严厉惩处。其次，为公众提供公共服务。“加强社会管理和公共服务，是政府的重要职责。在经济领域简政放权的同时，我们为人民群众提供优质公共服务的职责必须加强。”[2]增加服务供给，满足社会需求，把政府的作用与社会的力量结合起来。政府的工作重点在“保基本”，加快织就织好一张覆盖全民的社会保障“安全网”，特别是要“补短板”、“兜底线”，为人民基本生活提供保障。利用社会力量，通过购买基本公共服务，通过委托、承包、采购等方式，形成公共服务发展新机制。

三、努力探索推进简政放权的新路径

继续简政放权，不仅要明确新愿景，增强新动力，同样重要的还包括探索新路径。路径是愿景得以实现的不可或缺的过程，是动力得以发挥作用的必要形式。我国行政改革的30多年，在路径探索上取得了丰富经验，有很多成功的路径选择是需要继续坚持的。结合新的时代特点，面对新的任务要求，赋予成功的路径选择以新的内涵，就是新路径的话语指向。

1.加强顶层设计

改革开放30多年的成功经验告诉我们，经济体制改革可以“摸着石头过河”，大胆地试，大胆地闯；但行政体制改革则需要思想理论先行，也就是要把行政体制改革面临的问题、改革的方向及发展的过程理出比较清晰、明确的思路。行政体制改革走到今天，势必触及政府部门利益，“要舍得先触及自己的利益”。现在，中央成立全面深化改革领导小组，这有助于改革的方案设计超越各部门利益的阻碍，总体推进改革的进程，统筹协调、督促落实。

2.深化政务公开

人民是改革的主体，简政放权应该实行开放式的过程模式，一方面建立社会参与机制，充分发挥人民群众的积极性、主动性、创造性。同时，改革要公开透明,“把取消、下放和保留的行政审批事项,适时以适当方式公开,接受舆论和社会的监督”。推进行政权力行使依据、过程、结果公开，让人民监督权力。

3.完善依法行政

宪法和法律是政府工作的根本准则，要发挥法律的引导和推动作用，用法治思维和法治方式深化改革、推动发展。加快法治政府建设。完善依法行政的法律法规，提高法律制度质量。健全科学民主依法决策机制，建立决策后评估和纠错制度。严格依照法定权限和程序履行职责，确保法律、行政法规有效执行。完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，做到严格、规范、公正、文明执法。完善行政执法与刑事司法衔接机制。

4.严格行政问责

首先，建立一套完善的政府绩效评价机制，特别是要把政府绩效评价交给社会检验，建立客观公正的政府绩效社会评价机制。它反映的政府绩效情况更加真实，对绩效评估的参考价值也是最大的，这种评价才能对政府形成真正的压力。只有在客观、公正、科学的绩效评价的基础上，行政问责制才能更好地发挥应有的作用。其次，强化行政问责，严格责任追究，有督促还要有检查,既要搞好自查自纠，也要接受上级督查，对简政放权工作开展不力的要进行问责。

参考文献：

[1][美]彼得·圣吉.第五项修炼——学习型组织的艺术与实务[M].郭进隆，译.上海：三联书店，1998：238.

[2]李克强.在国务院机构职能转变动员电视电话会议上的讲话[N].人民日报，2013-05-15.

[3]胡佳.中国行政改革动力研究综述[J].理论与改革，2009,(4).

[4]何颖.中国政府机构改革30年回顾与反思[J].中国行政管理,2008,(12).

[5]石亚军,施正文.我国行政管理体制改革中的“部门利益”问题[J].中国行政管理,2011,(5).