协同治理视角下的政府市场化改革

许正中，孟晓哲

(1.国家行政学院，北京 100089；2.天津大学 管理与经济学部，天津 300072；3.天津财经大学 商学院，天津 300222)

改革开放30多年来，中国的历史性变革之一就是从计划经济向市场经济转变。市场化改革是中国有效的体制改革，它突破了传统的固化体制，实现多元主体的共同发展，使人民生活水平大幅提高，综合国力明显增强，实现了巨大的跨越。

中国改革开放最大的成就是市场化改革，尤其是政府的市场化改革。这种改革使政府在价格控制、行政审批、机构缩减等方面都一定程度地实现了市场化运行，也一定程度地克服了政府失灵的约束。然而，由于政府在行政规制、政府审批、社会资源控制等方面还存在诸多问题，导致政府效能持续低下。因此，政府应该继续大力推进市场化改革，通过行政体制改革实现政府职能转型，使政府外部联动和内部运行都实现市场化，变无限政府为有限政府，实现政府、市场和社会的“三元”互动。

一、传统职能无限放大 政府效能持续低下

曾几何时，中国有着强大的政府，就像希腊神话中的怪兽利维坦一样，其规模和职能都处于不断扩张的状态，在资源控制、行政规制等方面有着巨大的权力，却也往往表现出效能低下的弊端，政府运行机制不完善，导致一系列政府失灵现象。

(一)行政权力过度

作为收入和财富的再分配者，政府表现出对市场配置的过度干预。一方面，价格真实地反映了资源的稀缺程度，是由供求关系决定而不是由机构决定的[1]。政府对价格的过度干预，影响资源流动方向，阻碍了价格的市场化。另一方面，政府在资源配置的过程中束缚了资源流动性，造成资源浪费，以及高成本和低效率的发生。此外，政府对社会资源的过度控制还容易造成权力普遍寻租，使寻租成为加速创造价值的工具，这也是造成贫富差距和加重二元结构的重要原因。

市场经济最本质的特点是自由的、自主的交换，如果始终有行政力量在控制，如果强势政府强化到主导经济资源配置的程度，那就不叫市场经济，而叫权贵资本主义了[2]。政府对市场竞争的限制将导致产业结构的畸形，不仅不利于社会资源的配置，还将打乱市场竞争的有序格局，造成社会分配不平衡。

政府除了对社会资源进行控制，其行政规制也具有较强的垄断性。行政规制具有指导宏观经济、促进市场发展的积极作用，将市场经济置于政府行政的掌控。然而，政府借助行政的力量也会造成垄断，如政府将垄断经营权授权给企业的过程就是行政垄断。即使在市场经济条件下，行政规制还是需要适度执行的，如烟草专卖可以有效保护广大卷烟消费者的利益，控制烟草质量，防止不法行为。但行政规制过度就会造成信息不对称、政策透明度差、规制机构滥用职权等问题。现阶段，在行政规制过程中，公众的参与度还比较低，缺乏有效的监管制度和问责机制，这些都成为制约行政规制完善的障碍。

此外，政府行使其行政权力的方式之一就是行政审批，行政事务由政府审批，这是政府发挥其强制力作用的有效手段，可以为市场顺利运行提供必要的公共支持。然而，行政审批也容易引发政府垄断，导致工作效率降低甚至寻租行为发生，破环市场的自由竞争和有序发展。同时，由于行政机构的繁冗，行政审批的程序过于烦琐，行政审批的时间久、过程长、环节多，涉及职能部门多，监管机制又不完善，最终造成社会资源配置的不平衡，行政效能低下，影响社会经济的发展。

(二)行政机构臃肿

政府权力不断扩张的表现之一就是政府规模的扩张，主要表现为行政机构臃肿，部门扩张使政府控制的资源越来越多，行政权力越来越大，进而带来政府权力的无限性。中国的行政机构设置与市场经济发展还存在较大差距。一方面，机构设置庞杂、职能重叠、责任不清；另一方面，机构人员浮躁冷漠，人浮于事，行政效率低下，制度执行力差。尤其是基层行政机构，臃肿问题更加严重。

过多的行政机构会增加收费项目，甚至有些机构巧立名目任意收费，在收费标准上也没有严格的界定，增加了企业和社会公众的负担。由于机构繁多，权责没有明确的规定，互相扯皮推诿，在增加办事难度的同时还增加社会成本，降低了政府工作效率。此外，由于行政人员严重超标，给国家财政造成极大的负担，国家财政支出中很大一部分是工作人员的工资支出，而行政支出中的吃喝浪费现象更为突出，这些都严重影响了民生投入。同时，由于监督力度不够，机制不健全，多数部门都没有受到相应的监督，行政支出的膨胀已经引起政府高度重视。

政府的公共服务机构带有较强的垄断性，社会公众在享受社会服务时没有更多的选择，庞大的机构设置往往造成办事效率低下，责任分散，缺乏有效的竞争机制，这些都不能适应市场经济的运行机制，缺乏竞争的有效协调。

总之，政府在放大管理权限的同时也严重制约了社会经济的发展，造成政府效率低下，其中有许多原因，如政府机构职能不清晰、公共决策存在不足、公共服务信息不透明、监督机制严重欠缺等，并由此引发了一系列政府失灵。要在根本上克服政府失灵，就要进行市场化改革，通过转变政府职能，在政府运行中注入市场化因素，解决政府过度管理和效率低下的问题，实现政府、市场和社会的共同治理。

二、政府职能亟待转型 管理方式亟须改革

持续低下的管理效率不仅影响了社会经济的发展，还对政府的社会公信力造成很大打击，一系列因素最终导致了政府失灵，因此，政府亟须转变职能，由传统的管理型政府转向服务型政府，以社会和公众利益为主导提供公共服务，吸取市场经济的运行经验，进行市场化改革，建立市场导向的服务型政府。

(一)由无限政府转向有限政府

传统政府是社会经济的主导力量，其规模、职能和权力是无限放大的，日积月累形成繁杂的行政体系，成为社会经济发展的负担。无限政府转向有限政府就是对政府进行适度收缩，充分发挥市场的调节作用和社会的自治作用。政府从制高点撤退是20世纪和21世纪的一个重大分界线，它使得许多从前封闭的国家实行敞开大门对外贸易和投资，并在这一过程中极大地扩张了全球市场的实际规模[3]。政府的收缩调动了其他社会主体的积极性，形成新的治理结构，它以平等合作为基础，激发个人潜能的释放，实现社会自治。

1.激发个人潜能。现代社会是个人潜能充分释放的社会，但由于政府控制了太多的资源，使个人的自由不足，能力无法充分发挥。众所周知，创新是国家发展的核心竞争力，被束缚的社会就难以创新。逐渐削弱政府对资源的控制，理顺政府与市场和社会公众的关系，是发挥个体主观能动性的基础。

2.进行行政机构精简和审批制度改革。明确部门权责，减少不必要的和职能重复的部门，提高政府的行政能力和效率。改革行政审批制度，减少公共事务办理环节，加快推进信息化办公，提供在线服务。

在由无限政府向有限政府的转型中，适度限制政府的职能和权力，使政府致力于满足社会公众需求，实现社会的共同利益，形成市场和社会的自由和自治，这是政府职能转变的基本取向。

(二)由管理型政府转向服务型政府

随着政府权限的缩小，政府职能也要发生转变，现代政府应当是创新、廉洁、法治和服务型的政府。

创新型政府是通过不断学习提升政府治理水平和人员素质，建立学习型政府，实现自我突破。建设创新型国家，必然需要创新型政府，在职能转变、机构设置、制度革新等方面都要有所突破。还要通过科学的绩效管理对政府活动进行评估，监督政府公共服务的责任执行。

廉洁型政府是公职人员廉洁自律，政府处理公共事务遵守公正、透明、阳光的原则，防止一切可能的贪污腐败，这是影响政府公信力的重要因素，也体现了政府为人民服务的目标和追求，是对道德和法律的尊重。

法治建设是国家治理的基础，也是政府改革的重要原则。它既是一套行为规则，又是一种精神的集合体；既是一种社会的组织模式，又是一种特定精神原则指导下的价值选择[4]。法治是按法律制度行使职能，使得社会经济有序运行。传统的政府职能强大，只需要政府就能对经济行为进行控制。随着政府职能的转型，法律成为规范社会经济的准绳。通过立法将服务型政府的职能确立下来，使政府改革方向更加明晰；通过立法完善市场经济行为，使其更加公平、公开、公正。

无论是创新、廉洁还是法治的政府，最终的目的都是为人民服务，实现社会的共同利益。因此，在缩小政府无限权限的同时，弱化政府的管理职能，也要相应增加其服务职能，这就是服务型政府的本质。

政府是为人民服务的，要以社会公众的利益为基本出发点，以服务型政府作为职能转折点，以创新型政府作为驱动力，以廉洁型政府作为过程核心，以法治型政府作为制度保证，最终实现政府职能的顺利转型。

(三)由传统型政府转向市场型政府

随着组织边界的模糊，政府和企业、社会共同承担着向社会提供公共产品和公共服务的责任，但由于传统的行政约束制约了公共服务的效率，引入公平、竞争和效率等市场化手段已经成为大势所趋。

1.随着全球化发展的不断深入，世界竞争日益激烈，各种资源开始在全球范围内进行配置，国际竞争也转向文化、经济、社会、科技等多层次综合竞争。在这样的背景下，政府的市场化改革就成为世界发展的总体趋势。同时，随着国内市场化改革的不断深入，个人社会初步形成，公民社会快速发展，企业和第三部门也取得了显著成绩，促使政府也加入到市场化改革的洪流之中。

2.将部分公共服务市场化，可以缓解国家财政预算的压力，通过多渠道为公共服务提供资金，提高公共服务的竞争性。打破政府部门的垄断，引入竞争机制，可以加强包括政府、企业、社会等多元主体之间的竞争，通过市场化手段提高公共产品和公共服务的供给。

3.企业家精神作为市场经济的重要理念，也可以纳入政府的管理过程中，使政府官员增强对社会公众的服务意识和对公共事务的责任意识，像企业家对待自己的企业一样，为企业、社会组织及公民个人热情服务，这是塑造政府形象的突破口。

通过市场化竞争和发扬企业家精神创新政府改革，提高了政府的社会公信力。因此，探索一条适合中国国情的政府市场化改革之路已经成为时代的要求。

三、多管齐下促改革 协同推进市场化

市场化改革既是政府改革的总方向，也是政府、企业和社会协同发展的过程，需要政府内外部联动，共同实现市场化运行，推动行政体制改革，共同促进现代化发展。

(一)内部外部共同运转 实现政府市场化运行

40多年前，先发国家把市场机制引入政府管理的过程中，进行了政府的市场化改革。一方面，将政府的公共服务对外市场化，交由私人部门或社会提供；另一方面，将市场机制引入政府的内部管理中，提高政府整体管理水平。通过内外市场化的共同运转实现公平竞争，降低成本，提高效率。

1.政府外部市场化

由于政府机构缺乏竞争、运转低效以及政府公共决策效率不高等原因，经常会发生政府失灵。当仅凭政府的力量无法解决政府失灵的时候，就需要市场和社会的力量加以干预。政府外部市场化就是要放松管制，将一些社会经济问题交由市场和社会解决，政府要重新定位自己的职责，即为社会经济进步提供服务和基础性保障。

政府在制定政策时要通过公共选择机制，打破传统的政府垄断，使社会公众充分参与，提高政策的适用性。通过放松政府对市场经济的过度干预，充分运用市场化手段，营造公平竞争的市场环境，公共服务参与市场竞争可以大大提升其服务质量。寻租是滋生腐败的重要原因，通过产权制度改革减少并消除寻租。一旦产权明确之后，寻租现象将被有效遏制。

传统的公共物品和服务都是由政府提供的，虽然体现了政府的价值，但也容易导致公共产品供给不足等，必须通过私人部门的参与实现竞争，提高公共产品的提供效率。如果公共物品和服务仅由私人部门单独提供，就会丧失其非竞争性的本质，完全成为市场化行为，忽视了公共物品和服务的最终目的是为广大群众服务的。因此，由政府和私人部门共同提供公共物品和服务，既解决了供给不足的问题，也解决了过度市场化的问题，使社会治理达到平衡。

在政府市场化改革中，还要加速资源的流动性，尤其是土地、资本、劳动力等生产要素的流动性，使传统的资源数量投入转为资源质量投入，通过资源有效配置提高效率，减少浪费。作为服务于市场经济的主体，政府、企业要有明确分工，由企业发挥市场的主导作用，政府则是创造和维护良好的市场环境，保证市场稳健发展。

此外，政府还要在改善民生方面借鉴市场经验，发挥积极作用。作为关系社会公众利益的政府，应把民生问题放在首位，不仅能解决各类社会矛盾和冲突，还将深刻影响社会结构的变革。在二元结构愈发凸显的情况下，政府借助市场的力量调节收入分配、完善社会保障、实现社会的普遍服务，使人们均等享有社会成果，这是社会经济可持续发展的基本保证。

总之，理顺政府与企业和社会的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，减少政府的行政干预和各种行政性审批，需要审批的要严格依法办理，公开、透明、高效，防止腐败滋生，明确部门权责，建立完善的监管机制，打造有限的服务型政府。

2.政府内部市场化

政府内部市场化就是政府在内部管理过程中导入市场机制，通过市场化手段对政府的内部运行进行改革，通过有效的激励和约束控制内部部门的行为，发挥其主观能动性，激发政府部门活力，提高政府办事效率，运用市场化的有效机制重新优化政府资源。

首先，可以通过契约化管理形成政府内部部门之间的契约关系。这是政府放权、分权的表现，充分激发各部门的积极性和主动性，通过建立契约关系形成一种保证。契约精神是市场经济条件下的平等守信精神，是契约关系的重要准则，也是服务型政府的改革创新。契约模式使专业部门在专业领域发挥作用，避免了政府盲目参与，通过创新管理方式从制度上提高了效率，体现了契约的作用。

其次，传统政府的行政执行往往程序复杂、过程烦琐，通过实施绩效预算管理将大大提高公共服务效率。一方面，通过绩效预算形成公共服务体系，用科学的方法严格控制项目的支出和建设情况，定期对其进行评价和考核，及时调整建设方案；另一方面，绩效预算实现了政府的有所为有所不为，通过责任约束政府行为，对公共行政有着重要的意义。同时，建立完善的监督机制，通过全民参与对政府行为进行监督，及时纠正政府及其工作人员存在的问题，对提升公务员素质和提高政府效率有重要作用。

再次，改革创新行政人事制度。通过科学的量化指标对政府部门人员进行考核，准确评价其工作效果，同时，完善公务员选拔和聘用机制，加强公务员的道德建设、能力建设、作风建设等，增强其服务意识，建立完善的监督激励机制，充分调动其工作积极性和创造性，减少资源浪费和腐败滋生。

政府在外部市场化和内部市场化的同时，还要形成内外循环发展模式，使其成为一个有机整体，而不是割裂的条块化，政府内部的运行正是为了给外部的市场经济提供良好的环境条件和制度基础，外部市场化也为政府的内部运行提供了基础支持，而且通过市场化手段，使政府与市场浑然一体，共同促进社会发展，这是政府市场化改革的融合。

(二)建立全息化政府 推动行政体制改革

在政府市场化改革的过程中，充分利用现代化管理手段为改革创新提供了源源不断的动力，抓住了科学的管理方法，就打开了改革的突破口。因此，政府改革要实现现代化技术的驱动，打破传统的全纳化和全控化模式，即一切关系社会公共利益的事务全部纳入，社会经济发展的一切资源全部控制，这是制约社会经济进步的瓶颈。政府要转向全息化管理，即处理公共事务全部信息化，利用现代科技手段建立透明高效的政府，最终保证政府市场化改革的顺利进行。

1.全纳化和全控化：传统政府的桎梏

传统政府的管理模式是全纳化和全控化的统一，政府掌握一切社会资源和公共事务，管理范围无限膨胀，成为无所不为的全能型政府，主体地位极端突出。全纳化就是一切涉及公共利益的事务全部纳入政府市场化改革的进程中来。公共事务是为社会提供公共服务的非商业化行为，是为实现社会共同利益最大化的活动，反映了社会共同的利益需求，并带有较强的公益性，是提供公共产品和公共服务的基础。公共事务的内容和形式是变化多样的，但无论是何种公共事务，都纳入政府的掌控之中，盲目扩大了政府的职能范围，忽视了社会公众的作用，使利益焦点集中，社会利益偏移。

随着传统社会的瓦解和现代社会的形成，社会中出现了多元化的利益主体，也形成多元化的利益阶层。不同阶层在各自利益的驱使下活动，为谋求各自的利益努力，导致社会的弱势群体开始与社会不融合，如农村转移的劳动力、失业人员、农民工及其子女等，由于社会割裂他们难以融入社会，不能享受基本的社会保障和福利。社会普遍服务就是要让这些边缘化群体也享有均等的社会服务，使公共服务全覆盖，逐步减少并消除社会的不融合。而仅凭政府的力量提供社会服务难以覆盖所有社会人群，只能导致二元结构愈演愈烈。完善公共事务管理模式，通过全员参与共同治理，实现责任分担和利益共享，使公共事业充分代表最广大人民的利益，这才是服务型政府的责任。

在全纳化以外，传统政府还有着明显的全控化特征，即政府控制所有的社会资源，形成各种不平等的交易，造成诸如收入不公平等一系列社会问题。市场经济以竞争为主要特征，以优胜劣汰为重要机制，市场竞争必然会带来不平等，但政府的全控化则引发了更大的不平等。由于政府的过度控制，形成强势垄断，政府权力极度放大，只有少部分人能依附于政府的力量获取过多利益，而大多数人的利益则难以满足，这种由市场垄断控制带来的不公平极大阻碍了市场化进程，必须寻找一种新的治理模式解决这些不公平，建立透明高效的服务型政府。

2.全息化：以大数据为支撑建立透明高效的政府

信息化给中国的政府改革带来了全新的契机，利用现代网络技术、通讯技术和信息技术进行公共事务管理已经成为政府提高工作效率的基本方式。政府全息化则是在政府整个工作流程及市场化改革中全部信息化，不仅在技术手段上建立信息化平台，在提供公共服务时也要保证全部信息透明公开。政府失灵的一大原因就是信息的不完全，政府活动缺乏公开、透明机制，全息化就给政府提供了对外开放的平台，时时接受外界的监督，有利于政府及时发现问题并加以解决。

政府全息化，需要建立电子政务网络平台，对社会提供信息化服务，提高办公效率。随着大数据时代的来临，全新的管理模式正在诞生，不但创新了经济发展模式，对政府的市场化改革也有积极的推动作用。大数据是重要的资源，要在政府全息化过程中充分发挥其价值。政府市场化改革是一项系统性工程，随着科技的进步，建立信息化平台是改革的基本内容，建立数据环境则是改革的艰巨任务。用庞大的数据资源进行市场化改革，为绩效管理提供了恰当的决策基础，通过数据资源支撑社会治理，这是现代化发展的重要领域。

有了信息化平台和大数据的支撑，再加上物联网、云计算等高新技术的综合运用，为政府改革提供了强大的智力支持，保证政府运行的有效性，也为政府的公开透明提供了条件。如果说信息时代给政府改革带来了先进的技术支持，那么信息公开就为政府的透明性提供了重要保证。透明政府是对政府掌握的公共信息和政府的公共活动的对外公开，能够有效防止暗箱操作，除了必须保密的部分外，政府有义务向社会公众公开政府信息，使政府的公共活动更加透明，可以有效遏制腐败事件发生，政府要时刻接受社会监督，克服信息不对称引发的政府垄断，降低交易成本，调动社会公众参与决策的积极性，是政府市场化改革的挑战。

随着政府改革的不断深入，建立以电子治理为基础的全息化政府是市场化改革的重点。利用信息技术推动社会公民的广泛参与，建立透明高效的政府，提高政府公信力，并最终实现善治，这是政府治理改革的新突破，在政府与社会公众的关系融合、获取社会公共利益、转变政府职能等方面都起到工具化的作用，是网络化时代政府改革创新的趋势和方向。

(三)着力打造“三元”互动 共同促进现代化进程

在中国现代化进程中，目前正面临“多二元”重叠交互渗透影响的发展形态，即城乡结构二元化、城市内部贫富二元化、产业发展二元化，等。“多二元”的出现是政府问题、经济问题和社会问题共同导致的，其解决也不是仅凭政府的单方力量就可以的，需要政府在市场化改革的过程中联合市场和社会，三元主体共同发挥积极作用，即通过“三元”互动提高公共管理效率，实现现代化发展。

1.盈利高效的市场

盈利高效的市场是市场经济发展的目标，也是市场自动调节达到的最优状态。要使政府对资源适度控制，就要发挥市场资源配置的作用，建立统一的公平性市场，完善社会主义市场经济体制是以高效的市场为基础的。目前，中国的市场经济建设正在飞速前进，但其中的问题也存在。如能源消耗量大，可持续发展性差，户籍制度制约，劳动力市场难以统一，资源性产品价格垄断，市场机制难以形成，寻租现象严重，助长腐败风气，等等。要建立盈利高效的市场就要充分发挥市场的积极作用，有效进行调节。

通过市场化改革，首先要形成公平的竞争环境，坚持打破行政垄断，减少政府干预；打击假冒伪劣，防止不正当竞争；坚持信息公开，加强监督管理；制止搭便车现象，保护知识产权。随着竞争的日益激烈，营造公平竞争的市场环境是促进市场有序发展的基础。其次要树立竞争意识，面对有限的资源和可持续发展的目标，竞争是最优选择，鼓励企业积极参加竞争是实现资源优化配置的有效手段。因此，树立企业竞争者的竞争意识，激发其发现创新和合作的潜力，提高企业的经营管理能力，最终获取更多的利润。再次要加强竞争机制建设。竞争机制是创造盈利高效市场的基础，是市场机制的重要内容之一，是市场经济必不可少的要素，对经济运行发展有着重要作用。积极探索建立竞争机制的有效途径，培育高素质的市场竞争主体是保证市场快速有效发展的关键。

2.有限法治的政府

政府作为社会经济发展的中心，曾经起到重要的作用，但是随着社会文明的进步和市场化的深入，无所不能的全能型政府已经不再适应现代社会的需求，一个有限法治的政府正在重新定位。

政府的首要目标就是进行职能转型，由“管理型”政府向“服务型”政府转型，由无限政府向有限政府转变，这是突破政府高度集权的重要一步，也是政府还政于民的重要体现。在缩减国家职能范围的进程中，它们一方面削弱国家力量的强度，另一方面又产生出对另一类国家力量的需要[5]。政府正逐渐放松对经济的管制，向市场放权，放松对社会的控制，向社会放权，真正成为为社会经济提供服务的保障力量，这是对政府管理模式的颠覆。

政府其次还要深入进行法治建设，即一切活动都要以法律为依据和基本的制度约束。政府要建立健全法律法规，以及形成有效的监督机制，不断增强执法力度，即加强法律宣传和普及，形成法治意识，加强法律惩治力度，严惩各类犯罪，使法律充分发挥其作用。使政府行为法治化和透明化，接受法律监督、舆论监督和社会监督。建设有限服务型政府和法治型政府是政府市场化改革的紧迫任务。

3.负责有序的社会

社会公众是国家的最基本单元，社会是国家发展的最基本力量，无论是政府的服务还是市场的调节，最终都是为了满足社会的需求。因此，社会的稳定和谐是现代化建设的基础，建设负责有序的社会是营造良好发展环境的基础，社会治理是化解社会矛盾和冲突的创新手段。

社会治理的关键环节之一就是改革户籍制度。社会由公众组成，代表了广大公众的共同利益，而目前很大一部分人的利益还没有得到满足，不能获得有效的公共服务，这其中的根源就是户籍制度的制约。现代人有自由迁徙权，人口是不断流动的，而户籍制度又恰恰限制了人的自由流动，使公共服务在供给的操作层面遇到障碍。而受到户籍制度制约的人们越来越被社会边缘化，农民工得不到基本的社会保障，他们的子女得不到基本的教育条件，成为社会的弱势群体，并导致二元结构愈发严重。

社会治理的基本理念就是全员参与，共同自治。随着社会公众的广泛参与，各类社会组织也积极参与到社会治理的活动中来，这就要平衡各类组织之间的关系，鼓励其参与治理的同时也进行应有的监督，强化各类组织的服务意识，形成相互监督的运行机制，有效配置社会资源。

随着政府职能转变的深化，政府、市场和社会成为共同进行社会治理的三大主体，并分别承担着各自的职能，市场和社会的力量不断强大，政府则是为其提供基础保障功能，三者形成积极的互动关系，这是政府市场化改革将要突破的关键。

参考文献：

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