新型城镇化进程中农村社区党建的科学定位<br/>——以成都和深圳基层党组织建设为视角

新型城镇化进程中农村社区党建的科学定位
——以成都和深圳基层党组织建设为视角

2014-04-06甘信奎

湖北社会科学 2014年2期

关键词：党组织社区农村

甘信奎

（漯河市行政学院，河南漯河 462000）

新型城镇化进程中农村社区党建的科学定位
——以成都和深圳基层党组织建设为视角

甘信奎

（漯河市行政学院，河南漯河 462000）

新型城镇化进程中农村社区党建的科学定位，既包括社区党建在整个党的建设中的战略地位，也包括基层党组织的角色转换和功能定位。已经完成农村城市化的深圳和正在构建农村治理新机制的成都，在城乡基层党建实践中取得的一些有共性的成果，使社区党建的方向定位逐渐清晰可循。

新型城镇化；农村；社区党建；科学定位

中国共产党是建设中国特色社会主义伟大事业的领导核心，这个领导核心在国家层面是通过执政实现的，在社会层面是通过对社会的有效组织和整合来实现的。由于社会主义市场经济的建立和农村城市化的发展，农村的社会结构正在发生从单位制（行政村）到社区制的变化，农村基层党组织的社区化建设就成了新形势下的一项战略任务。同时，作为基层党建载体的社区又不同于传统的单位（行政村），对农村基层党组织传统的社会整合方式提出了挑战，必然要求党的功能重新定位。这两个方面都决定了当前社区党建具有十分重要的战略意义。[1](p10-13)

一、农村社区党建的战略地位：党进行自身建设和社会整合的战略基础

随着中国现代化进程中社会的转型，特别是发展社会主义市场经济所引发的社会生活方式和组织结构的变化,社区党建正在代替单位党建成为中国社会政治发展和党的建设的战略问题。[2](p16-17)农村社区党建并不简单地是农村基层党组织覆盖面的扩大和党建重心从行政村单位向社区的转移，而是涉及农村基层党建新体制重新建构和新格局调整的重大战略性问题。

（一）社会结构变化使社区替代单位（行政村）成为党建的基本组织载体。

党对社会的领导必然会通过党组织这个载体，而只有当党组织与一定的社会结构相契合时，党对社会的整合才会具有成效，才会真正形成并巩固党执政的基础。[1](p10-13)在民主革命时期，我们党抓住了连队这个载体，把支部建立在连上，从而把党的领导贯彻到了基层，提高了军队的战斗力，赢得了革命的最后胜利。新中国成立后，为了适应计划经济的需要，党又分别按照“支部建在单位”和“支部建在大队（后改成行政村）”的组织形式重构了社会。这样，在计划经济体制下就形成了如此的组织运转模式，一方面，传统的城市单位（行政村）体制都以党的组织体系为基础确立，都是围绕着党的领导和党的权力而存在的，另一方面，政经合一的城市单位（行政村）组织兼有政治、经济和社会三位一体的功能,是社会生产和生活的基本组织。这一形式既保证了计划经济体制所需要的国家的整体一致性和统一性，同时也保持了党的领导与核心作用。随着城乡管理体制改革和市场经济的建立，人财物向社会层面沉淀，单位（行政村）制日渐式微，原有的社会结构发生了变化，这一局面开始被打破，社区逐渐成为中国社会的重要社会结构单位。在农村，公共社会的发育和成长，使社区逐渐成为农村社会生活的基本单元，这为农村社区党建创造了必备物质载体和条件；同时，市场经济的发展推动了农村体制变化和经济结构调整，使农业与二、三产业相互渗透，社会经济结构呈现多层次和多元化发展趋势，出现了许多跨行业、跨村组的生产组织形式，农村两新组织的产生使农村基层党建出现了空白点，同样需要社区党建这样新的党建模式。

（二）社区党建在党的事业和国家政治发展中发挥着战略基础作用。

一方面，社区党建对实现党在中国社会主义现代化事业中的领导地位具有基础性作用。党组织具有有效地整合中国社会,实现社会资源合理有效配置的功能。在改革开放和社会主义市场经济条件下，这种整合功能遇到了两大挑战，即党整合社会的组织基础从单位制向社区制的转换，党整合社会的体制重心从领导组织层面向基层组织层面转移，这决定了社区党建正成为基层党建的重心，在实现党对社会有效整合中具有重要的战略地位。[2]（p16-17)另一方面，社区党建在党的整个建设和中国整个政治发展中发挥着基础性作用。党的建设是中国政治建设的重要主题,要适应并推动中国民主政治的发展要求，必须保持和巩固强大的领导力。这取决于一个稳固的社会基础，它不仅来自于组织建设从以单位为战略重点转向以社区党建为战略重点，同时来自于活动方式以集中为重点转向以民主为重点。而这两种转换都需要社区为它们提供舞台。所以社区党建又是党在领导国家民主化政治建设中实现自身建设和发展的关键。[2](p16-17)

二、农村社区党组织的角色转换：从行政主体到决策监督的组织引导者

党组织的角色定位，首先必须反映它作为一个政治组织的本质属性，充当人民控制政府、监督政府的工具，充当人民与公共权力联系的桥梁。[3](p123-124）同时，政党组织往往与一定的行政组织、社会组织相联系，又具有了一些行政属性和社会属性。其次，党组织的角色定位受党建所处特定历史阶段政治生态环境的影响。改革开放以来，特别是上世纪90年代建立的社会主义市场经济体制，使人的主体性、差异性增强，启动了政党社会化的进程，导致了社区党建这一新生事物的产生。再次，党组织的角色定位还与之所契合的社会治理结构直接相关。农村的生产力发展水平和农业生产方式决定农民的生活方式,农民的生活方式决定农村的社会治理结构,进而决定村级党组织的角色定位。[4](p28-31）农村治理结构从人民公社到村民自治到社区自治，出现了从一元化、二元化到多元化的变化，农村基层党组织的角色、功能、领导方式也随之发生着变化。

（一）村民自治体制下的角色定位：从集决策、执行于一身的行政主体向全面领导下的有限自治转变。

1958年，为巩固新生的政权和实施工业化赶超战略，国家政权的组织建设基本上延伸到社会的底层，实行“政社合一”的模式控制。在这一治理结构中，由于中国共产党是中国社会的执政党，大队党支部书记理所当然地成了农村各类组织的领导核心，并实行一元化领导，领导着大队的全面工作。这一时期，受革命党惯性思维和计划经济体制的双重影响，公社化治理模式实际上是一种行政管制模式，农村基层党组织的行政色彩很浓，扮演了行政管理主体的角色。[5](p12-14）到上世纪70年代末期，人民公社体制的弊端使它自身已难以为继，农村家庭联产承包责任制的推行更加速了它的瓦解。从1982年起，国家在继续发挥和加强党的农村基层组织的作用外，大力推动村民委员会的建立，逐步实行村民自治，使得农村两委的党政关系出现二元权力结构。由于“党政”一定程度的分离，村民委员会作为基层群众的自治组织，享有了一定自治权,农村基层党组织的角色也发生了一定变化，从党政不分的全权领导向全面领导下的有限自治转变。

（二）村转社阶段的角色定位：从全面领导下的有限自治向主要进行决策监督的决策主体转变。

针对村民自治体制下，村“两委”特别是村党组织对公共资源进行直接调控，对社会管理大包大揽，致使村民自治缺乏运行空间，实践中存在着党组织和自治组织职能不分、自治职能和经济职能不分、自治职能和社会管理与公共服务职能不分，以及议事、决策、监督职能不分等制度缺陷，一些实际工作部门和理论界对此都进行了积极探索。当前比较盛行的做法是从二维视角(村党支部和村委会)思考问题的比较多，“两票制”、“两推一选”、“一肩挑”是其代表模式。这种做法虽然通过党支部选人机制的创新,把党支部建立在了民意表达的基础之上,实现了农村党支部与村委会权力来源和制度规范的内在统一，但仍然没有从根本上解决农村党支部与村委会之间两个权力核心的矛盾，实际上是以削弱村民自治功能的代价，来换取党组织领导核心作用的保障。于是，有人转向了另外一种视角，即从拓展的三维视角（村党支部、村委会、村民代表会议）出发，通过加强村民代表会议制度建设,来构建党支部新的领导体制。近年来，成都市在这方面进行了积极探索，并逐步构建了村党组织领导下，以村民自治为核心，多种经济社会组织广泛参与的新型村级治理机制。在这一新型机制构建过程中，主要是围绕村民自治这个核心对村民委员会的职能进行了调整分解，其直接结果是村委会的职能发生明显变化的同时，村党支部的角色也在悄然变化。村（社区）党组织仍然是村（社区）各种组织和各项工作的领导核心，但党组织领导方式须由直接管理向组织引导村民依法自治转变。《中共成都市委组织部关于构建新型村级治理机制的指导意见》明确规定，由村党组织书记负责召集和主持村民议事会，村支部负责对议题进行把关，从大方向上引导村民议事。这就使村党组织对村民自治的领导由过去凭借政治和行政权力手段，转变为通过民主方式和制度规范，使党组织的意图变成议事会决策的方式去实现。同时，由于成都的这一探索是在统筹城乡发展、一些村正在向社区转型过程中进行的，因而该地农村基层党组织的角色发生的变化呈现出了社区党建的一些趋势和特点，党组织的角色定位就由原来的决策者、执行者变成了现在的领导者、监督者，从村里大小事务都由党组织来定、来说、来做，转变为定规则、管方向、强监督。[6]这样，农村（社区）基层党组织的政治属性增强，主要代表基层民众行使政治权力，逐步从全面领导下的有限自治过渡到直接进行村务决策监督的决策主体。

（三）社区自治体制下的角色定位：从决策主体向决策监督的导引者转变。

1992年开始，经过特区内、特区外两次城市化之后，深圳已基本上在外在形态上实现了城市化，这直接导致农村基层党建向城市社区党建转变。与农村城市化过程中的社会管理体制改革相适应，农村基层党组织建设与城市社区党组织建设也应实现对接，农城化社区党组织建设的目标取向是党的建设社会化而不是企业化，最终要融入城市，融入社区。2008年，为更好地发挥基层党建在和谐社区建设中的作用，深圳市南山区招商街道党工委，在成立社区综合党委的基础上，又正式提出建立以社区党组织为核心、社区各类基层党组织为主体、各类社会经济组织多元参与的“一核多元”社区党建模式。2010年9月深圳市出台文件，要求在全市基层积极推动“一核多元”的区域化党建工作。这种模式一方面通过成立区域化社区党委，在社区内的居委会、工作站、业委会、物业公司、社区内学校等组织建立党支部，创新党组织的设置方式，逐步确立了以社区党组织为核心,以广大党员积极参与、驻社区单位党组织联动为纽带的“多元合一”的区域化党建工作新格局。[7]另一方面，通过采取“综合党委+兼职委员”的方式,把党组织关系不在南山区的规模较大单位的党委负责人以“兼职委员”的身份进入片区综合党委领导班子，形成“多元共治”局面。[8](p59）深圳社区“一核多元”组织体制建构的最大价值在于对非强制力作用下社区党组织领导核心路径的探索，最终真正让各种多元社区组织衷心拥护这个“核”，实现执政党对各种经济社会组织的领导权。深圳招商街道文竹园社区党建的案例告诉我们，这种“核”的向心力、凝聚力是靠一种强大的吸引力来作支撑保证的，即一个为社区服务的好书记以及书记的无私奉献和热心于公益事业的责任感所形成的巨大的道德感召力和组织凝聚力。[9](p3-35）可以这样理解，社区党组织虽然在政策上的定位仍然是领导核心,但这种政策或制度上安排规定的领导核心定位仅仅是一种主观定位,在没有行政强制力作后盾的情况下，这种地位的保障只能通过加强党组织自身建设，增强党的先进性和代表性，发挥党组织和党员的作用来实现。

三、农村社区党组织的功能定位：从传统的行政化回归到高度的政党化

政党的基本功能概括地说,就是要体现本党所代表的那部分民众对公共权力的影响和支配;具体说来,就是政治学中通常所讲的利益表达、利益综合和政治社会化等功能。[10](p4-9）党的基层组织功能的重新定位要坚持两条原则：一是党要管党;二是党回到党。[1](p10-13）也就是说，政党功能的价值定位于构建政党与社会、政党与人民群众的良好关系。

（一）在政治上的总揽协调功能。

第一，在组织建设中发挥渗透和主导作用。农村社区党建顺应了城乡一体化发展的趋势，以地区性、群众性、社会性、公益性工作为重点，把党建工作渗透到农村每个角落，最大限度地整合利用了城乡各种资源和力量，增强党对社区工作的凝聚力、影响力。同时，社区党组织主要是通过与其他党组织“结对”、“共建”、“互助”等形式，进行组织间的一些互动，帮助对方解决一些实际问题，争取各方面的支持，确立自身在各类党组织中的主导地位。[11](p12-14）第二，在社区自治中发挥协调、引导和监督作用。社区是个社会性的公共组织,包括社区党组织在内的各种社区组织之间不存在上下级领导关系和行政命令关系，这种组织状况决定了社区应实行“一核多元”的社区治理结构，社区党组织的功能应从行政主导向利益整合与服务群众转变，工作的方式由以行政领导为主向协调、指导、监督为主转变，以有利于基层党组织在更大范围内统筹协调各方利益关系，更好地发挥总揽协调的职能。第三，在生活中注重发挥党员的表率作用。为确保村(社区)党组织在农村的领导地位，成都在构建农村治理新机制过程中，十分注重发挥党员的基础作用，特别是议事会党员的先锋模范作用，加强党组织和党员与群众的联系，通过发挥党员的先锋模范作用，服务群众，来实现党的领导。深圳宝安区则通过实行党代表常任制、成立驻社区党代表工作室的方法，引导党代表们积极参与社区事务。

（二）在经济社会发展中的服务功能。

建立社区党员服务中心，提供党员服务群众的平台。如深圳正逐步建立区、街道、社区三级党员服务中心，作为整合辖区党员力量和发挥党员先锋模范作用的平台。成都也建立了以公共需求为导向的社区综合服务中心（站），统筹承接区、镇两级延伸到村（社区）的各类公共服务项目，促进城乡基本公共服务均等化，为农民群众提供高效便捷的公共服务。

（三）在社会利益结构上的代表和整合功能。

在新的历史时期,基于社区党建的内涵和目标指向,社区党建的核心就是通过自身完善的组织体系和在社区中积极有效的活动,增强利益表达、协调、整合功能，建立维护各方利益的监督协调机制和保障体系，在社区中构建最广泛和牢固的社会基础,实现对社区的有效整合。近年来，深圳市成立的驻社区党委，发挥了协调、沟通、整合等积极作用,各驻社区党组织形成了社区工作互动,充分调动了社区各种资源。[12]

（四）在思想文化教育上的导向作用。

社区是群聚在一起的居民的社会共同体，这种共同体既是地域共同体，又是精神共同体，后者是为社区居民提供心灵慰藉、思想疏导的精神家园。农村社区党组织具有思想教育功能，对农村社区党员可以发挥很好的思想导向作用。

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[4]吴鹏.村级党组织角色变化的政治分析[J].长白学刊，2006，（3）.

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[7]吴永奎.党建“南山模式”渐入佳境[N].南方日报，2010-09-30.

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[9]陈红太.基层党建与和谐社区建设——南山的实践路径及理论创新[M].北京：社会科学文献出版社，2010.

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