农业现代化语境下政府参与农村公共管理的职能探究

罗文宝

（长江师范学院 政治与公共管理学院，重庆 408000）

一、问题的提出

农业现代化是指传统农业的现代化改造过程，具有动态性、过程性、区域性、系统性和可持续性等特点。欧美日等发达资本主义国家的现代化经验告诉我们，农业现代化同工业化、城市化一样，是一个国家现代化的有机组成部分和主要内容之一，也是一国真正实现经济“起飞”的必要条件和重要保障；回顾欧美日等发达国家的现代化史，我们不难发现，这些国家的农业现代化都是在市场环境发育相对成熟、市场机制形成比较充分、社会化服务体系比较完善的背景下展开的，政府和其他公共部门只是用政治、经济和法律手段对农业现代化进行战略规划和产业布局、提供农业支持和社会保障、维护市场秩序和解决交易纠纷，其公共管理职能相对单一，属于典型的市场驱动型农业现代化模式。当前，我国正在奋力推进农业现代化建设的伟大实践，在一个政治、经济、社会和制度体系显著区别于欧美日发达国家的特殊环境中，为最大程度规避政府越位、缺位和错位现象的发生，有必要弄清楚我国政府在农业现代化进程中应该扮演的角色、履行的职能、干预的范围、参与管理的方法等问题，即政府在农村公共管理中的职能边界问题。这正是写作本文的目的。

二、农业现代化的内涵

西奥多·W·舒尔茨在其经典著作《改造传统农业》一书中指出，发展中国家经济增长离不开农业的迅速稳定增长，但技术以及获得与持有技术的动机保持长期不变的传统农业缺少迅速稳定增长的动力，其根本出路在于改造传统农业，实现农业现代化。稍后，日本学者速水佑次郎和美国学者弗农·拉坦进一步发展了舒尔茨的农业现代化经济理论，他们在《农业发展的国际分析》一书中提出了诱致性技术变迁和诱致性制度变迁理论即诱导创新理论。这一理论极大丰富了农业现代化的内涵。

我国学者对农业现代化内涵的认识主要有过程论、手段与方法论、结构论、可持续论和综合派等几种观点。顾焕章和王培志认为，农业现代化是一个动态的、渐进的和阶段性的发展过程；[1](p30-35)李果仁、谢永良和任志祥等认为农业现代化是一个包括自然、社会、经济、技术、管理、信息等因素在内的规模宏大、结构复杂的系统工程。[2](p249-252)[3](p149-151)柯炳生从国际化视角揭示了农业现代化的特征。[4](p5)黄祖辉从农业现代化的实现手段和方式的角度丰富了农业现代化的内涵。[5](p20-27)徐更生等人强调了现化代农业的“可持续性”。[6](p35-31)黄国桢指出农业现代化包含农业产业现代化、农业环境现代化和农业主体现代化三大内容。[7](p158-163)简小鹰等人认为，农业现代化归根到底是人的现代化，因此应处理好人与自然、人与人以及人与其自身的关系。[8](p579-582)康芸和李晓鸣认为，中国特色的农业现代化是用现代生产方式对中国传统农业进行全方位改造的过程,是农业生产技术、生产手段、经营管理、产权制度等诸方面发生深刻变革的过程,是在维护生态环境,实行资源配置全球化的情况下,使农村经济和农民生活水平不断提高的过程。[9](p9)2007年中央一号文件中明确指出：推进现代农业建设要用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业，提高农业水利化、机械化和信息化水平，提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率，提高农业素质、效益和竞争力。

上述几种观点从不同的视角给了我们有益的启示。在此基础上,我们认为,对农业现代化内涵的理解还应考虑其战略性和运行机制的复合性。一方面，农业是一个集技术、经济、政治、社会和国家安全于一体，与整个人类的进化史相并存，并随社会发展与进步越来越表现为多功能性的战略性产业，各国政府尤其是大国政府在推动本国农业现代化进程中更应该秉持这一理念；另一方面，农业产业的特殊性和复杂性决定了农业现代化的运行机制有别于其他产业，既要充分发挥市场对资源的基础性配置作用，又要大力挖掘和用好政府的管理潜能，但二者职能边界清晰，互不僭越；既用好“无形的手”，又不放弃“有形的手”，但“两手”分工明确，各司其职，互不换位。

综合中外学者的不同观点，我们对“农业现代化”的理解是：一国政府在本国农业产业战略的指导下，充分利用市场和政府双重运行机制，实现本国从传统农业向现代农业转化的过程和手段；在这个转换过程中，农业日益用现代工业、现代科学技术和现代经济管理方法武装起来，生产力水平不断提高，直至达到当代世界先进水平；从构成上看，农业现代化又包括农业经济现代化、农业社会现代化和农业生态现代化三方面内容。

三、我国农业现代化的环境分析及目标定位

（一）我国农业现代化的环境分析。

一是农村市场经济体制尚未建成，供求机制、竞争机制、激励机制和保障机制还不完善，无法完全适应改造我国传统农业的需要。二是政府职能部门管理体制改革滞后，孕育生机与活力的农业大部制迟迟未能成型，不利于农业现代化的推进。三是几种主流的农村经营模式尚无法较好释放农业生产力和顺应大农业发展需要。家庭分散经营、家庭农场、种田大户、龙头企业、公司+基地+农户以及农业合作社等模式虽不程度促进了农业生产力的发展，但在促进农民增收、抵御农业生产风险、保障农产品的质量与安全、提升国际竞争力、保障农业可持续发展等方面还存在明显的局限性，尚无法肩负起现代化大农业使命。四是农业人力资源短缺是制约我国农业现代化前进的又一瓶颈。五是农业资源短缺。我国农业资源人均占有量水平低下，耕地、草地、淡水的人均占有量分别相当于世界平均水平的43%、40%和30%；资源使用效率低下，土地产出率、资金产出率、劳动生产率远落后于发达国家水平。六是农业设施装备落后，生产的规模化程度低，不适应农业现代化发展的要求。七是农业领域国际竞争日趋激励，农业即将成为下一个国际角力的主战场。八是农业生态环境问题日趋严重，伴随经济高速发展，我国耕地、林地资源急剧减少，水土资源污染和流失严重，自然灾害不断，农产品安全问题频发。

（二）我国农业现代化的基本目标。

一是实现农业生产技术化。现代化农业首先是高科技农业，科学技术是第一生产力，只有不断创新农业科技，并把先进的农业科技广泛应用于农业生产的各个环节，才能达到增加产量、提升质量、降低成本、提高效率和保证食用安全的效果。二是实现农业生产机械化。原始农业和传统农业主要以手工劳动和畜力为主，劳动生产效率低下，运用先进的生产设备代替传统的手工农业劳动，特别是大型农业机械的发明、使用和普及，可大大提高农业劳动生产效率。三是实现农业生产者人力资本化，即通过激励机制的顶层设计把单纯依靠体力从事农业生产的劳动者改造成为体质、智力、技能和知识水平得到大幅度提高，掌握先进的理念、娴熟的技能和丰富的管理经验的现代化劳动者。四是实现农业生产组织的多元化。适合现代化农业的主流经营模式应该是信息化程度和商品化率高，抵御风险和国际竞争能力强，具有可持续性的模式。但任何单一模式是无法囊括我国复杂农业的全部情况的。因此，未来的农业经营组织应是多元复合型的。五是实现农业经济增长方式的集约化和规模化。传统农业主要依靠扩大土地、劳动和资本等生产要素的投入数量来推动农业产出的增长，是粗放型农业；但现代化农业应该是内涵式或集约化农业，这种农业主要依靠农业科技的创新与应用、规模化经营等方式，降低单位农产品的成本，提高劳动、土地和资本等要素的产出率，实现农业产出的增长。六是实现农业经济发展的可持续化。不可持续的农业生产会产生粮食短缺、水土流失、地力衰竭、资源枯竭和环境污染等多种负面影响。现代化农业应该是可持续性农业。这一目标的实现，一是可以保证农产品稳定供给；二是可以不断优化农业产业结构、不断增加农业经营者的收入和持续改善农业生产者的生活质量；三是实现了人与自然的长久和谐相处。

四、农业现代化语境下政府参与农村公共管理应遵循的原则

（一）从决策模式来看，应坚持市场化导向原则。

政府干预经济运行的理论依据在于市场经济的不完全竞争性、外部性的存在、提供公共品效率低下和不能彰显社会公正，但也潜伏着寻租、成本高昂、决策失误和伪公正等巨大风险。我国农业现代化进程中政府也须遵循市场化导向原则，依据市场化程度确定其农村公共事务的范围，凡市场化程度较高的私人事务应交给农户、农场或企业去做，由市场主体决断，政府不得介入；凡涉及国家主权、合法性、普遍福祉以及公众利益的事务，市场不便调节，政府责无旁贷。

（二）从价值取向来看，坚持以“公平”为核心的规范价值原则。

“公共管理实质上是一种社会发展目标的合理调整和社会利益的权威性分配，这不仅关注结果和效率的经济意义，更关注过程、结果中的社会公正，责任和伦理、民主价值取向的实现，后者在公共管理的价值分析中应占有基础地位，并贯穿于政策、制度制订与执行的全过程”。[10](p26)我国农村公共管理已不再是简单的管理行为，它应当服务所有的社会成员，它无法脱离政治，无法远离价值，不能失去规范性的价值基础，民主、公平和责任等价值取向应当得到农村公共管理者的高度重视。

（三）从参与主体来看，坚持以政府为主体的多元化管理的原则。

奥斯特洛姆指出，每一公民都不由“一个”政府服务，而是由大量的各不相同的公共服务产业所服务，大多数公共服务产业都有重要的私人成分。[11](p114)我国农业现代化推进过程中，对制度和机制设计，文、教、科、卫、社会福利、基础设施等农村公共品供给，农业技术开发与推广，农业支持与保护等公共事务的管理，执政党和政府仍然是农村公共管理的核心组织，但已不再是唯一承担公共管理责任的组织，各类农业（民）自治组织、农业合作社、涉农协会、涉农企业、非政府组织等，都是农村公共事务的潜在管理主体。

（四）从公共管理的客体来看，坚持统筹兼顾、协调发展的原则。

一是统筹经济、社会与生态的协调发展，防止出现“经济增长了社会退化了生态恶化了”现象；二是统筹短期利益与长远目标的协调发展，防止出现只顾当下和眼前利益、忽视长远和核心利益状况；三要统筹制度与技术的协调发展，既重视制度、机制的安排与设计，又不忽视农业技术的开发与普及，把生产关系同生产力有机结合起来；四要统筹工业化、城镇化和农业现代化协调发展，充分利用工业化业已奠定的物质技术基础和经验基础；五要统筹宏观经济安全与微观经济利益的协调发展。

（五）从管理的方法来看，坚持“从群众中来到群众中去”原则。

我国要实现农业现代化这个伟大蓝图和宏伟目标，必须要掌握科学的方法，只有工作方法对了，我们的现代化事业才会顺利，反之，要是方法不对，往往会造成事与愿违、与现代化建设背道而驰的局面。农村广大基层群众是农村公共管理的基础和核心，执政党和政府的农村公共管理的路线、方针和政策是否切实可行，关键取决于党和政府的管理者能否真正贴近并扎根于农村的广大农民群众，是否真正了解农业经济运行的客观规律。政府管理者必须从群众的角度出发，从人民的利益着手，与基层人民群众建立起深厚的感情，才能取信于民，才能有信心带领基层民众实现农业现代化。

五、政府参与农村公共管理的着力点和方向

（一）进一步深化农业经营体制改革，扫清农业现代化实践的制度障碍。

首先得制定一个既兼顾效率和公正又兼顾当前增长和长远稳定，既兼顾市场机制与政府调控又兼容农业乡土特色与国际竞争优势的关乎全局的、纲领性的农业发展战略；其次是对全国农业生态资源进行一次彻底的勘测和普查，并以此为基础，在农业发展战略的指导下，借鉴发达国家现代化农业的经验，制定既符合我国国情又能增强国际竞争力的农业产业规划和区域规划；三是对以土地产权为核心的产权制度进行改革，建立起符合规模化和产业化经营要求的产权制度、产权交易制度和政府脱离农业生产要素市场的退出机制,建立全国统一的要素市场和农产品市场；四是对家庭分散化经营、家庭小农场、龙头企业、公司+基地+农户、农业合作社等当前主流农业经营模式进行改造，培育和创新新兴农业微观主体；五是从财税和金融的角度设计适合有利于农业人力资源管理与开发、有利于农业科技开发与普及、有利于农业融资平台的建立与运行、有利于农业行业准入、有利于农业社会服务体系建立、有利于农村公共品投入的长效激励机制和保障机制。

（二）加大农业科研投入力度，创新农业科研开发与推广机制。

“现实财富的创造较少地取决于劳动时间和已消耗的劳动量,相反地却取决于一般的科学水平和技术进步,或者说取决于科学在生产上的应用”。[12](p217)农业科技的开发与推广，把最新的科学技术知识和装备用来武装农业生产者，增加农业生产，提高劳动生产率，使农业以最少的劳动力或其他生产要素的投入生产出尽可能多的农产品。目前我国农技开发与推广水平都相当低下，研究和推广经费不足，我国农业科研投资占GDP比重仅约0.4%左右，相当于世界平均水平的1/3；研究领域过于狭窄，推广方式固守陈规，研究环节注重产前、产中而忽视农产品深加工、保鲜、贮运等；研究机制落后。这急需要政府加大各项科研生产要素的投入力度，特别是要加大开发和推广环节中的投资比重，力求推广为科研服务，科技成果为生产服务；进一步完善和创新现有农业科研体制，在项目申报环节中推行招标制，申报环节上可适度降低“职称门槛”，完善人才激励与约束机制，健全人力资源开发与利用机制等等。

（三）集中精力发展农业基础设施，加大对农业公共品的供给力度。

一般来说，农村大多数基础设施属于准公共品或纯公共品，具有非竞争性或非排他性，边际成本等于或接近于零，对私人企业来说，投资大，收效慢，缺少供给动力，市场一般不愿意提供，需要政府投资经营。在提供农业公共基础设施的方式上，政府可以单独供给，也可采用官民共建方式。自新中国成立以来，农业和农村公共设施虽然有较大发展，但同全面实现现代化的要求还相距甚远，尤其是在西部落后地区，农业装备远远不能满足农业现代化建设的需要。

（四）完善农村金融体系，破解农户及农业中小企业融资难困境。

我国农户和农业中小企业融资面临着渠道窄、成本高、授信差和信息不畅等诸多困境。根据世界银行统计，我国中小企业的流动资金来自银行贷款的只占12%，雇员少于20人的小企业的流动资金来自银行贷款的仅2.3%，而农业中小企业从银行获得的资金则更少。因此，政府首先要转变观念，充分认识到保障农业融资的必要性和重要性；二是政府需对以土地为核心的主要生产要素进行产权改革，盘活积淀在农村中庞大的“僵尸”资本，正如赫尔南多·德·索托说的那样：“第三世界国家和前共产主义国家的居民——占全球人口的五分之四——确实不是一无所有，但他们缺少表述所有权和创造资本的过程；”[13](p14)三是构建多功能农村金融体系；四是建立农村金融体系风险控制功能，推行信贷与保险捆绑发展模式；五是进一步培育壮大资本市场，政府通过政策引导农业企业增加股权融资和权益融资的比例；六是加大政府对农业的财政补贴力度。

（五）加大农业生态环境保护力度和农产品质量安全监管力度，促进农业可持续发展。

农业生态环境保护既是我国实现农业现代化的重要内容，也是当前我国环境保护的薄弱环节。要求政府：一要提高认识，依法加强对环境保护工作的领导和监督管理，推进社会和谐和包容性发展；二是在政府主导下，大力发展节水农业与生态农业，加快绿色发展和农业产业转型，走生态可持续农业发展之路；三是完善农业环境保护法规和规章，严格执行农村环境污染防治法律制度；四是以防治土壤污染为重点，大力推进土壤污染防治工作，加强农村环境保护；五是加强同国际社会在生态环境保护和农产品质量安全方面的协调与合作；六是建立一支作风过硬、执行力强的环境保护队伍；七是积极开展宣传和培训工作，普及以生态为导向的价值取向，提高公众保护和改善农村环境的认识水平和能力。

农产品质量安全是指农产品质量符合保障人体的健康、安全的要求，它直接关系到人们身体健康和国民经济的可持续发展。需要政府：一是对现行农产品质量安全监管机制进行改革，实行单一部门负责制，杜绝当前“有利大家管无利无人管”现象；二是增加投入，逐步建立农产品可追溯制度；三是加快立法进程，加大违法惩处力度，提高农产品质量安全水平；四是加大农产品标准制修订和标准研究力度。

（六）加大对农业和农村发展的扶持力度，完善农业农村支持与保护体系。

同工业和服务业相比，农业具有正外部性、不稳定性和弱质性等典型特征，这种特殊性正是政府出台农业支持与保护政策的依据。在市场经济和国际化的条件下，一国政府为增强本国农业的综合竞争实力，确保本国农业的基础地位，往往会采取一系列国内支持和外贸保护的政策措施，以防止本国农业遭受国内其他产业和国际市场的双重冲击。自2002年以来，我国政府陆续出台并实施的强农惠农富农政策和措施主要包括：一是收入支持政策，包括粮食直接补贴、良种补贴、农机购置补贴、农业生产资料增支综合直补和产粮大县奖励资金；二是农业税、屠宰税和特产税等税收减免；三是逐年提高小麦、稻谷最低收购价，实施临时收储制度；四是增加“三农”投资；五是利用国际规则开展农产品国际贸易救济，完善了农产品进出口调控制度。政策措施已取得明显成效，但也存在不足之处：一是补贴总量偏小、标准偏低；二是农业发展面对的国际竞争压力全面加大；三是资金分散，适时性差，效率较低；四是尚未形成一套系统的农业支持保护政策体系。今后，政府的着力点在于：继续加大农业支持补贴力度；二是依据WTO规则和国际惯例优化补贴结构；三是建立健全农业支持与保护的法律和财政预算体系；四是按单一制原则重新设计实施农业支持保护政策的组织机构，提高资金的使用效率。

（七）大力发展农村公共事业，努力推动社会主义新农村建设。

社会主义新农村建设是实现我国现代化的一项重任，扎实推进农村公共事业发展对于建设社会主义新农村具有重要意义。近年来，我国大部分农村地区都把加快农村公共事业发展作为促进经济社会协调发展的着力点，其农村社会事业已获得长足进展。但受某些体制、观念或认识方面的深层原因的制约，我国广大农村地区尤其是西部农村社会事业发展依然滞后。一是农村公共事业基础薄弱，农村水利设施严重老化，乡村道路发展缓慢，农村教育发展债务缠身，文化广播设施匮乏；二是农村社会事业投入严重不足，乡镇财力匮乏，镇村债务繁重，融资渠道狭窄，“一事一议”落实难度大，农村中介组织根本无力支撑。这就要求：首先，政府要强化自身对农村社会事业的主导作用，不断提高其社会管理和公共服务的能力，坚持用“从群众中来到群众中去”工作方法，科学规划，勤力指导，努力促进新农村社会事业有序建设和科学发展；其次，加强农村社会事业发展的制度建设，加大农村社会事业发展政策的执行力度；第三，深化公共财政体制改革，加大农村社会事业资金投入及其整合力度，建立与新农村社会事业发展相适应的公共财政资金稳定增长的长效保障机制；第四，强化农村社会事业管理人员和业务人员培训，提高农村社会事业的质量。第五，鼓励全社会群策群力、和衷共济投身农村公共事业建设，创新以工促农、以城带乡的长效激励机制；第六，建立农村社会事业评价目标和考核体系。

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