民族地区农村留守儿童托管模式研究

梁贤艳，谭志松

(三峡大学公共管理系区域社会管理创新与发展研究中心，湖北宜昌443002)

民族地区经济发展总体相对落后，通过外出务工提高家庭收入在民族地区最为普遍。由于体制和现实的多重原因，许多外出务工家长不得不将孩子留在农村老家接受教育。由于回家成本较高，加上大山阻隔交通不便，父母常年甚至多年难见孩子一面，这给民族地区农村留守儿童的教育与成长带来极为不利影响。尤其是心理、情感、行为、学业、生活、安全等高度依赖父母的学龄前(0-5岁)及小学(6-11岁)阶段留守儿童，问题最为严重和突出。本文所指留守儿童主要指民族地区农村学龄前和小学阶段的留守儿童。

为解决外出务工家长后顾之忧，以接受家长委托、教育和照顾孩子为主要业务的托管机构开始在民族地区兴起并发展。托管机构积极给留守儿童以情感关爱、心理辅导、行为规范、学业教育、生活照顾、安全保障，为民族地区农村留守儿童的健康成长起到积极推动作用，但也存在托管主体不规范、托管内容不科学、托管方式粗放等问题。客观分析并妥善解决这些问题，事关民族地区农村留守儿童的未来、民族地区经济的发展和社会的安全稳定。

一、民族地区农村留守儿童托管主体规范化

民族地区留守儿童托管主体是办托主体、投资主体、监管主体组成的有机统一体。

(一)民族地区农村留守儿童办托主体合法化

1.确认公办民族学校在托管中的主体资格。出于规范教师兼职和减轻孩子负担需要，许多民族地区教育主管部门，如新疆维吾尔自治区教育厅，“严禁在职教师有偿补课或举办补习班”［1］，许多公办民族小学和幼儿园因此取消了托管中心或托管班。然而现实托管需求并没因此而改变，留守儿童只好纷纷转投民办托管机构。由于经济不发达、资金短缺等原因，民族地区民办托管机构整体存在接纳能力有限、师资设备不达标等问题，满负荷甚至超负荷运转不仅加大了孩子的安全和卫生隐患，更加剧了孩子的心理、行为、学业等问题。而公办民族学校具有师资、设施、熟悉孩子情况等优势，可以也应该在农村留守儿童托管中发挥重要作用。美国等西方发达国家的托管机构绝大多数也都是公办的，社会创办的托管机构只占极少数。［2］为此，解决公办民族学校的托管资格问题十分必要和重要。民族地区可根据《民族区域自治法》和相关教育法规的规定，对公办民族学校在农村留守儿童托管事业中的法律地位予以明确，同时对公办教师从事托管的时间、内容、方式等予以规范。

2.明确民族地区民办托管机构的法律地位。西方发达国家颁布实施了许多法律，如美国的《不让一个孩子掉队法案》、法国的《社会行为和家庭法》等，对托管机构的法律地位、从创办到运行的行为规范等，进行了详细规定。我国民族地区社会主体开办的托管机构，虽然广泛存在，但并没取得合法性，没有法律法规对其进行认定和规范，其后果之一就是得不到民族地区政府认可，家长与托管机构之间仅仅是委托与被委托的“民间契约”关系。“托管”机构普遍存在“脱管”现象，这是诸多问题产生的重要原因之一。因此民族地区政府应尽快对民办托管机构进行认定，在自治法律法规中确认其主体资格，并依法加强管理。

(二)民族地区农村留守儿童托管投资主体多元化

1.民族地区政府应在托管投资中居主体地位。在西方发达国家，政府对儿童托管相当重视，投资数额和比例都相当大，如法国2010年仅家庭补助基金支付给托管机构“课外活动中心”的费用就高达738亿欧元，课外活动中心的经费“基本上是国家财政性投入”，家长缴费不超过托管总支出的5%［3］，而我国民族地区由于公办学校办托受限，托管投资主要以民间资本为主。然而由于经济发展水平相对滞后，民间托管资本相当有限，并由此引发师资、设备等一系列问题。

为此，民族地区政府应意识到在财政资金缺位可能引发的托管质量、安全、公平教育权利等问题，意识到农村留守儿童的健康成长政府是重要受益主体，将托管服务上升到公共服务层次，加大财政投入。至于具体形式则有多种选择:一是直接投资。即政府直接投资给公办民族小学和幼儿园，由其提供托管服务;二是财政补贴。即给予民办托管机构以不同额度的财政资金支持;三是积极促成民间托管机构共享公办民族学校的教学设施和资源，如运动场、食堂等;四是为民间托管机构提供免费活动场所，如民族体育馆、民族文化广场、民族博物馆、图书馆，以及免费交通工具，如大巴等。

2.激发民族地区社会主体托管投资积极性。由于自身财力限制，民族地区政府在加大农村留守儿童托管投资的同时，也应通过科学的政策体系，激发社会力量的参与积极性。该政策体系可由四大部分构成:一是土地优惠政策。托管机构的兴办需要一定面积的土地，民族地区政府可对其用地申请优先审批并给予一定的优惠。二是信贷优惠政策。由于经济发展水平限制，民族地区托管机构的开办和运行，资金是一大难题。民族地区政府可在项目和信用评估基础上为投资者提供担保，帮助投资者向银行申请贷款，并承担一定的利息。三是税收优惠政策。为提高投资者的积极性，民族地区政府应给予其更多税收优惠，从而拓展其利润空间。四是财政奖励政策。对服务质量高、社会声誉好的托管机构给予奖励。

(三)民族地区农村留守儿童托管监督主体明确化

要使民族地区的“托管”机构不“脱管”，民族地区政府必须肩负起监管职责。

1.明确民族地区托管机构监管部门。归口管理是防止重复管理和多头管理的有效方式。目前，关于托管机构的归口管理部门，有人认为其提供的是儿童教育服务，应定性为教育机构，由教育部门主管;有人认为其行为符合企业的所有特征，如以营利为目标、自主经营、自负盈亏等，应定性为企业，由工商管理部门主管。笔者以为，判断一个机构的性质关键不是看其盈利与否，采取何种运作方式，而是应看其向社会提供的产品或服务的性质。民族地区托管机构向农村留守儿童提供的情感关爱、心理辅导、行为规范、学业教育、生活照顾、安全保障等服务，从根本上说是“增进人们的知识和技能、影响人们的思想观念的活动”［4］，本质上是教育活动。民族地区农村留守儿童托管机构应定性为教育机构，归口到民族地区教育主管部门监督管理。

2.明确民族地区托管机构监管内容。根据国外经验和国内民族地区农村留守儿童托管机构运行存在的问题看，监管内容至少应包括两大方面:一是准入监管。民族地区托管机构必须具备一定资质和条件方可从事相关活动。作为监管主体的教育主管部门，应在教育计划、教育团队、硬件设施等方面制定准入标准，严把准入关;二是运行监管。民族地区教育主管部门对投入运行的托管机构，应在基础设施、师资队伍、托管目标、托管内容、保障措施、收费标准等方面，制定科学的考评价体系，客观公正地评定出等级，坚决将那些基础设施不达标、托管目标层次低(只追求孩子不出事)、托管内容设置不科学、师生比例不协调、收费过高、卫生和安全隐患突出的托管机构清出托管市场，坚决将那些责任心不强、学识不高、能力不强、无资质的从业人员剔出托管队伍。

二、民族地区农村留守儿童托管内容科学化

社会主义时期的民族关系是平等、团结、互相的新型民族关系，国家大力促进民族地区经济社会发展，逐步缩小民族间发展差距。而民族地区经济社会的发展，人才是根本。民族地区政府要促进民族经济和社会发展，首先必须大力促进包括农村留守儿童在内的人的全面发展。根据马克思人的全面发展理论［5］，民族地区学龄前和小学阶段农村留守儿童托管内容可设置如下:

(一)将民族地区农村留守儿童心理素质或亲情教育放在首要位置

1.充分认识到心理素质或亲情教育在民族地区农村留守儿童托管中的重要性。学龄前和小学阶段，是孩子人生中对父母依赖性最强的阶段。这种依赖不仅体现在物质和生活上的依赖，更体现在精神和情感上的依赖。父母外出务工后，如果这种精神和情感上的需求得不到满足，对留守儿童情感、情绪、意志、人格的影响将是深远甚至是终身的。民族地区托管机构应将心理素质或亲情教育放在首要位置。

2.采取多种措施加强民族地区农村留守儿童心理素质或亲情教育。民族地区托管机构要在园区营造“家”的氛围，让孩子感受到“家”的温暖。如可通过民族特色游戏、民族体育活动、民族文化艺术活动等集体活动，让孩子感受到托管家园的乐趣和温暖，让孩子喜欢、愿意、向往而不是抵触走进托管家园，这种快乐可有效缓解孩子对父母的思念，降低“情感饥饿度”;可开设心理辅导课，教孩子树立积极、乐观的心态，培养其豁达的胸怀;可制定跟踪计划，建立心理健康档案，对每个孩子的心理进行跟踪辅导，对出现的心理问题及时干预和化解;可建立“亲情热线”，定期不定期地让孩子与外出家长通话，缓解孩子的思亲情绪。等等。

(二)积极促进民族地区农村留守儿童身体素质健康发展

1.妥善解决民族地区农村留守儿童生活抚育问题。由于生活自理能力差，爷爷奶奶等临时监护人又长期呆在边远山区农村，缺乏科学喂养知识和能力，基本上是按照民族传统习俗有啥吃啥，民族地区农村留守儿童在父母外出后生活水平都出现不同程度下降，身高、体重、发育水平等许多身体发育指标整体明显低于非留守儿童。民族地区托管机构应一方面不断加大投入，通过争取财政投资和自筹资金等方式，不断改善留守儿童生活条件，不断提高留守儿童生活水平，另一方面要不断加强托管人员培训，不断提升其科学喂养意识和水平，而不是仅仅停留在“不饿着”的低层次上。

2.确保民族地区农村留守儿童人身安全。由于年幼，普遍缺乏防范意识和能力，加上山区交通条件和生活水平不高，因车祸、食物中毒等导致的意外伤害和意外死亡事件屡见不鲜，被拐卖事件也主要集中在这个年龄段，受性侵事件也不时牵动人们敏感的神经。民族地区托管机构应将入托农村留守儿童人身安全保障作为一项重要工作来抓，一方面努力改善自身各项安全保障条件，如加大接送车辆安全检查力度、严把食品安全关卡等，另一方面努力加强从业人员和入托儿童教育培训，提高从业人员安全意识和防范能力，如接送司机山区交通安全意识和驾驶技能，厨师食品安全意识、防范和应急处置能力，教师紧急疏散、常见疾病应急处置能力，加强留守儿童防拐卖、车祸、溺水、性侵教育等。

(三)注重民族地区农村留守儿童政治和思想道德素质发展

加强世界观、人生观、价值观、理想、道德、纪律等教育，事关处于人生起步阶段的民族地区农村学龄前及小学阶段留守儿童的人生发展方向。

1.科学设置民族地区农村留守儿童政治思想道德教育内容。通过恰当的形式和方式，帮助民族地区农村留守儿童:初步认知世界，形成正确的世界观;正确看待自己的存在对民族地区经济社会发展的价值，形成正确的人生观;学会辨别是非曲直，把握取舍标准并学会做出选择，形成正确的价值观;开拓眼界和视野，将个人理想与民族理想有机结合起来;逐步理解社会主义新型民族关系，从小就意识到民族团结、友爱互助的重要意义;树立规则意识，逐步养成守秩序、守纪律、担责任的良好习惯。

2.注重民族地区农村留守儿童政治和思想道德教育方式。不注重形式和方法的空洞说教或灌输，只会适得其反。民族地区托管机构应抓住农村学龄前及小学阶段儿童特征，选择孩子容易和乐于接受的教育方式:一是民族特色游戏。爱玩是孩子的天性，民族地区托管机构应注重通过选择孩子熟悉的民族特色游戏，来达到教育目的，让孩子在快乐中认知世界、认识自我、判断是非曲直。二是民族民间故事。爱听故事也是孩子的天性。民族地区托管机构可通过讲民族民间故事的形式，让孩子接受世界观、人生观、价值观的启蒙，帮助孩子树立远大理想。三是集体活动。通过组织集体活动、过集体生活，让孩子明白守纪律、讲规则的重要性，学会与人相处，学会诚实守信、团结互助、扶弱济困。

(四)合理定位民族地区农村留守儿童科学文化和能力素质发展

目前，民族地区的很多托管机构将学习作为农村留守儿童在托期间的主要活动。一个几岁的孩子一天到晚的活动除了白天在校学习，就是回托继续学习，单调、枯燥、无奈，继而对学习厌倦、抵触，学习成绩下降，甚至是逃学、辍学、“逃托”、“辍托”。

民族地区农村留守儿童托管机构应合理定位科学文化素质发展在日常托管工作中的地位，应将留守儿童科学文化素质发展的重心定位在学习兴趣的培养上。如多发现孩子学习上的优点和进步并及时肯定和表扬，对学习上的不足以鼓励为主，让孩子在肯定、表扬和鼓励中增加自信和成就感，进而增加学习兴趣和动力;寓教于乐，通过实验、模型展示、实物观察、参观、模拟、游戏等形式多样的活动，让孩子体验到学习的快乐，增强孩子求知的欲望。等等。

此外，民族地区农村留守儿童托管机构要高度重视通过形式多样的活动开发农村留守儿童的智力、培养孩子的能力。如可以通过民族绘画培养孩子的想象力、创造力和动手能力，通过民族体育培养孩子的团队协作能力和交往能力，通过民族音乐和舞蹈等陶冶孩子的情操，通过兴趣小组选择等培养孩子的个性和自主选择能力，等等。

三、民族地区农村留守儿童托管方式精细化

调查表明，民族地区农村留守儿童托管机构对留守儿童的教育管理普遍存在管理粗放问题，如只追求孩子不饿着、不冻着、“不出事”，一间民房甚至仓库就开始办拖，从业人员不具备相应资质和素质，两三个人管着几十甚至上百孩子等。很难想象这种“放羊式”的管理能促进孩子全面发展，民族地区农村留守儿童的教育管理必须精细化。网格管理正是这种背景下的有益探索。

(一)科学划分民族地区农村留守儿童教育网格

所谓网格管理，就是按照一定标准和方法，将管理对象划分为若干个网格，并为每个网格配备一个网格员，通过网格员的日常巡查，主动发现问题并迅速协同有关部门和单位解决的管理方式。其主要优势在于可将过去被动、分散、定性的管理，转变为主动、系统、定量的管理。其本质上是一种精细化管理。

民族地区农村留守儿童托管机构在实施网格管理时，首先应按照一定原则和标准，将农村留守儿童划分为若干个网格。这些原则和标准主要有:(1)规模适度。民族地区农村留守儿童教育管理涉及学业、心理、行为、生活等方方面面，工作量大，网格划分不能简单地以人数作为依据，应综合考虑每个儿童的具体情况，以及网格员老师的工作能力和工作量。高负荷的工作只能让民族地区农村留守儿童教育管理重回粗放时代。(2)数据准确。在准确摸底的情况下，建立健全民族地区农村留守儿童档案，并建立数据库。在此基础上，根据留守儿童的学业、心理、行为和生活情况，确定网格规模。(3)无缝覆盖。所有入托留守儿童，都应一视同仁地划入网格，避免因各种原因导致的歧视和不公。

(二)精心组建民族地区农村留守儿童网格教师队伍和管理机构

1.严格民族地区农村留守儿童托管教师师资配备。为保证精细化管理的实施，必须规定师生比。在西方发达国家，托管机构的师生比都有明确的法律规定。如法国法律明确规定，每个托管老师只能负责“8个六岁以下的孩子或者12个六岁以上的孩子”［6］，否则会受到严厉经济制裁。民族地区教育主管部门可先出台管理办法，严格托管教师和留守儿童比例，并严格托管教师从业资格，有计划地对其进行业务知识、职业道德等业务培训，提高其综合能力，确保留守儿童精细化管理所需师资配备。

2.充分调动民族地区社会力量，形成“五位一体”网络。民族地区多处山区，交通多有不便，农村留守儿童教育管理需要社会力量协助网格员老师收集孩子非在校时间段信息，如家庭变故、行为表现、心理变化、生活状况等，协助网格员老师以各种形式和方式对孩子进行亲情关爱、心理疏导、学业辅导、行为引导、生活关爱。这支队伍包括:父母，父母虽不在孩子身边，但在心理沟通、情感交流等方面具有不可替代的作用;临时监护人，其对孩子各方面情况都比较了解，而且负有监护职责，理应成为重要主体之一;村组居民，其对孩子也比较了解，同样可在孩子教育管理方面发挥作用;社会爱心人士，他们一般有爱心、有能力、愿奉献，可在孩子教育管理方面发挥重要作用。

3.建立健全民族地区农村留守儿童网格监管中心。网格员老师和辅助队伍履责情况，须有权威主体监管。为此，必须组建一个专门机构来履行这一职责。这一机构可设在民族地区教育主管部门，由某一科室如教育督导办公室、基础教育科负责，同时挂监管中心牌子，或者从各科室抽调人员组成网格监管中心，下设办公室负责具体事务。

(三)建立健全民族地区农村留守儿童网格管理运行机制

1.建立动态采集、全面及时、时时共享的民族地区农村留守儿童信息机制。民族地区农村留守儿童信息采集全面、及时、准确与否，是教育管理效果的重要影响因素。(1)确保信息及时全覆盖。为全面、及时掌握民族地区农村留守儿童信息，网格员老师应确保孩子在托期间“一日一巡”，全方面了解孩子各方面情况，并解决学业、心理、行为、生活等问题;家长、临时监护人、村组居民、社会人士，应确保孩子学习期间“一周一巡”，向网格员老师全面反馈留守儿童信息，并协助解决各种问题。(2)确保信息时时共享。网格员老师应及时将采集到的信息，掌握的各种情况，各种事情的处理情况，通过留守儿童教育管理信息平台，及时与家长、民族学校、教育主管部门、辅助教育管理队伍沟通，确保各种工作的衔接、连贯、协调。

2.建立民族地区农村留守儿童全过程管理和全方位管理机制。精细化管理的实现主要有两大途径，一是纵向的全过程管理，二是横向的全方位管理。民族地区农村留守儿童精细化管理可从这两大方面去探索。(1)纵向上的入托周期全过程管理。即自留守儿童入托开始，就将其纳入网格管理系统，建立学业、心理、行为、生活档案，档案随留守儿童走。(2)横向上的全方位管理。民族地区农村留守儿童的教育管理既要关注孩子在校期间各方面情况，又要关注孩子在家和社会上遇到的各种问题，实现托管机构、学校、家庭、社会全方位教育管理;既要重视孩子学业，也要重视其心理、行为和生活，扭转过去只重学业而轻视心理、行为、生活的现象，实现学业和非学业全方位管理。

3.建立民族地区农村留守儿童网格管理长效保障机制。为保证网格管理持久深入推进，必须建立长效保障机制。(1)建立“三纳两同步”制度。即将留守儿童网格管理纳入民族地区“五年”教育发展规划、纳入民族地区教育主管部门年度发展计划、纳入民族地区公共财政保障体系，确保留守儿童教育管理投入与民族经济社会发展同步增长、与民族教育投入同步增长，从而建立长效投入保障机制。(2)建立网格员教师队伍和辅助教育管理队伍管理机制。一方面健全网格员老师、村组居民、社会人士的绩效评估指标体系，严格民族地区农村留守儿童教育管理绩效管理，另一方面将网格员老师的工资、福利、保险、工作经费和村组居民、社会人士的工作经费全额列入民族地区政府财政预算，并建立自然增长机制。

总之，网格管理在民族地区农村留守儿童教育管理方面具有反应更迅速、步调更一致、内容全方位、管理全程化等优势，在民族地区农村留守儿童学业辅导、心理教育、行为引导、生活关爱等方面，能够实施精细化管理，形成“五位一体”、各司其职、协调一致的总体运行格局，我们应在充分论证、科学规划的基础上进一步完善实施。

［1］ 鲁焰.新疆严禁在职教师有偿补课或举办补习班［EB/OL］.//新疆日报网.http://www.xjdaily.com.cn.

［2］ 康丽颖，贾丽.中美儿童托管教育的比较分析［J］.比较教育研究，2011(12):20-23.

［3］ 邹燕舞.法国儿童托管教育:课外活动中心运作模式及其启示［J］.四川师范大学学报(社会科学版)，2012(1):83.

［4］ 袁振国.当代教育学［M］.北京:教育科学出版社，2004:4.

［5］ 尚涤尘.人的全面发展与青年的基本素质需求［J］.社会科学辑刊，2004(2):167-168.

［6］ 邹燕舞.法国儿童托管教育:课外活动中心运作模式及其启示［J］.四川师范大学学报(社会科学版)，2012(1):84.