权力法治化是我国反腐倡廉的首要途径

王士海

(中共哈尔滨市委党校，哈尔滨 150080)

党的十八大后，新一届领导集体以反腐倡廉高调开局，频频出重拳掀起反腐高潮，并提出“将权力关进制度的笼子”的重要论断，说明新一届领导集体不仅信心百倍地回应群众热切关注的腐败问题，而且也抓住了腐败的核心——权力。十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，明确提出要“强化权力运行制约和监督体系”。

应该说，自权力产生以来，人类就一直处于两难境地：既追求它，信赖它，又畏惧它，怀疑它。原因就在于权力本身具有双面功能：它既能为社会公益的实现、公民利益的维护提供强有力的保障，又天生具有侵略性和扩张性，存在腐蚀社会肌体、侵害公民权利的危险。所以，对于权力的膨胀及滥用必须加以限制，这也是法治国家的应有之义，而权力法治化是国家法治化的重要组成部分，故权力的法治化是我国反腐倡廉的首要途径。

一、权力特有的性质要求反腐倡廉必须以权力法治化作为首要途径

1.权力的支配性。权力应当被监督，许多权力也实实在在地被监督着。但这并不意味着社会中的一切权力或权力运行的一切方面都一定能受到监督，或者已经受到了监督。任何权力都存在支配性，这种支配性使权力具有摆脱义务和侵犯权利的可能。权力本身的支配性质就是其摆脱约束，不受监督的重要原因。在一切约束权力的机制中唯有社会普遍的约束即法治约束最有成效，它可以在最大范围上监督权力，防止权力的恶性膨胀和滥用。

2.权力的广泛性。权力具有广泛性即权力在现实生活中几乎无处不在，基于这种客观事实，权力的监督者对权力进行的制约和限制就极为困难。因为，如果权力监督者是某个人，抑或是某几个行政机关，其视野总是有限的，难以全面顾及广泛存在的权力，对其监督就很可能顾此失彼，这样就会造成权力监督的不周延现象，而这种现象必然会使一些权力的掌握者心存侥幸，即企图滥用权力而不被发现。权力的掌握者一旦具有这种侥幸心理就成为滥用权力的冒险者，并且越陷越深，无法自拔，腐败也就无法禁绝。只有让权力进入法治化的状态，滥用权力的冒险者才会尽力收敛，克制腐败的冲动。

二、腐败的法治原因分析

多数学者认为，我国腐败的主要成因在于：首先，我党在长期执政的过程中对于权力的有效制约有所欠缺；其次，在社会及经济体制转型过程中，我国经济、政治生活发生了重大变化，党或政府内部出现利益化和利益分化，致使各类腐败频生；再次，改革以来中国政治机器运作的收入相当部分来自预算外和制度外收入，使政府和公共机构腐败具有制度化的特点[1]。其实，腐败是在特定社会状态中存在的。它的状态是由特定阶段社会生产力、生产关系以及社会结构等诸多因素决定的，即使仅仅从上层建筑的领域来看，也有许多因素相互交织共同发挥作用。那么，从法治的角度来考察腐败的成因，主要有以下一些因素：

1.权力的非法治设置。权力的非法治设置与“权力缺乏有效的制约”不尽相同。权力制约相对于权力本身的设置来说应该是第二位的[3]。我国在权力制约方面的确有非常严重的问题，但首要的不是制约的问题，而是权力本身的设置问题。有的权力在设定时对其易生腐败的倾向就缺乏考虑，防止其腐败的机制设置也就无从谈起。这种防腐机制的缺失为腐败的发生提供了可能性，其危害也是重大的。所以，面对权力，首要的现实问题不是对其进行制约，而是要在权力结构上设置腐败无法产生的体制或机制。也就是说，权力非法治设置的危害要远大于权力缺乏制约的危害。如果权力在运行中缺乏有效的制约，那么弥补制约机制即可；如果从权力设置上就“无法制约”，那么就无法从根本上预防腐败了。而我国反腐倡廉的目标就是要从源头、从根本上消除腐败，使腐败难以形成。故权力设置法治化是首要的现实问题。

在我国数千年的历史中，权力设置几经变异，但变的都是形式，不变的是集权。这种高度集权主要表现：上级集中下级权力，领导者个人集中整个组织的权力。在不同的权力等级中，法律、制度的威力远不及上级的指示或命令，这就使得领导者个人难以受到法律的约束，他们的廉洁与否在很大程度上取决于其个人的品格自律和道德操守。当然，这种强势的权力状态在计划经济体制下发挥了无与伦比的作用，甚至在市场经济体制的今天，我们启动改革有时依然不得不依赖这种既有的权力运行模式来进行，以求各项工作能够得以顺利推进。这也就自然地使得在改革过程中，对权力运行方式的改进过于保守。但是，这种权力状态是与法治背道而驰的，也是法治化工作在启动之初不得不在一定程度上加以容忍甚至予以依赖的。只有经过相当长时期的发展，权力运行的集中倾向才会得以改观。随着法治的发展，逐步地上级不能违法地指挥下级，上下级之间的关系也将依照法律得以建立和运行。

在一个权力范围内，权力法治化的过程实际上就是权力正当地位在法律上的确立过程。但在现实生活中，一个部门或一个机构的最有权力者即“一把手”总是最难控制的，他可以在自己的辖区或权力范围内为所欲为，无所顾及。我国职能部门普遍存在的“老板”观念和现象就是其反映之一：一个局的局长被全局称为老板，一个厅的厅长被全厅称为老板。“老板”意味着实体的所有权人，可以任意支配这个实体的财产。用这种思想来看待权力，后果必然是权力超越法律而高高在上。说到底，还是权力的非法治设置在作祟，是在机制上就没有对权力进行法律上的定位。权力的非法治设置的后果一定会产生违背法治精神的权力结构。因此解决问题的关键在于权力的法治化，即使权力具有合法的程序、结构、组合等。

2.权力的非法治运行。权力的非法治设置是问题的一个方面，而另一方面还存在着权力的非法治运行。一个权力只要能遵循法治的轨道运行，即使再大的权力也不会肆无忌惮的。但是，在现实生活中，由于我们在官员的录用上缺乏对官员法律素养的要求，对官员的考核也没有法律的指标，因此就很自然地产生一些缺乏足够法律素养的掌权者，更谈不上让其遵循法律来运行权力。有的掌权者根本就不知道法律为何物，即使偶尔谈到法律或法治，也都是约束别人或老百姓的法律和“治别人”的法治。当自己的认识与法律相一致时，或运用法律才能满足自己的需要时就会按照法律办，而当自己的利益与法律发生冲突时，就按照自己的意志来办。这种唯我独尊的权力运行者从来都没想到法治其实就是要“治”掌权者自己的。

在经济体制转轨过程中权力的非法治运行表现得尤其突出。在计划经济体制下，权力控制了几乎所有的社会财富，达到了空前的垄断地位。然而这时的权力并非无所不能，无所不能的权力仅限于最高权力而非其他权力。由于高度严密的权力体制的存在，高度集中的权力也有效地遏制了其他权力的滥用。腐败也始终受到高度的政治钳制，无法获得滋生繁衍的时机，偶有发生也会在不停的政治运动中因各种原因被遏制。但当计划经济体制向市场经济体制转轨时，旧的政治钳制消失了，人们获得了更大的发展空间，所有的权力也都获得了更大的运行空间。权力失去了原有那层畸形的约束，而新的科学的约束机制的建立还需要一定的时间。就在新旧体制转换的空隙中，思想觉悟不高的人就会利用体制缺失带来的寻租机会，为自己谋利，甚至一些权力可以在冠冕堂皇的旗帜下获取不当利益，或是非法利益，自然地形成了权力腐败。权力演变为政治、经济等方面的特权，尤其是以经济方式表现的特权最容易演变为腐败。这就是为什么在改革开放之前，在推行市场经济之前，腐败没有如此严重的重要原因。

3.权力的非法治监督。多年来，我们党一直着力构建一个强有力的权力监督体系，使得权力拥有者“不能腐、不敢腐、不愿腐”，然而，从权力监督主体的角度来说，事实上却存在着“不能监督、不敢监督、不愿监督”的困境。这就意味着权力的法治化运行要求权力监督主体既有监督能力，又有监督动力：前者主要是监督主体敢不敢监督和能不能监督的问题，它由监督机构的协同机制来保障；后者关注焦点在于监督主体愿不愿监督的问题，需由对监督行为的激励机制来保证。然而，目前两者都未有效地在法治轨道上运行。如我国目前的监督机构，从党内到党外，名目繁多，既未形成监督合力，更鲜见强力有效者。尤其是党内的同级纪委监督同级党委的纪检监察体制，由于纪检监察机关的人事任命和财政拨款主要由同级党委和政府决定，而且目前我国对地方“一把手”的考察、任免基本取决于上级，以致同级纪委监督形同虚设，地方纪委对地方高官基本起不到监督作用。再加上权力运行缺乏完善的公开机制，使得许多党外的监督力量很难参与其中，权力滥用现象频出也就不足为怪了。

三、权力法治化的基本措施

1.权力赋予法治化。权力的赋予和权力的获得是一体之两面。从给予权力的角度，权力起始于赋予。一切权力原本都属于人民，是人民通过选举将自己的权力赋予了国家机关及其工作人员，国家机关及其工作人员才拥有了权力。其中，组织人民进行选举就是权力赋予的过程。从权力获得的角度来说，权力的赋予过程就是权力获得的过程。权力的法治化必须首先从权力的赋予和获得开始：人民依据什么法律来行使自己的选举权，其中有怎样的程序，人民的个体之间如何在选举中协调和互动，人民怎样监督选举过程的真实与正当，都需要有相应的法律作为基本准则；什么机关，什么人才有条件去获得权力，通过什么程序来获得权力，获得哪些权力，都需要法律来指引。

目前，我国的腐败总是与权力赋予不当或获得不当联系在一起。如“买官卖官”、“跑官要官”等现象就是一个权力滥用的开端，就是一个特定权力走向腐败的起点。它们是金钱对于权力的赋予和获得的亵渎，是对人民权力本质的背叛。如果我们将权力的赋予与获得全面法治化，使其在两个方面都具有合法的性质，我们的每一个权力都会从一开始就有一个良好的起点。

2.权力行使的法治化。权力的行使应当是权力法治化的最大着眼点。权力的腐败大都是在权力运行过程中发生的，权力的行使为权力的腐败提供了场所和空间，可以说，没有权力的行使就没有权力的腐败。权力的行使范围是广泛的，几乎社会各方面都有权力的行使。即使是我们前面说到的权力的赋予，从赋予也是权力的一种运用形式的意义上讲，权力的赋予依然是权力的行使。

权力行使法治化的第一步是权力主体法治化。权力行使的首要法则就是法定的权力由法定的主体来行使。即法律应明确规定各类权力主体各自享有何种权力。对于特定权力的非权力主体行使权力必然是违法的，此权力主体对彼权力的行使同样也是违法的。权力行使的严肃性、神圣性、权威性正是来源于这种权力主体的特定性。权力主体内在的法律意识与法律自觉状况在很大程度上决定着其行为的合法程度[3]。

权力行使法治化的第二步是权力内容法治化。法律应具体规定权力主体享有权力的范围和界限，而权力的拥有者也必须严格按照法律的规定来行使自己的权力。各种权力的内容规定在法律上应当具体到相应权力主体循法而行即无疑惑的程度，因为在法律规定不明确的情况下，就有可能出现权力滥用的情形，任何权力主体都应当以法律规定为限，不能超越法律而行，否则就不是权力而是特权，就走向了法治的反面。法治是坚守平等反对特权的。权力内容的法治化是权力法治化的核心部分。

权力行使法治化的第三步是权力行使过程法治化，即权力的行使应依照法定的程序进行。不遵循法定的程序，权力必然被滥用。权力主体要根据权力内容来行使权力，这一点不难理解，但对于权力行使程序来说，许多权力主体往往是轻视的。我们过去许多职能部门执法时“重实体、轻程序”就是典型的表现。他们将执法的全部焦点都集中到了权力的内容上，对于以什么样的方式来实现权力抱着无所谓的态度，结果同样是侵害了相对人的合法权益，同样是破坏法治。不按照法定程序运行的权力亦极易导致腐败或为腐败提供便利条件。

3.权力监督的法治化。权力监督也是权力行使的重要内容，但相对于一般的权力行使而言，它又有独特的性质和特别的意义。权力的监督是权力正当性的保障，如果权力监督出现非法治化状态，后果也将是非常严重的，甚至比一般的权力行使的非法治化更为严重。

权力监督的法治化是指权力监督的主体、对象、程序等方面的法治化。从权力监督主体上讲，一般来说所有社会公众都享有监督的权利，但这是作为社会成员或公民的普遍权利，它不能构成那种必然会启动法定程序、对于权力产生确定效力的法定监督。对于权力的拥有者的法定的程序化的监督是由法定的国家机关进行的，除了这些法定的国家机关外，其他人如果不是依照法律规定行使作为公民的普遍监督权利，就会形成对权力拥有者正当权益的侵犯，也会破坏正常的权力秩序。监督主体的特定性有利于尊重和保护权力拥有者的合法权益，维护正常的权力运行秩序和权力监督秩序，使权力监督真正有效，而不是陷入混乱之中。

权力监督的对象是普遍的，除了作为整体的人民外，一切拥有国家权力的机构和个人，都是权力监督的对象，没有任何权力可以不接受监督。如果我们进一步分析会发现，权力拥有者真正被监督的不是他们个人本身，而是他们所进行的有关行为和事项。之所以除了纯粹私人领域的行为和事项外，权力拥有者的一切行为和事项几乎都在被监督之中，其原因是权力行为和非权力行为存在着难以区分的现实困难。也许正是如此，权力拥有者才无法具有普通大众所具有的那么广泛的隐私权利，以至于一些在一般人看来属于私人领域的行为或事项也被纳入到了被监督的范围。但是无论权力监督的范围有多广泛，权力拥有者如何运用权力始终是权力监督的焦点所在。

另外，对于权力监督的措施和程序，也必须法治化。不同的监督主体拥有不同的监督措施，不同的监督措施具有不同的法律性质和意义，不能混同。监督程序的法治化水平直接表明了监督制度的法治化程度和监督主体的法律意识水平。没有监督程序的要求，就会使监督权本身由于缺乏监督而面临失控，在有意无意中为监督主体滥用权力提供了便利条件。

“权力是某种社会关系中一个行动者将处于不顾反对而贯彻自己意志的地位的概率，不管这种概率所依据的是什么。”[4]权力的这种属性决定了其不受拘束的性质，正是这种不受拘束的性质要求其必须受到限制，必须将其关进“制度的笼子”。而确保“制度的笼子”的健全和有效所依赖的只有法治，而不是其他任何别的东西。

参考文献：

[1]胡鞍钢.中国：挑战腐败[M].杭州：浙江人民出版社,2001：18-21.

[2]李兰.公民意识对我国法治社会建构的作用分析[J].石家庄：河北师范大学学报，2011，(5).

[3]陈晓玲.对政府权力异化的法治思考[J].成都行政学院学报，2009，(12).

[4]罗德里克·马丁.权力社会学[M].丰子义，张宁，译.上海：三联书店，1992：81-82.