易制毒化学品管制初探

王 祎

(浙江警察学院，浙江 杭州 310053)

易制毒化学品，又称制毒物品，是指用于非法生产或者合成麻醉药品和精神药品的化学物品，包括用以生产和制造各种毒品及国家规定管制的麻醉药品和精神药物的化学原料、化学试剂、溶剂及稀释剂等。易制毒化学品本身不属于毒品，但它与毒品有密切的关系，是毒品的上游产品。无论是天然毒品的提炼还是化学合成毒品都离不开易制毒化学品，因而被贩毒集团用于加工、制造毒品，扩大毒品的再生产，牟取暴利，成为毒品犯罪的重要祸源，具有潜在的危害性。同时，这些化学品又是工农业生产和科研常用的化学原料。易制毒化学品的双重属性要求职能部门加强对易制毒化学品的科学、有效管理，保证其合法使用，从源头上减少毒品生产，掌握打击毒品的主动权。

一、对易制毒化学品实行管制的背景

从世界范围看，毒品问题国际化程度正在加剧，易制毒化学品流入非法渠道的问题越来越严重。对易制毒化学品的管制工作，早在1961 年起联合国就对其成员国进行了一个要求，并在有关公约上提出各成员国必须对易制毒化学品进行一个必要的管制，采取相应措施。由于毒品对现今世界的危害性巨大，使各地对毒品的打击力度都不断加强，伴随而来的是对易制毒化学品的敏感性加强。近年来由于世界的经济和政治格局的影响，一些西方国家一直对中国进行“人权”等问题上的质问，同时还在我国易制毒化学品的管理问题上进行批判，将“金三角”等毒源地区的易制毒化学品泛滥的责任全部推向我国，一些毒源国家也纷纷推卸责任，表示如果没有中国的易制毒化学品流入，贩毒集团的制毒能力将大大减弱。这些情况均表明了易制毒化学品的管制有着其时代意义和政治外交意义，而不单纯是防止毒品危害的一个举措，因此易制毒化学品的管制具有十分重大的作用和意义，必须全面落实。

与此同时针对近年来易制毒化学品流入非法渠道用于制造毒品的严重情况，我国也加快了制定管制易制毒化学品的法律、法规。据目前的相关数据和查获的加工毒品案件来看，地下的毒品加工厂加工使用的易制毒化学品大部分来自我国国内，走私入境的易制毒化学品只有极少数。因此我国加强易制毒化学品管制已经不得不严抓，严管。更好地进行易制毒化学品的管制，打击非法渠道，防止用于制毒，保证其合法使用，服务社会主义现代化建设，这是一个摆在中国各级政府面前的重要问题。

因此作为一个化学品生产大国，对易制毒化学品的管理工作已经成为我国禁毒工作的一项重要内容，加强对易制毒化学品的科学、有效的管理，保证其合法使用，能够从源头上减少毒品生产，掌握打击毒品的主动权。同时也有利于维护经济和社会秩序，提高我国的国际形象。

二、我国对易制毒化学品管制的基本内容

2005 年11 月正式施行的《易制毒化学品管理条例》对我国的易制毒化学品的管制进行了明确的规定，以保护合法，打击非法;保大挤小，禁止新增，限制个人;提高效率，便民利民为中心指导思想，对易制毒化学品正常的合理的使用给予保护，保障了企业的利益，对非法使用易制毒化学品的行为进行强力打击。总的来说，我国易制毒化学品的管理有以下几个特点:

(一)许可证制度

根据我国易制毒化学品分类，对第一类易制毒化学品全部实行行政许可制度，第二类易制毒化学品的运输和进口、出口实行行政许可制度，第三类易制毒化学品的进口、出口实行行政许可制度。许可证的有效期限依据易制毒化学品的管理部门、环节不同而不同。如非药品类易制毒化学品生产、经营许可证有效期为3 年。易制毒化学品购买许可证一次使用有效，有效期一个月。

(二)备案制度

易制毒化学品备案制度是指对我国易制毒化学品管制目录中除了许可证制度外的其他易制毒化学品采用报告情况以备查考的制度。通过易制毒化学品备案制度，可以掌握易制毒化学品管制的总体情况，从中发现管制中的薄弱环节，改进工作方法，对搞好易制毒化学品管理起到积极的作用;通过备案，可以及时发现易制毒化学品各环节中的问题，保证其合法用途，打击非法行为。

(三)登记制度

登记制度是指经营、使用等单位对易制毒化学品销售、使用建立详细的台账，并保存备查。要求经营单位应当建立易制毒化学品销售台账，如实记录销售的品种、数量、日期、购买方等情况。

(四)报告制度

报告制度是生产、经营、购买、运输或者进口、出口易制毒化学品的单位定期报告的一种管理制度。生产、经营、购买、运输或者进口、出口易制毒化学品的单位应当于每年3 月31 日前向许可或者备案的行政主管部门和公安机关报告本单位上年度易制毒化学品的生产、经营、购买、运输或者进口、出口情况;有条件的生产、经营、购买、运输或者进口、出口单位，可以与有关行政主管部门建立计算机联网，及时通报有关经营情况。

(五)监督检查制度

县级以上人民政府公安机关、食品药品监督管理部门、安全生产监督管理部门、商务主管部门、卫生主管部门、价格主管部门、铁路主管部门、交通主管部门、工商行政管理部门、环境保护主管部门和海关，应当在各自的职责范围内，加强对易制毒化学品生产、经营、购买、运输、价格以及进口、出口的监督检查;对非法生产、经营、购买、运输易制毒化学品，或者走私易制毒化学品的行为，依法予以查处;行政主管部门在进行易制毒化学品监督检查时，可以依法查看现场、查阅和复制有关资料、记录有关情况、扣押相关的证据材料和违法物品;必要时，可以临时查封有关场所。被检查的单位或者个人应当如实提供有关情况和材料、物品，不得拒绝或者隐匿。①《易制毒化学品管理条例》第三十二条明确规定:县级以上人民政府公安机关、食品药品监督管理部门、安全生产监督管理部门、商务主管部门、卫生主管部门、价格主管部门、铁路主管部门、交通主管部门、工商行政管理部门、环境保护主管部门和海关，应当依照本条例和有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内，加强对易制毒化学品生产、经营、购买、运输、价格以及进口、出口的监督检查;对非法生产、经营、购买、运输易制毒化学品，或者走私易制毒化学品的行为，依法予以查处。前款规定的行政主管部门在进行易制毒化学品监督检查时，可以依法查看现场、查阅和复制有关资料、记录有关情况、扣押相关的证据材料和违法物品;必要时，可以临时查封有关场所。被检查的单位或者个人应当如实提供有关情况和材料、物品，不得拒绝或者隐匿。《易制毒化学品管理条例》以法规的形式从立法层面上确立了易制毒化学品监督检查制度。

(六)核查制度

核查制度包括国内生产、经营、使用易制毒化学品的核查和进出口易制毒化学品核查两个方面。国内生产、经营、使用易制毒化学品的核查主要是在对单位和个人的申报情况进行汇总、分析的基础上，对发现的可疑情况核实其去向和用途;进出口核查是指易制毒化学品进出口经营者(以下简称经营者)进口、出口易制毒化学品时，对经营者真实性、资质及进口易制毒化学品用途合理性(实际用途、用量)进行的核查［1］。

三、当前易制毒化学品管理中出现的问题

对易制毒化学品需要进行严格的管理，这是禁毒的有效措施之一。不论任何国家、任何地区，只要有非法制造国际控制的麻醉药品和精神药品问题存在，政府就应该针对这些可用于非法制毒的化学品、材料、设备进行管理。尽管我国通过以上多种管理制度的设定，确立了对制毒物品各个环节的管理秩序，但由于易制毒化学品特有的属性和管理环节等诸多问题，易制毒化学品管理中还存在着薄弱环节，概括起来主要有:

(一)从业企业缺乏足够的重视［2］

易制毒化学品具有双重的性质。它既是工农业生产和群众生活必需的重要物质，同时也是制造毒品的原料和配剂。近些年来易制毒化学品流入非法渠道，用于制造毒品的问题已经成为禁毒领域中国际社会关注的一个重要的问题。

我国是一个化工生产大国，截至2013 年底，中国共有易制毒化学品企业18 余万家。易制毒化学品管理条例颁布实施至今，仍有部分企业认为办理易制毒化学品许可证、备案制度手续繁琐，一定程度上影响企业经营［2］，未能认识到易制毒化学品流入非法渠道的严重后果，只片面强调企业生产经营，缺少对生产经营环节严密监控和必要的管理措施，易制毒化学品流入非法渠道的现象屡禁不止，甚至走私出境，被犯罪分子用于制毒，严重影响了我国的国际形象，如果不加以有效制止，势必影响我国的对外贸易。因此，加强易制毒化学品管理，规范其生产经营秩序不仅是社会主义市场经济发展的需要和禁毒工作的需要，也是维护我国国际形象的需要。

(二)易制毒化学品品种多，管理工作量大

易制毒化学品作为商品，面广量大，从生产到消耗，涉及环节多，且易制毒化学品品种的扩大也导致管理工作量迅猛增加。公安机关管控的易制毒化学品由原来一类8 种，增加到一、二、三类，并随着禁毒形势变化不断增加。2014 年又将1 －苯基－2 －溴－1 －丙酮和3 －氧－2 －苯基丁腈增列入《易制毒化学品管理条例》附表《易制毒化学品的分类和品种目录》中第一类易制毒化学品。《条例》把常见的盐酸、硫酸、甲苯、丙酮、高锰酸钾列入管理，这些化学品遍布一些化工厂、单位，给公安机关的管理工作带来难度。相关企业底数难以摸清，基础工作薄弱。对大中型化工、医药企业的情况，政府主管部门基本上是掌握的，而小化工企业生产经营的随意性较大，根据市场变化随时转产，很难掌握其使用的品种和数量，特别随着生产易制毒化学品的企业迅猛增加，分布面广、量大，导致调查摸底工作进展缓慢，甚至出现漏管失控。要实现全方位、一条龙监管，难度大，管理工作成本较高。

(三)监管资源分散，管理协作机制尚未形成，管理和监督不到位

目前，我国易制毒化学品全方位的管理共涉及11 个行政单位，公安、食品药品监管、安全生产监管等11 个行政部门在各自职责范围内依法对易制毒化学品进行管理，是一种分类、分层的管理模式。从实际情况看，有的部门没有认识到易制毒化学品流入非法渠道后的严重后果，对前来办理手续的单位、企业、个人的基本情况了解和审查不够，企业底数不清，基础工作薄弱，缺乏有效的管理措施和办法，有的根本就没有介入，只有公安机关孤军奋战，没有形成综合治理的合力，给禁毒部门的工作开展带来很大压力。

(四)缺乏明确、严格可操作的管理规定和法律依据［3］

目前全国关于易制毒化学品管理的法律法规少、不健全，而且滞后于现实斗争的需要。实际工作中存在诸多问题。较为突出的问题，一是走私、非法买卖制毒物品行为缺乏相应的行政处罚措施。毒品犯罪作为典型的法定犯，制毒物品的法律规制自然也应是从刑事到行政的纵向统一体系。我国《刑法》第三百五十条是我国刑法中唯一的一条关于制毒物品犯罪的规定。这一条中规定了制毒物品犯罪的两个罪名:走私制毒物品罪和非法买卖制毒物品罪，对于不构成犯罪的，应通过治安处罚的方式来达到行政取缔之目的。就目前我国的法律法规来看，行政处罚的相关依据，主要体现在《禁毒法》和《易制毒化学品管理条例》中。但是，《禁毒法》和《易制毒化学品管理条例》仅对于违反易制毒化学品的生产、流通、使用等规定了明确的法律责任，实际上已经将制毒物品违法行为的概念缩小为国家规定管制的易制毒化学品违法行为，导致了制毒物品的违法行为行政责任的缩小。二是缺乏与相关法律法规配套的实施细则和量刑依据。无论是2005 年出台的《易制毒化学品管理条例》还是公安部、商务部、食品药品监管局等部门颁布的一系列部门规章，仅仅是从生产、经营、购买、使用、运输和进出口等行为上确立了管理制度，并在行为上予以规范。对于违反规定应受之处罚，各地均无细则。即使是被业内称为毒品犯罪量刑工具的2000 年最高法院制定的《关于审理毒品案件定罪量刑标准有关问题的解释》，也仅规定了麻黄素、醋酸酐、乙醚、三氯甲烷四种易制毒化学品犯罪的定罪量刑标准，其余易制毒化学品犯罪无量刑依据，破案后法院处理困难。

四、加强易制毒化学品管制的措施

(一)树立信息主导理念，加强对易制毒化学品的动态监管

易制毒化学品管理优劣对毒品问题而言，并非扬汤止沸，管理的优劣直接影响禁毒斗争的结果。易制毒化学品具有双重属性，既是生产生活的必需品，又可能被用于制毒危害社会。对易制毒化学品的管理既要服务企业，方便生产经营，又要加强监管，防止流入非法渠道。可充分运用信息化科技手段，实现对易制毒化学品的管理，提高工作效率。当今社会是科技的社会，是信息的社会，对易制毒化学品管理可利用互联网技术，实行计算机联网管理，既可实现对易制毒化学品实施动态监管，又使得管理部门提高行政效率，节约社会资源，促进服务质量。通过建立易制毒化学品管理信息系统，在易制毒化学品企业和管理部门之间实行计算机联网管理，管理部门可实时监控;易制毒化学品生产、经营、仓储、运输、购买、进出口等企业做到网上申报，也便于购买、运输许可(备案)等相关业务的审批。

例如作为医药、化工大省的浙江省，面对化学品生产企业数量众多，年均易制毒化学品的流通数量巨大，管理工作量大面广、任务繁重艰巨的复杂形势，由省禁毒办牵头，根据国家《禁毒法》、《易制毒化学品管理条例》等法律法规的规定，研发了以互联网、内外网安全接入平台和公安网为主要平台的易制毒化学品管理系统，并已在全省全面推广应用。企业用户通过互联网客户端的方式，将易制毒化学品生产、购买、销售、使用、仓储、运输、进出口化学品等数据实时输入系统，实现实时监管。系统依托互联网向安监、药监、商务、交通、工商、海关等其他易制毒化学品管理职能部门设置专用平台，最大限度地共享资源，形成监管合力。同时系统依托公安网建立了多省数据监控平台，各省均可在公安网上监控和查阅已入网的相关数据，实现信息共享、异地核查。

(二)强化企业自律，提高管理实效

易制毒化学品管理需要企业与政府共同来完成，光有政府部门，没有去赢得响应，是管不好易制毒化学品的。企业自律是做好易制毒化学品管理的基础，是防止易制毒化学品流入非法渠道的第一道防线。因此要有针对性地开展宣传工作，在易制毒化学品生产企业、大型储存单位、运输单位和化工市场等部位开展《刑法》、《易制毒化学品管理条例》、《易制毒化学品购销和运输管理办法》等法律法规规章的宣传，要组织易制毒化学品企业负责人和相关岗位人员开展易制毒化学品法律法规的学习培训，使生产、经营、运输、使用者自觉提高守法意识。公安机关还可通过与易制毒化学品企业签订责任书的形式，明确在易制毒化学品管理工作中企业的责任和义务，也会同安监、药监、外经贸等部门对易制毒化学品企业实行分级分类管理，通过企业的等级化管理，营造企业管理良性竞争态势，强化易制毒化学品企业自律，落实防控措施。可通过构建易制毒化学品“1 +4”行业自律管理模式，即一个易制毒化学品安全管理协会，四个统一制度(即统一管理制度、统一存放场所标准、统一申报服务、统一废料调剂)，堵塞那些自主经营管理力度相对不足企业的管控漏洞。

(三)健全管理机制，完善基础工作

一要建立禁毒委相关成员单位间的管理网络。充分发挥禁毒委成员单位的作用，把易制毒化学品管理作为系统工程来抓。可由各级禁毒办牵头，与各职能部门和行业主管部门加强沟通，相互联系，协调工作，进一步明确相关部门的工作职责，落实各自的监管责任，形成齐抓共管的格局。二要建立公安内部易制毒化学品管理工作网络，把易制毒化学品管理工作纳入公安派出所基础工作内容，社区民警要负责辖区内易制毒化学品企业管理工作。要指导督促企业单位建立和完善内部管理制度，规范台账格式，督促各企业单位按时向许可或备案的行政主管部门上报生产、经营、购买、运输或进出口易制毒化学品的品种、数量、流向等情况，实现对易制毒化学品信息化动态管理。三要加强对易制毒单位的治安管理检查。要采取定期或不定期等多种安全检查形式，深入到辖区各个易制毒单位内部，严格检查易制毒化学品的保管、运输、使用、储存各个环节，确保不让易制毒化学品流入非法渠道;严格检查是否有合法的购买证明、运输证明;是否使用超期作废的证件，严格检查安全管理制度、规范落实情况。对在检查中发现的违法违规案件，要坚决予以查处，对不属于公安机关职权范围内的违规行为，要及时通报给主管部门。四要建立组织保障机制。成立易制毒化学品管理专门机构，配备易制毒化学品专(兼)管员，并在易制毒化学品企业，通过设立易制毒化学品专管员形式，与政府管理部门保持日常的联系，同时负责本企业的易制毒化学品管理工作。

(四)充分利用社会对企业的监管作用，依靠社会引导易制毒化学品的合法运营

对易制毒化学品的管理仅靠公安一个部门远远不够，要调动全社会的力量，联合安监、药监、工商、税务、交通等部门，共同对易制毒化学品的生产、经营、购买、运输、使用、库存、进出口进行动态监控。除日常管理查验外，每年省、市、县三级人民政府均可分别组织相关职能部门，对企业易制毒化学品管理情况进行联合检查。通过联合检查，既密切了部门间的管理工作，提高管理工作的整体水平，又能防止在管理工作中形成盲区和死角，堵塞管理工作的漏洞。

要充分利用各种社会资源，制定教育培训计划，对易制毒化学品企业的法人代表、经办人员、专管员，开展经常性、循环式宣传教育，充分认识易制毒化学品管控工作对禁毒工作的积极意义，通报管理情况，宣传学习国家的相关规定和要求，以案说法，使其明确在易制毒化学品管控工作中的责任与义务，加强社会责任感和使命感，认真落实各项举措，教育和启发企业安全生产、经营、使用易制毒化学品。

也可以由各级禁毒办牵头，定期或不定期地通过易制毒化学品联席会议形式，联合各职能部门和社会力量，汇报一段时间以来易制毒化学品管理中发现的问题、遇到的困难和解决方法，讨论杜绝危险品在社会流失的方法及下一段工作规划和目标。通过联席会议方式发现问题、解决问题，推动各项易制毒化学品工作的协调开展。

此外为实现自我管理，可在易制毒化学品企业中成立民间管理组织——易制毒化学品管理协会，通过协会平台，密切企业间内部管理联系，同时相互监督，弥补政府管理不足。还可以依托协会，进行专项调研，发现管理中的问题，提出具有针对性的意见和建议，丰富易制毒化学品管理理论和系统预防理论。

(五)严格执法，加大对违法犯罪案件的查处力度

易制毒化学品是一种特殊的商品，为了社会稳定，必须依照国家的法律法规依法进行管理，防止易制毒化学品流入非法渠道，造成社会危害。易制毒化学品公安主管部门应根据《易制毒化学品管理条例》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国行政处罚法》等法律、法规，充分利用公开和秘密等多种手段，广辟情报信息来源，努力获取和掌握一些有价值的线索，组织专门力量，集中精力，深挖细查，对违法犯罪案件做到发现一起，查处一起，决不手软。通过查办案件，起到既震慑违法犯罪活动，又扩大宣传教育效果的作用。同时，也使那些违法违规企业和个人得不到经济上的好处，确保管理工作的实效。

科学有效地管理易制毒化学品，是打胜禁毒人民战争非常重要的一环，管理好易制毒化学品，对禁毒工作能起到事半功倍的效果。我们应从社会发展的广阔视觉和高起点，准确洞察、追踪毒品演变的轨迹，未雨绸缪，通过行政的、法律的管制措施，建立健全一整套与市场经济体制相适应的科学管理机制，竭尽全力地遏制易制毒化学品流入非法渠道，为从根本上解决制毒问题创造条件。

［1］王祎，刘汝宽．禁毒实务［M］．杭州:浙江科学技术出版社，2012:77 ～79．

［2］秦总根，赵彤．浅论易制毒化学品管制工作存在的问题及对策［J］．新疆警官高等专科学校学报，2007，(2)．

［3］罗毅．加强对易制毒化学品管理的思考［J］．四川省政法管理干部学院学报，2004，(6)．