制定大学章程，改革高校治理——一个政治哲学的视野

刘 莘

(四川大学公共管理学院，四川 成都 610064)

一、前 言

2011年底，《高等学校章程制定暂行办法》(简称《章程办法》)以“教育部令”的形式被颁布，并要求从2012年1月1日起开始实施。《章程办法》的实施时间与《中华人民共和国高等教育法》(简称《高教法》)的实施时间相距13年，后者由1999年1月1日开始实施。这个事实意味着:第一，《高教法》关于大学章程的相关规定不完备;第二，修订《高教法》的条件还不成熟，必须通过《章程办法》对之予以弥补或补充;第三，近年来我国高校的改革呼声日渐强烈，教师、学生、员工、各级管理者、退休职工、家长、校友、用人单位等各种利益相关方都有推进大学治理结构改革和优化大学运行质量和效能的要求，而大学章程的制定和公布则是最能够凝聚人心的改革路径。2005年，“985”高校中的吉林大学率先通过并公布了自己的大学章程，截止2011年底，有包括上海交通大学和中国政法大学的一批学校公布了自己的大学章程。应该说，这些学校是在自觉地遵行和推进《高教法》所要求的民主管理。但是，截止2011年底，仅有极少数高校建立并公布了自己的章程。此外，这些章程文字简略，对大学内部治理结构的设计和权力运行的说明较为笼统，大都语焉不详。由于上述三个方面的原因，教育部颁布内容详实的《章程办法》，对于指导高校的章程制定和推进内部治理结构的改革有重大的指导意义，其做法颇受欢迎，其效果令人期待。

截止2013年底，有六所高校按照《章程办法》制定了自己的章程并最终得到了教育部的核准。①中国人民大学、东南大学、东华大学、上海外国语大学、武汉理工大学、华中师范大学于2013年8月在教育部网站上公布了自己的大学章程，教育部于2013年11月底予以了核准并正式生效。从这六所高校的章程内容可以看出，《章程办法》发挥了积极的作用。以《中国人民大学章程》为例，其中明确规定了党委常委会的票决制，明确规定校长在校长办公会议中的决定无需遵循票决制，此外，还明确规定了校学术委员会主任“一般由不担任行政职务的资深教授担任”。自《高教法》颁布以来，这些规定首次在生效的大学章程中得到体现，在高校“去行政化”的道路上迈出了实质性的一步。本文旨在通过对《高教法》和《章程办法》的剖析，进一步厘清中国公立高校治理的改革方向。文中论述的改革方向和内容，有的已经体现在了自《章程办法》公布以来的相关高校的章程制定中，有的则需要高校领导人有相应的认知水准和改革气魄予以推动。

二、《高教法》的规定与现实

《高教法》第十一条规定，“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”。严格地讲，“面向社会”的提法不妥，因为高等教育及作为其组织形式的大学都是社会结构或社会系统的构成部分，本身就在社会之中。当然，“面向社会”意在强调高校不是一个封闭的单位，高等教育不是一个封闭的系统，但作为立法要求有值得商榷之处。处于社会系统中的高校有“依法自主办学”的权利，这个规定在《高教法》的第四章“高等学校的组织和活动”中有更明确的界定，内容如下。第一，高等学校自批准设立之日起取得法人资格，校长是法定代表人，高校独立享有民事权利，独自承担民事责任 (第三十条)。第二，高校有依据法律法规“自主调节系科招生比例”(第三十二条)、“自主设置和调整学科、专业” (第三十三条)、“自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动”(第三十四条)、“自主开展科学研究、技术开发和社会服务”(第三十五条)、“自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作”等权利;第三，为了自主承担上述责任，高校在内部机构设置上要“自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备”(第三十七条)，在财产管理上要“对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用”(第三十八条)。

上述条款分别在“人、财、事”三个方面对“自主办学”予以了部分说明，但未提及“自主招生”权，这意味着，《高教法》所界定的“自主办学”权，一开始就是不完全的。此外，第三十三条强调高校在自主设置和调整学科专业时要“依法”，但并未界定要依什么法，而实际情况是，作为管理者而非作为办学者的教育部掌握着从总体上规划专业目录的权力，但《高教法》并未对该权力的依据和使用有任何规定。第三十四条规定，高校有制定教学计划和实施教学活动的自主权，但由于在意识形态教育的课程设计、教材选编和教学实施上要遵照相关要求，而这些要求并没有以立法形式来运行，《高教法》中规定的自主教学权，实际上也是不完全的。类似地，第三十六条对高校自主展开对外交流与合作有一个要按照“国家有关规定”的限制而又不能在《高教法》中阐明“有关规定”究竟指的是什么，实际上是否定了高校有对外交流与合作的完全的自主权利。对完全的自主办学权的否定，意味着对不具有自主办学权的肯定或对具有不完全的自主办学权的肯定，《高教法》作为1949年后的第一部相关法律，就其实际上肯定后者而非肯定前者而言，是重要的历史进步。如果《高教法》能够对“不完全的自主办学权”的范围和边界有清晰的说明，就能够知道不完全的自主办学权究竟是什么以及自主办学权为何是不完全的，也能够知道使自主办学权不完全的那些限制性条件是否合理。然而，《高教法》第十一条明确提出要“依法自主办学”而未明确提出要“依法不完全自主办学”，容易给人误导，以为有了《高教法》，高校自主办学就有了保障。实际情况是，《高教法》规定的自主办学权与中国高校实际上不拥有完全的办学自主权的现实相冲突，而且由于《高教法》自身的不完备性，并没有给出解决这种冲突的路径，因此使高校自主办学权在《高教法》的承认、规定和约束下难以实现自身。

回顾1949年以后的中国高等教育史，仍然可以说，1999年1月1日开始实施的《高教法》具有重要的意义。1949年之后，特别是“文化大革命”期间，实际上是否认了高校有自主办学权。在国家意志主宰整个社会的单极社会结构中，高校仅仅是也只能是特定意识形态下完成国家意志的工具，本身不具有任何自主性。随着改革开放和思想解放的到来，随着高考制度的恢复，中国高校也开始部分恢复了作为一种独特社会组织的尊严与活力。截至《高教法》实施的历史节点，中国高校已经从“完全不拥有自主办学权”的阶段过渡和发展到了“拥有不完全的自主办学权”的新阶段，《高教法》实际是承认和反映了中国高等教育管理体制的变化和成就。也许，《高教法》的起草者没有厘清“不完全的自主办学权”与“完全的自主办学权”的区别;也许，起草者受现实条件的限制没有办法在这部法律中对“不完全的自主办学权”或“完全的自主办学权”做出明确界定，以至于第十一条的“依法自主办学”在整部《高教法》中没有办法予以清晰而自洽的表达。无论怎样，《高教法》对概念模糊的“自主办学”的公开支持，标志着中国高校已经走出了“完全不拥有自主办学权”的阶段。值得强调的是，中国高校是在无法可依的情况下赢得不完全的办学自主性的，就像中国经济最初也是在无法可依的情况下激发了自身的活力和赢得了自身的发展。如果《高教法》没有能力把高校从拥有“不完全的自主办学权”引领至拥有“完全的办学自主权”的阶段，这部法律就只具备反映现实而不具备引领现实的高度或意义。当然，中国高校是否会遵循从“完全不拥有自主办学权”到“拥有不完全的自主办学权”再到“拥有完全的自主办学权”的发展过程，既需要理论论证也需要历史检验。

《高教法》第三十七条规定:“高等学校根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备。”仅就字面含义看，该条款对高校设置内部机构和配置内部人员赋予了未加约束的自主权。然而，实际情况却是，在“完全不拥有自主办学权”的历史阶段，中国高校的管理体制不过是党和国家的全权管理体制的延伸或缩影。尽管已经过渡到了“拥有不完全的自主办学权”的阶段，尽管中国高校的运行方式和包括管理功能在内的大学功能与“完全不拥有自主办学权”的阶段相比已经有了本质的不同，但内部治理结构的若干特征并没有本质上的变化。总地来讲，高校的内部管理系统仍然是按照党与行政的两条线索来设置，内部管理机构基本上与上级党委和行政主管部门的机构设置形成对应关系。理论上讲，按照《高教法》第三十七条，高校完全可以按照自主办学权的要求和方向重新设置或调整内部机构，不必保持与上级党委和行政部门的机构对应关系。然而，机构设置的自主权取决于高校负责人是否勇于或愿意使用这种自主权。现实情况是，高校负责人完全由上级党委或行政机构任命，意味着这是一种对上负责的人事体制。由于上级党委或行政机构的各个部门都在不同角度或程度行使着对高校进行管理的功能，高校负责人难以有意愿或勇气去进行改变现状的内部机构调整，以至于“完全不拥有办学自主权”时代的治理结构的许多特征一直延续至“拥有不完全的办学自主权”的今天。由于第三十七条规定的这种机构设置的自主权只能在很小范围内被使用，它只是程度相当有限的不完全的自主权。第三十八条规定，高校可以对财产进行自主管理和使用，但实际情况是，高校并不拥有通过投资去保值或增值资产的权利，也没有根据自身需要决定如何配置资金或如何控制资金使用节奏的完全的自主权。简言之，《高教法》对自主办学权的界定以及与现实的吻合或反差，都证明了中国高校仅仅拥有不完全的自主办学权。

《高教法》第三十九条规定，“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会［简称‘党委’］领导下的校长负责制”，要“支持校长独立负责地行使职权”，第三十九条列举了“党委”的职权，第四十一条列举了校长的职权。按照第三十九条，“党委”除了负责与意识形态相关的工作，还有对于学校内部机构负责人的决定权，以及与学校改革发展管理机制相关的重大事项的决定权。按照第四十一条，校长的决策权包括:制定和实施年度工作计划，教师与其他工作人员的人事管理，学生学籍管理，执行年度经费预算，以及学校章程规定的其他职权;校长的提议权包括:内部组织机构的设置，副校长人选，年度经费预算方案。按照《高教法》的规定，“党委”类似于高校的决策机构，而校长类似于执行机构的总负责人。纵观整个《高教法》，并没有对作为决策机构的高校“党委”的构成人员及其产生有任何说明，甚至没有提及“党委书记”。现实情况是，包括党委书记在内的党委常委，都由上级或再上级党组织任命。《高教法》没有提及校长是否必须是学校的党委常委，但现实情况往往是，校长是党委常委，特殊情况下，校长还可能兼任党委书记。现实中，除了极个别民主党派或无党派的副校长不是党委常委，副校长往往也是党委常委。按照约定俗成，党委常委往往都有“副书记”或“副校长”的头衔，而所有副校级负责人的任命事实上都由上级党委或党组决定，学校师生员工对此几乎没有决定权。换言之，仅就高校负责人的任命来看，学校几乎没有自主权，其状况更接近“完全不拥有自主办学权”的地位。《高教法》一方面规定要“依法自主办学”，另一方面又默认高校完全不具备对于校级领导的自主决定权的事实，这种自相矛盾既反映了现实中的矛盾，也进一步透露了《高教法》欠缺引领作用的保守特征。

《高教法》的自相矛盾和保守特征，实际上为中国公立高校治理结构的改革与发展遗留了一系列难以依据《高教法》而解决的问题。由于没有任何法律文本明确规定书记与校长的权力分工，作为决策机构的党委常委会与同时作为决策机构和执行机构的校长办公会或校务会的职能难以有清晰而有法可依的逻辑层次。现实中，究竟书记权力更大还是校长权力更大，往往取决于谁的根基深或谁的进取心和性格更强。书记与校长的双首长制，容易导致机构臃肿，也易导致行政上的效率低下。一般而言，大学组织相比企业组织和政府组织，其决策过程更加复杂，因为大学有非常不同于企业和政府的组织目标和组织原则，因为大学组织面临着如何通过民主集中制架构和协调行政权力和学术权力的独特问题。《高教法》有较大篇幅涉及大学的行政权力，但对于大学的学术权力，仅有第四十二条一句话，“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项”。这句话可以理解为是对大学学术权力的承认，但纵观整个《高教法》，却没有提及谁是学术权力的最终承担者，更没有提及教师和学生在大学中的主体地位。《高教法》第四十三条在谈到教师时提及了“主体”一词，原文是:“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。”第四十三条中的“主体”的意思是，教师是教职工代表大会的主要构成部分，而不是说教师是学术权力的主体或大学本身的主体。由于《高教法》没有明确大学师生的主体地位，第十条所说的高等学校应当“实行民主管理”就只能有两种解读:第一，“党委领导下的校长负责制”实行民主集中制，第二，对于前者的决定或意见，要有像教职工代表大会这样的机构使教师“参与”其中。《高教法》对“党委领导下的校长负责制”的民主集中制的运行方式没有明确规定，为书记或校长的权力运行留下很大的无规则可依的空间。《高教法》对教职工代表如何“参与”依据这样的“民主集中制”而做出的决定或发表的意见，也没有明确的规定，致使高校的民主机构非常容易沦为高校行政权力需用则用不需用则不用的“民主工具”。

于是，中国高校的内部治理普遍存在着一种奇特的景观:一方面，“党委领导下的校长负责制”的双首长制导致行政效率低下;另一方面，在学术权力和民主权力缺乏保障的大学组织中，办学旨趣、重要岗位任免、资源分配、信息发布以及权力结构和运行，又有很严重的行政化趋向。在大学行政效率低下与大学治理行政化的共同作用下，自由民主的大学精神必然遭到压制。此外，由于中国社会经过改革开放不可逆转地走向了市场经济之路，市场逻辑成为了社会运行逻辑的重要构成。可是，大学的组织目标与组织原则意味着，大学既要培养市场需求的人才和开发市场需要的知识和技术，大学更要有能够超越市场逻辑和话语的大学精神和大学之道。行政化的大学运行结构和过度的市场话语必然会压制大学精神，而行政权力与市场权力作为天然的盟友，在使大学偏离自身的运行逻辑的同时，又难以接受大学的人才培养的质量和科学研究的水准。应该说，大学的管理者和大学内外的利益相关方都有意愿使大学办得更好，使大学更像大学，使大学培养更多的既懂得行政和市场逻辑又能从中超越出来进而引领社会的人才。毋庸置疑，大学内的管理者、教师、学生、员工以及大学外的管理者、家长、校友、用人单位都愿意看到我们的大学能够按照大学之道而运行。可是，在《高教法》反映的大学现实与社会结构下，就算各方都按照角色规定的理性方式去选择和行动，大学作为集体选择的“函数”也难以合理地运行并产生合理预期的结果。要突破“角色的理性选择所导致的集体的非理性结果”的矛盾，必须实行改革。这种改革只可能是系统性的，只可能在“不完全的自主办学权”的基础上向着“完全的自主办学权”的方向前进，这是人类文明的现代性历史进程已经开出来的大学之道。在中国高等教育高度行政化的管理体制中，如果不能在《高教法》的基础上向着大学之道实施进一步的改革，就需要有别的契机。

三、《章程办法》的引领

《章程办法》诞生于国家最高的教育行政部门，但其基本规定所贯穿的精神却为大学的“去行政化”奠定了可操作的基础。需要强调的是，“去行政化”不是“摆脱行政”，而是在合理的治理结构中把行政权力规范到合理的位置上和合理的范围之内。对比阅读《高教法》和《章程办法》，就能看出后者具有前者欠缺的引领功能。《章程办法》第三条规定:“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。高等学校应当以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作”，高校应当公开章程，等等。这一条规定可谓纲举目张，大大弥补了《高教法》的不足。首先，《高教法》只提及高等学校的申请者应该提交章程，而未谈及早已成立并运行的公立或“官办”高校是否应该制定章程。《高教法》的这个疏漏，可以部分解释为何截止2011年底，仅有少数高校建立并公布了自己的章程。其次，该条款专门提到“公共职能”，突破了把高校当作一个封闭“单位”来对待的传统行政思路。第三，特别重要的是，该条款要求高校内部管理规则和活动应该以章程为依据，这个要求的规范性非常明确，意味着大学章程必须凝聚对于大学权力运行的规范和对于机构设置的顶层设计。第四，向社会公布章程是公立大学履行公共职能的基本前提，大学师生员工和社会各界人士可以据此判断某所高校的章程是否吻合大学精神、是否承载了大学应有的组织原则和治理结构。《章程办法》第四条强调大学章程应当“依法完善内部法人治理结构”，应当“完善学校自主管理、自我约束的体制、机制”。显然， 《高教法》没有提及的“法人治理结构”和“自主管理”对于《高教法》提及的“自主办学”具有重要的支持意义，至于“自主办学”和作为其必要环节的“自主管理”应该有怎样的内涵，则是《章程办法》努力要解决的问题。

《章程办法》第五条明确表示，“应当按照政校分开、管办分离的原则……保障学校的办学自主权”。“政校分开”原则的提出大大超越了《高教法》的保守特征，非常值得深思。《高教法》没有明确解释何谓“政校分开”，也不明确其中的“政”指“政治”还是“政府”。但是，由于《章程办法》不可能违背《高教法》，而且《章程办法》第四条有“高等学校制定章程应当以中国特色社会主义理论体系为指导”的意识形态要求条款，《章程办法》第九条有应当“健全中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”的基层政治要求，“政校分开”应该理解为:政府主管部门对高校的要求和规范应该以承认和尊重高校自主管理权为前提。换言之，《章程办法》透露的立场是，只要公办高校不违背第四条的意识形态要求和第九条的“党委领导下的校长负责制”，就应该按照“政校分开”和“管办分离”的原则赋予高校完全的自主权。至于在坚持《章程办法》第四条和第九条以及《高教法》相关规定的前提下能否或如何实现高校的完全自主权，则是一个需要单独论证的问题。无论如何，“政校分开”和“管办分离”的原则的提出，实际上是承认了公立高等教育的办学者有独立于举办者和管理者的完全的办学自主权。纵观整个《章程办法》，可以说，所有的具体规定都是在承认和尊重完全自主权的基础上提出来的，而《高教法》则只是在反映现实中已经具备了的不完全自主权。可以论证，《章程办法》对于高校完全自主权的承认并不等于高校在短期内就能拥有完全自主权。可以预见，在高校争取完全自主权的过程中，定会遭遇种种阻力，包括政治阻力、政府部门的管理阻力以及高校按照《章程办法》对各种权力进行再分配时面临的内部阻力。但是，只要“完全自主权”的理念得到了承认并成为大学章程的最高指导原则，大学之道就已经开启，历史进步将无可阻挡。

《章程办法》第七条强调，高校章程应载明“学校的领导体制、法定代表人、组织结构、决策机制、民主管理和监督机制，内设机构的组成、职责、管理体制”(六)，以及“学校负责人的产生与任命机制”(八)，这些要求是对“依法完善内部法人治理结构”的总则规定的必然响应。这些规定与《高教法》相比要清晰得多，而且在《章程办法》的后续部分中有非常明确的要求。特别需要注意的是，《章程办法》第七条要求章程载明学校负责人是如何产生与任命的。按照对“学校负责人”的通常理解，应该包括党委书记、副书记、校长和副校长。无论某所高校最后出炉的章程如何确立这一条款要求的内容，大学师生员工和社会公众都可以依据《章程办法》予以承认的完全自主办学权和管理权来判断，该校的校级负责人的产生在多大程度上吻合或偏离了高校的完全自主原则。就算高校负责人特别是高校党委负责人还暂时无法依据完全自主权来确立，章程也可以对党委常委会的运行和议事决策规则进行说明，并以此判断高校的最高决策机构的运行是否遵循了“公平、公正、公开”原则。如果某校的党委常委会的运行没有遵循上述原则，就需要承担举证责任，让师生员工和社会公众明白究竟是出于什么理由。当然，只要高校的党委常委会在章程的规范下去陈述为什么这样运行而不那样运行的理由，即使师生员工和社会公众不能明白或不能被说服，党委常委会的运行就已经被规范进了要讲“公共理性”的方向上，而不能无限制地延续“关门决策”甚至“秘密决策”的传统方式。当然，只要高校最高决策机构的运行被规范进了“公共理性”的康庄大道，其运行方式是否吻合公共理性的要求或是否吻合大学精神对于民主治理的要求，就将成为一个公共问题，而不能由该决策机构凭借自己的权力单方面予以裁决。如果大学章程向着这个方向建立自身，必将是当代中国高校内部治理结构改革过程中具有里程碑意义的事件，是“立党为公，执政为民”的理念在高等教育管理领域的具体体现。可喜的是，《章程办法》第九条明确要求，应该“规范学校党委集体领导的议事规则、决策程序，明确支持校长独立负责地行使职权的制度规范”，要“规范校长办公会议或者校务会议的组成、职责、议事规则等内容”。相比《高教法》，这个务实条款有明显的进步含义，向着“公共理性”要求迈进了一大步。

《章程办法》第十条规定要在章程中“科学设计学校的内部治理结构和组织框架，明确学校与内设机构，以及各管理层级、系统之间的职责权限，管理的程序与规则”。回顾《高教法》第三十七条，该条款已经抽象地规定了高校有权进行内部组织机构的设置和人员配备。《章程办法》第十条一方面再次肯定了《高教法》对学校决策层赋予的组织权力，另一方面，又通过对“职责”、“权限”、“程序”、“规则”等的规定和强调，对学校决策层的权力予以了规范和限制。如果没有这些规定，学校决策层就容易把内设机构当作决策实施的工具，容易忽略对内设机构的自主性的支撑和尊重。从某种意义上讲，高等学校要赢得完全自主权，既要通过相关法律界定管理者与高校的关系，也要通过章程反过来厘清高校与管理者的关系。在国家法律法规不健全的前提下，章程实际上具有帮助理顺管理者与办学者的关系的功能。可是，就像“国家”和“人民”，“办学者”也是抽象名词。必须追问:谁是办学者，谁是高校自主权的承担者?有此一问，答案不证自明。以党委常委会和校长为一方的决策层必然要承担办学者的角色，也必然是自主办学权的承担者，但无论是作为集体的高校最高决策层还是作为个体最高决策者的书记或校长，都不等同于办学者本身，也不可能是办学自主权的完全承担者。大学是我们的大学，这个“我们”当然包括广大教师、学生、职员和管理者。就大学的本质功能而言，只有教师和学生才有资格被称作大学的当然主体，包括大学最高决策层在内的行政系统和所有行政人员，不过是辅助大学主体完成大学本质功能的服务者。大学师生和作为服务者的管理者，共同构成了大学的办学者，他们必须以其角色和相应的职责去共同承担大学的自主办学权。《章程办法》第十七条，实际上是对高校决策层确立了如下要求:必须承认高校的内设机构及其成员也是办学者的组成部分，也是大学自主权的承担者，而不是或不仅仅是高校决策层贯彻自己决策意图的行政手段。按照这种理解，《章程办法》对法治精神的贯彻应该说是相当彻底:大学决策层必须在大学章程的引领和规范下进行决策，而在决策和实施过程中，必须按照大学章程的权限划分和程序规定去尊重和调动大学内设机构的自主性。从内部治理结构的角度讲，中国高校要真正实现从不完全自主权向完全自主权的过渡，必须对内设机构的“不完全自主权”予以完全的承认、规定和支撑。

《章程办法》第十条还专门提到“教授治学”这个概念。 “教授”泛指一切教师和研究人员，“学”指“学术”，包括狭义的教学、广义的教育、学术或科学研究以及基于研究的社会服务。对“教授治学”的浅层次的理解是，作为个体的教师或研究人员做好自己的本职教学工作和研究工作就可以了，大学的其他事务则是专属于“管理人员”的事情。这种理解忽略了两个基本事实:第一，教学的良好发展离不开学校对教学资源的合理投入与配置，教育的良好展开离不开学校对包括治理结构、学科结构和民主参与在内的“教育场”的方方面面的优化;第二，所有研究都只有在学术和学者共同体中才得以深入和发展，所有研究都面临着事前的资源支撑，绝大多数研究都面临着事后的应用和资源的再聚集和再分配。教育与学术发展有自身的目的与法则，必须有相对独立于行政权力的学术权力对之进行引领和规范。这种独立是“相对的”，因为学术权力必然要引领和规范行政权力去配置资源和优化“教育场”，因为行政权力必然要依据务实原则去支撑或制约学术权力对资源和“教育场”的诉求。无论怎样，大学组织有别于政府组织与企业组织的一个重要特征就是，唯有在学术权力与行政权力的相互支撑、渗透、紧张和约束的过程中，通过理顺学术权力与行政权力的关系而架构起合理的权力运行的逻辑空间，大学才能够在不偏离本质功能的道路上良好运行和发展。《章程办法》明确提出“教授治学”，实际上是把《高教法》未予肯定的主体地位还给了大学教师。教师主体地位的具体表现就在于要掌握“治学”权，并通过治学权去引导和规范行政权的运行。如果承认大学的本质功能是教育、研究和社会服务，就必须承认大学的主体是教师和学生。如果承认教师是治学权的承担者，就必须承认以大学主体来承担的治学权在逻辑上优先于服务于大学本质功能的行政权。原则上讲，真正有资格出任大学领导人的，不能是政府官员也不能是企业家，只能是有杰出造诣而又有管理才能的学者、科学家或思想家，因为只有他们才深深懂得什么是真理发现、什么是知识生产、什么是教书育人，只有他们才更有可能凭借已经建立起来的博大情怀和学术境界而不把自己当作科层制思维下的大学“官员”。由具有这种资格的大学领导人构成的决策团队，一方面成为行政权的最高代表而履行治校功能，另一方面他们本身也是治学权的代表之一。因此，大学领导者的复杂性在于，他们要通过与教师分享治学权和独立承担行政权而同时成为学术权力的倾听者、代言人和制约者。但是，由于大学领导者及其行政系统掌握着决定资源、信息和权力分配的行政权，对于即使有资格身兼行政权与治学权的大学领导层，也必须有相对独立的治学权的民主运行空间，才不至于使大学领导者因为行政权的独大而将自身异化成大学“官员”。

非常值得欣慰的是，《章程办法》第十一条明确提出，大学章程应当“保障学术组织在学校的学科建设、专业设置、学术评价、学术发展、教学科研计划方案制定、教师队伍建设等方面充分发挥咨询、审议、决策作用，维护学术活动的独立性”。值得注意的是，该条款强调要发挥由教师构成的学术组织的“决策作用”和学术活动的“独立性”，而《高教法》在论及学术委员会时，只提及了有对于学科或专业设置、教学或科研计划及其评定的“审议权”。《章程办法》对于学术组织的决策权和学术活动的独立性的肯定，实际上是按照学术权力与行政权力的区别，要求对高校自主办学权进行合理的内部划分和分配。类似于学校决策层与内设机构的行政权力的纵向划分，与行政权力横向划分开来的学术权力在既有的运行范围内也有纵向层次。如果说基于自主办学权的行政权力的纵向划分是“法治的”而非“民主的”，那么同样基于自主办学权的学术权力的纵向划分则首先是“民主的”再是“法治的”。道理在于，学术权力的合法性依据首先在于作为个体的教师和学生的学术权利，在于各种学术权利在“学术民主”精神引领下的交互整合。一旦承认了学术权力的相对独立性，“学术民主”就必然意味着学术权力的民主化。《高教法》第十一条规定高校应当“依法自主办学，实行民主管理”，但《高教法》却没有任何条款对所谓的“民主管理”进行说明，因此高校“民主管理”长期以来被误读成要“倾听群众声音”，致使民主之“主”名存而实亡。与之对比，《章程办法》第十条同时强调“教授治学”与“民主管理”，说明《章程办法》的制定者已经意识到了《高教法》的制定者没有意识到的学术权力的独立性与民主化的内在关联。有理由认为，正是基于这种认识，《章程办法》才在第十二条中明确要求:“章程应当明确规定教职工代表大会、学生代表大会的地位作用、职责权限、组成与负责人产生规则，以及议事程序等，维护师生员工通过教职工代表大会、学生代表大会参与学校相关事项的民主决策、实施监督的权利。”

《章程办法》第十二条由于承认学生代表大会有参与学校相关事项的民主决策的权利，实际上是肯定了学生在大学中的主体地位。当然，作为被教育者的学生与作为教育者的教师在大学中的主体地位应有不同的表达。理论上讲，教师是成熟的责任主体，而大学生则是介于不成熟和成熟之间的“准责任主体”。大学人才培养目标是提升学生的自主性，帮助学生通过心性修养、知识积累、技能培训和思想激发而成为能够承担自我发展和社会义务的责任主体。可以论证，唯有真正理解并赢得了自主权的大学才会充分尊重作为“准责任主体”的大学生群体，才会通过让这个群体与大学教师和管理者共同承担他们本来具有的办学责任而使之成长为真正的责任主体，同时使大学成为真正意义上的“我们的大学”。在大学生以民主方式参与学校相关事项的决策过程中，大学教师和管理者能够反过来向这个尚不成熟的群体学到难以被“成熟者”开启或创造出来的新的思维或组织模式，因为这些“准成熟者”正处于生命力最旺盛也最富创造意愿的年龄。正是在这个民主过程中，教育者与被教育者的关系才可能发生逆转。不时发生的这种逆转理应受到师生员工和管理者的共同欢迎，这证明大学生作为大学的当然主体应该而且能够为大学的“教育场”的运行和丰富做出独特的贡献。当然，所有这些值得期望的效果都以《章程办法》予以承认和主张的大学民主治理为前提。

《章程办法》第十六条规定:“高等学校应当按照民主、公开的原则，成立专门起草组织开展章程起草工作。”《章程办法》已经对大学民主治理的具体内容予以了详尽的规定和要求，这个条款则对民主精神予以了最充分和彻底的表达:必须按照民主治校的精神和原则去制定大学章程，并且，大学章程必须通过规范大学各种权力的分配、运行和协调以引领大学的发展。有理由认为，《章程办法》的起草者是民主精神的真正的信奉者，但没有理由认为，他们就必然是民主运行的成熟的实践者。类似地，就算中国高校都遵循《章程办法》走上了章程制定的道路，就算所有高校的领导者都像《章程办法》的制定者那样信奉民主精神，也不意味着每一所高校都将达到同样的民主治校水准。因为民主既是一种社会思想，更是一种社会活动。作为社会活动的民主需要民主技能的支撑，而民主技能需要在活生生的民主沟通、协商、冲突、论辩、成功、失败、希望、失望、妥协、申诉、共识或和解的具体过程中才可能得到发展。无论大学的领导者是否愿意，只要按照《章程办法》规定的方向和路径去制定大学章程，民主观念与民主技能就一定会在大学师生员工和管理者的身上生根发展，就算力度和丰富度会因校而异，它们将在不同程度上成为支撑和丰富大学“教育场”的公共财富。要注意，《章程办法》只规定了师生有权参与“相关事项的民主决策”，而无法越俎代庖地规定“相关事项”对于某一所高校的具体内涵。由于民主改革必然意味着权力的再分配与再架构，必然意味着对不当权力或利益的约束，在高校师生员工还未形成真正民主意识和民主行动能力的情况下，要判断由中国教育最高行政机构凭借《章程办法》推动的这场大学内部治理结构的民主改革的命运和效果，还为时过早。

四、结 语

《章程办法》切中了中国公立高校治理结构的一系列问题，当然也通过相关条款而展望着中国高校的改革方向。首先，公立高校要在“政校分开”、“管办分离”的原则的支持下，通过政策支持与自身努力的结合而使现阶段拥有的“不完全自主办学权”提升为“完全自主办学权”。两者之间并没有一个非此即彼的鸿沟，所以为高校内外的渐进改革和制度创新留有广阔的实验空间。高校对完全自主权的拥有并不意味着对管理者的摆脱，但却意味着以法的形式厘清了自主权的内涵和边界，意味着管理者不再能够以“管理”之名实行“行政化”的僭越之实。

其次，公立高校要在“民主治校”的原则下让广大师生员工共同承担办学者的角色和责任，大学领导者与广大师生的关系不再是“管理者”与“被管理者”的关系，而是引领与被引领、服务与被服务的共荣共治关系。毫无疑问，“民主治校”绝不等同于简单的“票决机制”或粗放式的“大民主”，因为这些浅层次的“民主机制”实在有违合理沟通、求同存异、整体提升的民主精神的实质。“民主治校”当然要求内部治理结构的“去行政化”，要求高校行政权力回归其应有的范围和位置，但却要以优化行政权力和行政结构为前提。“民主治校”不仅不会降低身兼学术权力与行政权力的大学领导人的重要性，反而会把他们的精力和时间从各种琐碎决策中解放出来，使大学领导人能够站在人类文明与人类知识结构的总体性的高度去计划和推行大学发展战略。

第三，公立高校要在“民主治校”原则的引领下理顺学术权力与行政权力的关系，要在大学章程和实际运行中设计和落实不同权力的横向分权与纵向分权以及权力之间的制约、协作和整合机制。为此，高校领导人和师生员工必须在章程制定的过程中认识到高校内部的行政权力只能是学术权力的派生物。“教授治学”虽有赖于行政专家和行政系统的支撑和配合，但学术权力本质上具有相对于行政权力的逻辑优先性。按照“民主治校”原则理顺学术权力与行政权力意味着为高校运行架构起一个纵横交错但却有序合理的权力空间，意味着各级内设机构和广大师生员工的自主性都能在其中得到提升和实现。唯有这样，高校的自主办学权才有真实的根基和真正的承载者。