超越地方发展型政府:理论框架与经验分析

王 清

(中山大学中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院，广东广州 510275)

一、地方发展型政府及其行为特征

地方发展型政府是近年来学者们分析中国地方政府行为的一套理论。中国学者常易把地方发展型政府混同于发展型国家，但是两者是完全不同的理论。发展型国家最早由美国政治学家约翰逊在《通产省与日本奇迹》一书中提出，它既不同于美国的自由主义经济下的监管国家，又不同于苏联式计划经济下的威权主义国家，而是一种“计划导向的市场经济制度”。发展型国家的理论核心是强国家能力 (嵌入式自主性)、国家经济政策 (有选择的产业政策)、专业的官僚队伍 (具有自主性的经济官僚)以及国家和私营经济的合作 (紧密的政商关系)。①查莫斯·约翰逊:《通产省与日本奇迹——产业政策的成长 (1925—1975)》，长春:吉林出版集团有限责任公司，2010年，第2、10页。其后大量学者推动着这个概念的发展，认为“发展型国家是由政治的、官僚的和财阀势力组成的无缝网络的简称，这一网络塑造了东北亚的政治经济生活”。②禹贞恩:《发展型国家》，曹海军译，长春:吉林出版集团有限责任公司，2008年，第1页。

发展型国家和地方发展型政府至少具有如下差异。第一，研究对象的差异。发展型国家探讨的是国家，强调的是国家能力;而地方发展型政府分析的对象是地方政府;第二，研究问题不同，发展型国家研究的是在内政外交的不利条件下，东北亚国家如何促进国内经济发展的问题;地方发展型政府研究的是在国内压力型体制下，中国地方政府如何促进本地经济发展。第三，研究背景不同，发展型国家强调后发国家在经济发展过程中面临的外部压力;地方发展型政府强调国内从上至下的压力型体制。第四，研究观点的差异，发展型国家强调强国家能力、有选择的产业政策、专业的经济官僚和紧密的政企合作;地方发展型政府强调地方政府干预地方经济、地方法团主义、地方政府及厂商。

受中国独特的央地关系:政治上权力高度集中，但行政上高度分权、①周黎安:《转型中的地方政府:官员激励与治理》，上海:上海人民出版社，2008年。中国特色财政联邦主义、横向和纵向双重监督机制缺失②郁建兴、高翔:《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》，《中国社会科学》2012年第5期。的影响，改革开放以后，中国的地方政府扮演着发展型政府的角色。非常多的学者讨论了改革开放后地方政府的行为模式，并形成了不同的学术概念。戴慕珍 (Jean Oi)提出了地方法团主义理论，认为地方政府主要通过工厂管理、资源分配、行政服务、投资与贷款这四种方式控制和介入企业的经营运作。③Jean Oi，“The Role of the Local State in China's Transitional Economy，”China Quarterly，No．144，1995，pp．1132-1149;Jean Oi，“Local State Corporatism，”in Jean C．Oi(ed．)，Rural China Takes off:Institutional Foundations of Economic Reform，Berkeley:University of California Press，1999;Jean Oi，“Fiscal Reform and the Economic Foundation of Local State Corporatism in China，”World Politics，Vol．45，No．1，1992，pp．118-122．魏昂德 (Walder)考察不同层级的政府之间在组织特征方面存在的差异，形成了政府即厂商的理论，认为政府与企业的关系类似于一个工厂或公司内部的结构关系，即政府作为所有者，类似于公司中的董事长，而企业的管理者则类似于厂长或车间主任的角色。④Andrew Walder，“Local Governments as Industrial Firms，”American Journal of Sociology，Vol．101，No．2，1995，pp．268-269．彭玉生对魏昂德的观点做了两点修正:不是政府直接监督而是市场间接监督减小了乡镇企业的代理问题;不是地方政府公司内部的平调补贴而是市政府能从银行借贷，后者是国企预算约束软化的根本原因。彭玉生的研究验证了地方法团主义理论的解释力。⑤Peng Yusheng，“Chinese Villages and Townships as Industrial Corporations:Ownership，Governance，and Market Discipline，”American Journal of Sociology，Vol．106，No．5，2001，p．1361．张静提出地方政府是“政权经营者”的概念。⑥张静:《基层政权:乡村制度诸问题》，杭州:浙江人民出版社，2000年。杨善华、苏红在此基础上进一步区分了代理型政权经营者和谋利性政权经营者两个概念，认为在市场转型过程中基层政权的角色从代理型政权经营者转向谋利型政权经营者。⑦杨善华、苏红:《从代理型政权经营者到谋利型政权经营者》，《社会学研究》2002年第1期。地方法团主义、地方政府及厂商、政权经营者的概念具有某些共同之处，我们可以把它们整合进地方发展主义的学术概念，并把地方发展主义界定为地方政府“以推动经济发展为主要目标，以长期担当经济发展的主体力量为主要方式，以经济增长作为政治合法性主要来源的政府模式”。⑧郁建兴、高翔:《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》，《中国社会科学》2012年第5期。

地方发展型政府能够有效解决官员的激励问题，短时期内促进经济的发展，但学术界对地方发展型政府的行为异化也几乎达成共识。⑨周黎安:《转型中的地方政府:官员激励与治理》。地方发展型政府的行为异化至少表现在如下几个方面。第一，重经济建设，轻社会建设。郁建兴、高翔指出地方政府在积极履行经济发展职能的同时，却忽视了公共服务职能的承担。[10]郁建兴、高翔:《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》，《中国社会科学》2012年第5期。这是因为经济建设能给地方政府带来财政收益，但是社会建设却需要政府承担大量的财政支出。第二，财政收益最大化。周飞舟指出分税制以后，地方政府开始积极寻找新的税收点。地方政府热衷于投资基础设施、土地开发和土地转让，这是因为投资建设所带来的巨额营业税、土地转让带来的土地出让金属于预算外或非预算收入，不需要和中央分享。地方政府甚至把城市化作为新的经济增长点。[11]周飞舟:《分税制十年:制度及其影响》，《中国社会科学》2006年第6期。郁建兴和高翔认为地方政府选择性执行中央政府的指令，在中央政府调整战略，从注重经济建设转变为注重社会建设后，地方政府仍然遵循财政收益最大化的逻辑，把社会建设作为促进财政收益最大化的工具。[12]郁建兴、高翔:《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》，《中国社会科学》2012年第5期。第三，重视流动性强的要素，形成资本偏好型政策，不重视流动性弱的主体，中央的惠民政策得不到执行。周黎安指出地方政府偏好为流动性强的生产要素服务，不愿为流动性弱的要素买单。因此地方政府为了招商引资不惜放低税收门槛，为资本提供各类便捷性服务，但是却不愿意为流动性弱的居民提供公共服务。[13]周黎安:《转型中的地方政府:官员激励与治理》。欧伯文和李连江认为很多地方干部把上级交办的任务分为“硬目标”和“软目标”，选择性执行“硬目标”，如收税、计划生育，不执行“软目标”，如惠民政策，导致有些惠民政策得不到有效执行。①Kevin J．O'Brien，Lianjiang Li，“Selective Policy Implementation in Rural China，”Comparative Politics，Vol．31，No．2，1999，p．174．之后，周黎安进一步明确指出干部岗位目标责任制是一种可置信承诺。②周黎安:《转型中的地方政府:官员激励与治理》。在已有的考核体系中，惠民政策的感受主体是民众，但是，在干部考核体系中，民主测评对职业几乎没有影响。地方政府不会执行受民众欢迎、却对仕途没有影响的政策。与此同时，地方政府为追求有显示度的成绩，常层层加压，导致农民的负担加重，惠民性的政策可能还会变成扩张性的政策，③O'Brien，Li，“Selective Policy Implementation in Rural China，”pp．174-175．给政府治理带来有效性和合法性的双重挑战。

按照地方发展型政府理论，地方政府显然不会热衷于社会建设。但在政治实践中有些地方政府却热衷于社会建设，这显然与地方发展型政府理论模型的预测有所偏差，已有的地方发展型政府的理论显然不能提供解释。本文拟以A区社会建设为个案，解释地方政府为何热衷于社会建设，而不是经济建设，并在该个案的基础上提炼出超越地方发展型政府的概念。超越地方发展型政府是对地方发展型政府的批判与提升，是在新的制度空间下地方政府的行为转型，它具有不同于地方发展型政府的特征，但又带有地方发展型政府的烙印，存在发展的限度。以下，笔者将分析超越地方发展型政府的动力、行为特征，及其对地方发展型政府的超越与局限性。

二、制度空间、发展阶段与供给能力:超越发展型政府的动力机制

在其他地方政府热衷于经济建设的时候，为何有些地方政府热衷于社会建设呢?本文将以A区的个案呈现地方政府行为转变的动力机制。该案例具有如下特征。第一，从行政级别来说，A是一个街道建制，但是，它所在的地级市只有市、区两级政府结构，因此A区享有较大的行政自主权。第二，A处于沿海发达地区，区财市拨，政府财力雄厚。第三，A是老城区，市政府、市医院等公立机构先后搬离此处，辖区内企业较少，它较早碰到城市化带来的老城区边缘化和空心化的问题。该区党工委书记有很强的创新意识，积极寻求和第三方研究机构的合作。2011年A区党工委书记上任伊始便聘请专家参与设计社会建设创新菜单，地方一把手从专家提供的一系列创新选项中进行识别和筛选，挑选出合适的社会建设创新点，并在2013年底开始重点实施基层社会管理创新。

本文所使用的经验材料来自实地调研。作者花了一年多的时间全程参与A区社会建设的规划过程，对其书记、副书记、党工委委员、各个职能部门一把手进行多次访谈，有些是焦点小组访谈，有些是单独访谈，也有些访谈发生在工作餐桌上，这为作者获得大量真实的材料提供了便利条件。在其他地方政府热衷于经济建设的时候，A区却热衷于社会建设，显示出与其他地方政府不同的、超越地方发展型政府的行为特质。如何解释该地方政府的行为动力呢?本文认为超越地方发展型政府是在上级任务结构、地方发展阶段发生变化后，经济实力较强的地方政府为了追求政绩所进行的行为选择。

(一)上级政府考核任务的变化为社会建设提供制度空间

蔡禾认为，“一个关于国家治理的宏观解释框架中，治理的有效性与治理的合法性都应该拥有自己的位置”。④蔡禾:《国家治理的有效性与合法性——对周雪光、冯仕政二文的再思考》，《开放时代》2012年第2期。然而，地方发展型政府挑战了政府治理的有效性和合法性。一方面，地方发展型政府挑战治理的有效性。应付和变通方式被各级政府及部门普遍运用，出现变通的普遍化和常规化，⑤杨善华、苏红:《从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”——向市场经济转型背景下的乡镇政权》，《社会学研究》2002年第1期。中央的惠民政策得不到有效执行，直接挑战政府的有效治理。另一方面，地方发展型政府使得地方政府成为民众矛头的焦点，挑战政府的合法性。地方发展型政府以财政收益最大化为目标指向，促使地方政府竭力争取资本的支持，而忽略民众的需要，甚至与民争利，从而成为民众矛盾的焦点。当出现矛盾后，地方政府动用各种正式和非正式的资源和技术手段，维持地方的稳定，甚至变成“维控型政权”。①欧阳静:《“维控型”政权:多重结构中的乡镇政权特征》，《社会》2011年第3期。随着群体性事件不断发生，地方政府维持稳定的成本和压力不断增大。民众更加信任中央政府，而不信任地方政府，出现差序政府信任。②李连江:《差序政府信任》，《二十一世纪》2012年第6期。差序政府信任进一步恶化甚至挑战执政合法性。

为了缓解政府和社会的冲突，中央政府早已重视社会建设，各省政府也逐渐重视社会建设。A所在的省政府早在2011年就做出关于加强社会建设的决定，并配发了1+7的文件，1是指一个总体性决定，7是指社会建设涉及的7个方面，包括《关于加快推进社会体制改革建设服务型政府的实施意见》、《关于加强城市社区居民委员会规范化建设的实施意见》、《关于加强和改进村民委员会建设的实施意见》、《关于加强社会工作人才队伍建设的实施意见》、《关于加强社会建设信息化的实施意见》、《关于加强社会组织管理的实施意见》、《关于加强我省人口服务和管理的实施意见》，大致包括社会管理、社会服务、社会自治 (如社区居委会、村委会、社会参与等)和技术性支持 (如社会组织建设、社工人才队伍建设和信息化建设)四个方面的内容。

上级政府的任务转变是A区进行社会建设的重要原因。在专家提出创新选项的初期，A区政府并没有清晰的创新点。但在2012年10月，省社工委的副主任来A区调研并做了讲话，讲话整理稿4911字，其中2296字阐述基层社会管理。之后，A区便决心将基层社会管理作为社会建设的重点。可见，上级政府的任务偏好是地方政府优先进行社会建设的外部动力。

(二)社会发展阶段为社会建设提供制度空间

A区地处B市的核心地带，是老城区，市政府原在该区。随着市政府的搬迁，红楼、妇幼保健院、师范附小等一批单位纷纷撤离。“从千年‘中心’(A区始建于公元757年)到看着它们迁离，A区似乎正处在一个‘被遗忘’、边缘化的尴尬境地”。③龚萍:《A区不敢“稍有松懈”》，《南方都市报》2011年8月23日。媒体对A区的报道，多次提到A区未来可能面临“空心化”。“空心化”是指A区作为老城区拥有优质的教育资源，却没有什么产业。该区有一个厂区，但是工厂人数并不多，工业基础薄弱，辖区主要以商业为主。2011年L就任街道党工委主任时，曾提出要打造“商贸A城”，并没有提工业的建设目标，这也从一个侧面反映辖区内以商业为主，缺乏工业基础。但是“商业分布不集中，而且流动性很大。今天的一个店面明天可能就换人了”(对A公安分局负责人的访谈，20120625)，A区的商业对政府的税收贡献率不大。总体而言，A区“已经没有多少经济发展的空间”(对A负责人的访谈，20120625)。

(三)A区“区财市拨”，拥有较强的财政供给能力，这是地方政府选择社会建设的财政保障

A区的财政主要由上级政府每年按照一定比例拨付，上级划拨“基本上都能维持财政的正常运转”(访谈记录，20120625)，“如果有突发事件，打个报告还是可以有 (增加划拨)的，只是这样的情况比较少”(访谈记录，20140415)，“A区财政为典型的‘吃饭财政’，即财政收入的50%主要用于支付办公费、工资、水电车费等，再除去教育、治安等各项支出，A区每年真正可支配的财政收入只有一个亿，一旦投入工程建设后便所剩无几”(访谈记录，20120625)。④中山大学课题组:《A区社会建设发展规划附录》，内部资料，2013年，第1页。访谈中，我们发现A区每年至少可以获得2个亿的财政划拨。既然没有经济建设的条件，那么就退而求其次选择社会建设，用A区党工委书记的话来说，“我们反正都要花钱，主要是看把钱花在哪个方面”(对A负责人的访谈，20120625)。

(四)地方官员:政绩驱动下的创新动机

L于2011年8月上任A区党工委主任，上任之初，他就意识到辖区面临被边缘化的窘境，并在区第三次代表大会发言表达了这种紧迫感，称“稍有松懈就会掉队”，并表了“勇立潮头，敢争一流”的决心。年底，A区就和某高校合作，请专家设计文化建设和社会建设的规划并提供创新菜单。L对辖区发展文化建设和社会建设很有信心，他说:“我们已经在市里下了保证书，文化建设要争省里第一，社会建设要争市里第一。”(和A负责人的座谈，20120624)专家组提出创新菜单后，建议A区可以报“广东治理创新奖”或“中国地方政府创新奖”，L说: “如果能获奖，当然我们更开心。”(对A负责人的访谈，20130924)通过“争第一”和“争取获奖”，我们可以看到，地方官员有很强的追求政绩动机。正因为街道党工委书记有较强的政绩驱动，而A区客观环境已无经济发展的空间，且拥有充足的财政资源。在此背景下，A区转而求其次进行社会建设。

综上可知，A区地方政府热衷于社会建设是制度空间、发展阶段与供给能力三者结合的结果。其一，从制度空间上来说，改革开放的头三十年，整个国家都以经济建设为中心，社会建设的制度空间不足，但是，经济建设过程中积累了大量社会矛盾，在外在压力下，上级政府开始调整任务菜单，提出“经济建设和社会建设并重”的战略，为地方政府开始注重社会建设提供了制度空间。其二，尽管上级政府已经开始强调社会建设的重要性，但是并非所有地方政府都会积极回应并主动跟进，为何A区会主动积极进行社会建设呢?这与A区所处的发展阶段有关。A区不具备经济发展的任何条件，且财权由上级政府控制，在这个意义上，A区是一个完全的财政支出型政府，财政收入的问题不是A区政府的考虑对象。A区的官员如果想要有所作为，必须从经济建设之外另辟渠道，社会建设是其首要选择。其三，A区处于经济发达地区，上级政府划拨的财政足以支撑其社会建设，使其具有社会建设的财政能力。其四，A区领导高度重视和推动社会建设。因此，制度空间、发展阶段与供给能力是A区热衷于社会建设的动力机制。

三、超越地方发展型政府的行为:选择性社会建设

地方政府会进行什么样的社会建设呢?本文认为地方政府会进行选择性社会建设。选择性社会建设这一概念来源于已有关于政府行为的分析，如有的学者提出地方政府“选择性执行”上级的硬指标，不执行软指标;①O'Brien，Li，“Selective Policy Implementation in Rural China，”p．174．在简政放权中，地方政府会“选择性强镇”;②叶贵仁、钱蕾:《选择式强镇:顺德简政强镇改革路径研究》，《公共行政评论》2014年第3期。居委会在执行行政事务和自治事务时，会“选择性回应”。③杨爱平、余雁鸿:《选择性应付:社区居委会行动逻辑的组织分析——以G市 L社区为例》，《社会学研究》2012年第4期。这些概念强调的是政府的行政自由裁量权。本文所说的选择性社会建设是指在进行社会建设的过程中，地方政府偏好某一类型的社会建设，而忽略其他类型的社会建设。地方政府进行选择性社会建设至少包括如下几方面行为特征。

第一，从内容来看，管理型而非服务型。地方政府倾向于选择有利于维持社会稳定的社会管理方式，不愿意选择容易造成财政支出压力的社会服务方式。社会建设规划课题小组建议地方政府为辖区内的老年人提供福利，但A区不感兴趣。同样，外来人口管理和服务是上级政府的主推项目，但是，A区负责人对为外来人口提供更多的福利，如提供更多的义务教育学位等并不感兴趣。在外来人口的福利支出上，“我们只要能完成上级交代的任务就行了”。(对A区负责人的访谈，20120624)最后，A区选择了通过建立数据平台的方式，进一步打造智慧社区。地方政府建立数据平台，实质上是一种社会管理的方式。为什么重视社会管理，而轻视社会服务呢?这是因为一方面政府可以通过社会管理实现维持稳定的目的，另一方面政府不愿意提供过多的社会服务，以免在当前各个镇街福利不均衡的前提下形成“福利洼地”，避免福利支出给政府带来的财政压力。

第二，在组织目标上，行政效率型而非社会自治型。地方政府希望通过社会建设提高政府的行政效率，而非做强社会组织或提高社会自治能力。这至少可以通过两个方面得以证实。一方面，地方政府回避自治组织的自治性，强化其行政性。法律规定居委会是自治组织，实质上却成为执行街道任务的下级机构。在社会建设规划过程中，地方政府十分重视居委会的行政职能，而刻意淡化或回避居委会的自治职能，以此保证居委会完成镇街政府下沉的任务，提高本级政府的行政效率。另一方面，地方政府重视并大力扶持社区行政组织的发展，忽视社会组织的发展。社会规划小组建议地方政府加强社会组织建设，让社会组织参与社会建设过程。但是，地方政府对这个方案并不感兴趣，相反，地方政府更关心加强社区工作站等行政性组织的建设。由此可见，地方政府进行社会建设的目标在于提高行政效率，而非提高社会自治性。

第三，在服务对象上，本地型而非外地型。地方政府倾向于为流动性弱的本地居民提供服务，而不愿为流动性强的外地居民提供服务。发展型政府的理论指出政府偏好流动性强的生产要素，如资本，相反，流动性弱的生产要素则在政府发展战略中利益受损，如本地中小企业、本地居民等。因此，我们常常看到地方政府提供资本偏好型公共服务，大力营造良好的经商环境，而不愿意为本地居民提供优质的公共服务。①周黎安:《转型中的地方政府:官员激励与治理》。但是，A区的社会建设则刚好相反，它更倾向于为流动性弱的本地户籍居民提供服务，而不愿意为流动性强的外地居民提供服务。例如在优化辖区教育资源的规划中，课题组建议地方政府切实履行上级精神，为辖区内流动人口的子女提供更多的优质学位。地方政府对这一建议完全不感兴趣，“我们又不是国务院，不可能完全解决外来人口的问题”，“对外来人口子女教育问题，我们只要完成任务，不拖后腿就行了。”(访谈材料，20130312)除教育外，劳动、养老、医疗等领域的社会建设也更多地优先针对本地居民。

四、超越地方发展型政府的发展与限度

超越地方发展型政府既具有不同于地方发展型政府的特征，表现出一定的进步性，又存在自身的限度。

第一，超越地方发展型政府是对地方发展型政府的批判与提升。地方发展型政府的理论能够从地方治理的角度解释改革开放以后中国地方政府如何促进经济的发展。但是已有文献过度强调地方官员对地方发展战略的影响，忽视地方制度空间或发展环境对地方发展战略的影响。本文的理论贡献在于对地方发展型政府理论提供一个补充性的解释，提示研究者在考察地方政府行为时需要更多地考虑地方政府面临的制度空间的变化。这种制度空间包括两个方面:一是央地关系。当中央政府重视社会建设时，地方政府可能跟随中央政府的指挥棒调整发展战略。二是地方所处的发展阶段。有些地方政府并不具备经济发展的资源禀赋，当经济发展无门之时，他们转而寻求社会建设。

相比于地方发展型政府理论，超越地方发展型政府理论认为当外界制度环境发生变化，且上级政府重视社会建设时，地方政府的行为超越了地方发展型政府的预期，表现出超越地方发展型政府的特征。具体而言，地方政府从优先发展经济转变为优先进行社会建设;从财政收益最大化转变为不考虑财政收益。从这两点来说，地方政府具有超越发展型政府的行为特征。

第二，超越地方发展型政府的限度。尽管地方政府已经将发展战略调整到优先进行社会建设的策略上来，但是在社会建设的过程中，地方政府进行选择性社会建设。进行选择性社会建设的原因在于社会建设的三重替代逻辑:维持稳定替代社会发展，政绩导向替代社会服务，回应上级替代回应民意，这是造成选择性社会建设的原因，也是超越地方发展型政府的限度。

其一，维持稳定替代社会发展。维持稳定而非社会发展是影响地方政府进行选择性社会建设的首要原因。如前所述，地方发展型政府在发展过程中积压了大量社会矛盾，地方政府处于维稳的第一线。为了缓解维稳带来的压力，地方政府通过社会建设，缓解政府和社会的矛盾。但是由于地方政府优先考虑的是维持稳定，因此在社会建设的过程中，地方政府偏好那些能够增强政府稳定、提高行政效率的措施，而不愿意“冒险”推进那些能够增强社会自治的措施。例如，地方政府对其下辖居委会的自治性避而不谈，而是强调增强自治组织的行政功能;不愿意培育社会组织的发展，而愿意通过完善管理流程、增加电子信息平台等建设强化社区组织的行政功能。因此，维持稳定的逻辑造成地方政府社会建设的重心在于强化管理，而非促进社会自治。

其二，政绩导向替代社会服务。政绩导向是地方政府进行选择性社会建设的重要影响因素。在地方政府的思维中，地方的社会建设只有创造显示度，才能引起上级的关注形成政绩。因此在进行选择性社会建设中，地方政府优先选择那些能够短期见效、有显示度的内容。这一点与地方发展型政府一样:在地方发展型政府治理下，经济建设中的基础设施建设不仅能带来地区面貌的改革，而且能拉动其他行业的发展，最有显示度，相反民生性社会福利不仅耗费大量财政投入，而且不具有直观可见性。因此，地方政府热衷于基础设施建设，而不是社会福利投入。超越发展型政府并未改变这种现状，尽管地方政府开始注重甚至优先进行社会建设，但是，在社会建设内容的选择上，地方政府同样热衷于选择短期内具有直观可见性的内容。例如，地方政府拒绝培育和发展养老服务，认为该服务没有多大的显示度，外界看不到变化，且短期内难以见效。相反，地方政府选择了优化政务窗口服务，认为这样做“有显示度”。(访谈材料，20130312)

其三，回应上级替代回应民意。地方政府在进行社会建设时，优先考虑回应或迎合上级政府的意思，较少考虑回应民意。这是因为人事权仍然控制在上级政府的手中，地方政府的政绩需要得到上级的承认，因此，他们围绕上级政府的偏好进行社会建设。与此同时，地方政府在进行社会建设的过程中，为了得到上级的认可，也常常把自己的做法和上级的文件、政策甚至讲话关联起来，以此获得上级的认同，确保“政治正确”。①孙立:《“政治正确”与部门利益——一种泛政治化现象的分析》，《中国改革》2006年第8期。当上级政府和民众的社会建设偏好一致时，社会建设可以有效提高治理能力，但是，当上级政府和民众在社会建设优先顺序上存在偏好不一致时，社会建设可能不仅难以实现改善治理的目标，反而带来新的问题。

地方政府本来想要通过社会建设，缓解政府和社会的矛盾，实现有效治理，但是，以往的发展方式和现有的制度背景制约地方政府的行为，使其行为仍然具有地方发展型政府的某些特征。正是在这个意义上，本文并不认为超越地方发展型政府是一种完全不同于地方发展型政府的治理方式，相反，它只是对已有地方发展型政府理论的一个补充，地方政府能否实现治理转型，需要更多配套改革的支持。