监所检察监督职能的衍伸性分析——基于减刑假释相关检察文本的透视

引言：问题的提出

监所向来因其的封闭性而显得神秘。2014年1月，广东健力宝集团原董事长张海违法减刑系列案①2007年2月，张海因涉嫌职务侵占、挪用资金罪被一审判处有期徒刑十五年，假立功被广东高院二审采纳，改判十年。服刑期间，有关人员收受张海亲友贿赂，利用职务便利为他在转监、虚假立功、减刑等方面提供帮助，使得他在2011年1月26日刑满释放后逃往国外。参见新华网：广东健力宝集团原董事长张海违法减刑系列案共立案24人，http://news.xinhuanet.com/legal/2014-02/24/c_119477125.htm，下载日期：2014年2月24日。及媒体披露的其他一些通过权钱交易，违法减刑、假释等案件在“躲猫猫”等事件后，再次把监所工作和监所的检察监督工作推到了舆论的风口浪尖。中央政法委于2014年1月21日印发《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行切实防止司法腐败的意见》，最高人民法院和最高人民检察院也先后制定了《最高人民法院关于减刑、假释案件审理程序的规定》、《人民检察院办理减刑、假释案件规定》。在一项“受刑人投诉处理的检察监督机制研究”调查问卷中②本项调查选择福建省某三个地市的部分监狱，受访受刑人1939人，狱警及检察人员1168人，问卷有效率100%。，当受刑人被问及“在服刑期间遇到问题时会不会想到投诉”时，有69.4%的受访者选择“不想”；在选择“不想”的1346名服刑人员中，其主要原因集中于：认为投诉没有用（占39.2%）、害怕受到打击报复（占19.5%）、害怕影响自己的考核分①根据罪犯考核与奖惩的规定，罪犯考核获得达标分和奖励的罪犯，符合减刑或假释条件，可以依法提请减刑、假释。（占20.1%）。在受访者中，有21.2%的受刑人投诉过，投诉“对原判不服”的占25.2%，对医疗、伙食、设施等生活条件不满的占51.2%，对监狱的考核不服的占22.1%，对法院减刑假释的裁定不服的占16.5%，其他的占9.7%。事实和数据显示，与减刑假释相关的刑罚执行目前是监所检察监督的重点任务之一，监所检察监督职能的行使与现实司法需求之间的矛盾日益显现，监所检察监督面临的压力与挑战越来越大。

一、监所检察监督职能应具有的基本品格

刑罚执行是法律实施中的重要环节，既是解决社会活动主体之间各种纷争的最后一个环节，也是动用国家强制力制裁犯罪行为，维护法律秩序的活动，无论其过程还是结果，都会对社会活动主体的利益和权利发生直接作用，都会对社会生活和社会心理产生巨大的影响，进而影响整个社会对法律的认同程度和遵守。②张智辉著：《检察权研究》，中国检察出版社2007年版，第139页。刑罚的执行大部分是在监所这样一个封闭的场所里完成的，刑罚执行机关与受刑人原本就处于管制与被管制的地位，外界甚少或者根本无从了解监所内的有关信息，无疑加剧了两者之间力量的不均衡状态。如果刑罚执行机关执行权随意膨胀和扩张，极易侵犯到受刑人的合法权利，那么前期已完成的所有刑事诉讼活动就会失去原有意义，而且纵使受刑人的合法权益受到严重侵犯，仅仅依靠受刑人及其家属自己的力量去对抗国家权力是不现实的。一切有权力的人都容易滥用权力，权力被滥用仅仅单靠执行机关自己去整治显然无法解决问题。“寄希望于一种权力机关的内部救济和自律，正义常常会被搁置，尤其刑事执行活动须由一只看得到的手来掌握”。③王利荣：《论刑事执行监督的法律依据》，载孙谦主编《检察论丛（第7卷）》，法律出版社2004年版，第458页。“就事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”④[法]孟德斯鸿著：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆1987年版，第154页。目前拥有宪法赋予法律监督权的检察机关是唯一能够全程介入这种二元式结构的第三方力量，这种监督恰恰能够克服个人力量直接抗衡司法公权的不对称制约形式，用国家暴力来制约国家暴力，⑤[英]彼得·斯坦，约翰·香德著：《西方社会的法律价值》，中国人民公安大学出版社1989年版，第2页。为受刑人维护自身人权提供一个坚强的法盾，从而使刑罚执行权力的行使更加规范。同时，监所检察监督是由具有专业素质和经验的法律从业人员来实现，他们距离刑罚执行最近，而且直接参与相关诉讼活动，与党的监督、人大监督、行政监察监督和舆论监督、群众监督相比，在各个方面都能凭借专业的法律眼光和监督经验及时寻找和发现刑罚执行过程中的违法违规行为，并加以督促纠正，直至可以追究刑事责任。监所检察监督的实质是以客观、公正的态度防错纠偏，防止和纠正权力运行时出现的错误与偏差。这种监督应是与被监督者保持距离的活动，尤其不能与被监督者站在一起共同对峙受刑人；这种监督又是纠正被监督者违法行为的活动，所以也不能取代被监督者履行职责或架空他。

保障受刑人的人权是监所检察监督职能的另一品格。“人权是每个人须臾不可离开的权利”⑥夏勇著：《人权概念起源——权利的历史哲学》，中国政法大学出版社2001年版，第4页。受刑人虽然由于犯罪行为受到刑罚处罚，但不能抹杀其作为人的一些基本需求，如人身安全的需要，受尊重的需要，不受歧视的需要等等。因此，保障受刑人人权是满足受刑人作为人的需要的必然反映。但受刑人不仅仅是一个生物意义上的人，更重要的是他（她）是一个社会人，因此，保障受刑人享有权利已不单纯是受刑人自己的事情，而成为社会正义和价值的体现。受刑人被监管失去自由时，一部分权利被依法剥夺，实体权利范围缩小，已不能完整地享有宪法和法律所规定的公民权利，此时处于特殊国家强制关系之中的受刑人人权“实在危机”变大，其人身安全权、人格尊严等实体权利可能得不到保障，辩护权、控告权等程序性权利也会受到种种限制，即使权利受到侵害时也往往救济无门，所以受刑人人权状况一直是国际社会最为关注的敏感话题，也是衡量和体现一个国家人权保障水平的重要方面。把“人权保障”视为目的的归宿，不仅有利于为程序主体应有的实体权和程序权的实现提供保障，而且能为司法机关提供一种尊重人权的指引。①郝银钟：《刑事诉讼双重目的论之批判与重构》，载《法商研究》2005年第5期，第59页。受刑人虽然受到刑罚处罚，但其社会成员的资格并没有被剥夺，仍然具有宪法和法律所规定的权利和义务。刑罚关系是一种权利义务关系，按照权利义务相互依存，互为条件的统一性的要求，没有无权利的义务，也没有无义务的权利。国家有关机关在行使刑罚权或刑罚监督权时，必然承担保障受刑人人权的义务，而受刑人在承担国家刑罚义务时，必然也享有宪法和法律所规定的受刑人应享有的权利，这其中也包括受刑人因其特殊身份才能享有的权利，比如受刑人享有依法获得减刑、假释的权利等，国家法律赋予受刑人这些特殊权利，旨在感化教育受刑人，培养其重新适应社会的能力，有利于他们心理和行为的矫治，最终满足受刑人自身和社会的需要。

监所检察监督应该正视刑罚执行权作为公权力和受刑人所享有的私权利存在此长彼消的限度关系，如果刑罚执行权扩张，那么受刑人权利必被压缩或者减少，如果刑罚执行权被非法滥用，则受刑人权利随时可能被侵蚀和剥夺，从而处于不稳定状态；相反如果刑罚执行权被严格控制，始终保持谦抑品质，那么受刑人权利就能保持稳定甚至能得到改善。

二、减刑假释检察监督相关规定的内在紧张性——基于法律文本的透视

目前我国关于检察监督减刑假释案件的相关法律规定主要见于《刑事诉讼法》和最高人民检察院司法解释文件和政策文件。

（一）刑事诉讼法②2012年3月14日第十一届全国人民代表大会第五次会议修正内容涉及：第262条第2款、第263条、第265条。

应当依法予以减刑、假释的罪犯，由执行机关提出建议书，报请人民法院审核裁定，并将建议书副本抄送人民检察院。人民检察院可以向人民法院提出书面意见。如果人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当，应向人民法院提出书面纠正意见。人民法院收到纠正意见后重新组成合议庭审理，作出最终裁定。人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督，如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正。

（二）综合类检察文件

1.《人民检察院刑事诉讼规则》③2012年10月16日最高人民检察院第十一届检察委员会第八十次会议修订，2013年1月1日起施行。

人民检察院依法对执行刑事判决、裁定的活动实行监督。对刑事判决、裁定执行活动的监督由人民检察院监所检察部门负责。

2.《人民检察院监狱检察办法》④2008年2月22日最高人民检察院第十届检察委员会第九十四次会议通过。涉及第12～20条、第48～50条、第54条的规定。

该办法规定了人民检察院对监狱提请减刑、假释活动实施检察的内容和方法；派驻检察机构收到监狱提请减刑、假释材料，应当及时审查并签署意见。如果发现监狱有违反提请减刑、假释规定的，应当及时提出纠正意见。人民检察院收到人民法院减刑、假释裁定书副本后，应当及时审查。认为减刑、假释裁定不当的，应当向法院提出书面纠正意见；并监督法院是否重新组成合议庭进行审理。对法院采取听证或者庭审方式审理减刑、假释案件的，同级人民检察院应当派员参加，发表检察意见并对听证或庭审过程是否合法进行监督。纠正违法的程序实行报告制度，被监督单位有异议的实行复议和复核制度。如果发现刑罚执行活动中存在执法不规范等可能导致执法不公和重大事故等苗头性、倾向性问题的，应提出检察建议。监狱检察工作实行“一志八表”①“一志八表”是指《监狱检察日志》、《监外执行罪犯出监告知表》、《监狱提请减刑不当情况登记表》、《监狱提请假释情况登记表》、《监狱呈报暂予监外执行情况登记表》、《重大事故登记表》、《控告、举报和申诉登记表》、《检察纠正违法情况登记表》和《严重违法情况登记表》。的检察业务登记制度，并按照“微机联网、动态监督”的要求，实行办公自动化管理。

3.《最高人民检察院关于监所检察工作若干问题的规定》②2001年12月13日颁布实施。

监所检察工作的重点是刑罚执行监督，监督的重点是监管干警徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行等违法犯罪问题。监所检察部门根据工作需要应当建立并坚持工作联系制度、与监管单位纪检监察部门的案件移送和配合协作制度、职务犯罪案件线索分级管理制度、请示报告制度等；对司法机关的违法行为依法提出书面纠正意见。

4.《最高人民检察院关于加强和改进监所检察工作的决定》③2006年11月29日最高人民检察院第十届检察委员会第六十五次会议通过（高检发【2007】3号）。

对职务犯罪、涉黑涉恶涉毒犯罪、破坏社会主义市场经济秩序的侵财性犯罪、多次获得减刑等九类罪犯的刑罚执行和监管情况进行重点监督，并逐人建立档案。建立对减刑、假释的提请、裁定活动和暂予监外执行的呈报、审批活动全过程同步监督机制。检察机关发现刑罚执行机关违法提请、呈报减刑、假释、暂予监外执行的，应及时提出纠正意见；发现应提请减刑、假释、暂予监外执行而刑罚执行机关未提请、呈报的，应当及时提出检察建议。

5.《人民检察院检察建议工作规定（试行）》④2009年9月14日最高人民检察院第十一届检察委员会第十九次会议通过。

人民检察院对人民法院、公安机关、刑罚执行机关和劳动教养机关在执法过程中存在苗头性、倾向性的不规范问题，需改进的，可以提出检察建议；应当及时了解和掌握被建议单位对检察建议的采纳落实情况，必要时可以回访。被建议单位对检察建议没有正当理由不予采纳的，人民检察院可以向其上级主管机关反映有关情况。

6.《检察机关执法工作基本规范（2013年版）》⑤2013年2月1日最高人民检察院第十一届检察委员会第八十五次会议通过。

该执法规范在第八编“监所检察”第一章中，规定监所检察工作的任务和主要职责。实行派驻检察为主、巡回检察为辅的检察方式，并有时间上的要求。⑥《检察机关执法工作基本规范（2013年版）》第8.1条、第8.2条、第8.3条。在第二章“监狱检察”中设专节对减刑、假释检察作出规定，包括对监狱提请减刑、假释活动实施检察的内容、方法；发现监狱等执行机关提请裁定减刑、假释有违法情形的，应当依法提出纠正意见；对执行机关抄送的减刑、假释建议书逐案进行审查，发现建议不当或者违反法定程序的，应当向审理法院提出书面检察意见，同时也可向执行机关提出书面纠正意见；派员出席减刑、假释案件的法院庭审，发表意见；对人民法院减刑、假释的裁定及时进行审查，可以向罪犯所在单位和有关人员进行调查，调阅有关材料；对人民法院减刑、假释的裁定提出纠正意见后，应当监督人民法院是否重新组成合议庭进行审理，并监督重新作出的裁定是否符合法律规定；对最终裁定不符合法律规定的，应当提出纠正意见。①《检察机关执法工作基本规范（2013年版）》第8.12条至第8.20条。

（三）其他具体工作检察文件

1.《最高人民检察院、司法部关于检察机关与监狱、劳教所建立工作联系制度的通知》（高检会【2002】2号）：提出要针对减刑、假释、暂予监外执行等工作中易发生问题的环节，认真进行研究，提出有针对性的措施。检察机关和监狱、劳教所加强工作配合，规范监督制约机制，协同开展职务犯罪的查办和预防工作。

2.《最高人民检察院、公安部、司法部关于建立和完善人民检察院派出机构与监狱、看守所、劳教所工作联系制度的意见》（高检会【2007】8号）：提出要加强工作联系，明确通报内容；完善联系制度，建立完善情况通报、网上信息共享、联席会议制度，规范联系方式；检察人员调查核实情况、了解使用械具和禁闭处分情况、调阅考评材料等活动的，监狱、看守所、劳教所监管场所要予以支持和配合；检察派出机构要认真履行法律监督职责，对执法活动中出现的问题，要及时发现、及时提出纠正意见，并督促落实。

3.关于检察机关监所检察部门贯彻落实打黑除恶专项斗争部署的通知（高检发监发【2006】20号）：提出监所检察部门要对涉黑涉恶的服刑罪犯逐一建档，重点从这些罪犯所从事的工种、记分考核、记功受奖中发现问题；防止涉黑涉恶的罪犯脱离监管，继续危害社会。

4.《最高人民检察院关于加强派驻监管场所检察室规范化建设的意见》（高检发监字【2003】2号）：其中的“人民检察院派驻监管场所检察室规范化等级标准和评定办法”对减刑假释的检察监督有具体指标要求。

（四）减刑假释案件的专门检察文件

近年来，最高人民检察院专门针对减刑假释问题先后颁布了《关于减刑、假释法律监督工作的程序规定》②2007年3月2日最高人民检察院第十届检察委员会第七十三次会议通过。和《人民检察院办理减刑、假释案件规定》。③2014年7月21日最高人民检察院第十二届检察委员会第二十五次会议通过。对减刑假释监督工作的原则、方法、工作重点、审查内容、基本程序等做出了一些规定。

特定系统的各个组成部分之间变化程度和速度不同，会导致数个子系统之间相互关系的不协调，从而影响整体效果，形成结构上的内在紧张。④[美]塔尔科特·帕森斯著：《现代社会的结构与过程》，梁向阳译，光明日报出版社1988年版，第184页。通过对上述减刑假释相关法律文本的梳理和检视，我们发现，最高人民检察院在减刑假释案件的监所检察监督职能规范中存在着一定的紧张关系：（1）司法文件更迭频繁，对目前人员配备参差不齐、检察监督任务繁重的基层监所派驻检察院来说应接不暇，甚至来不及消化又有新的指导意见出台。（2）对减刑假释检察监督职能尚未系统梳理，相关规定散见在不同的司法文件中，加上这些文件只是频繁更新部分内容，原有文件并没有因为内容更新而废止，以致于基层检察院难以区分和掌握前后司法文件之间的差异，无所适从。（3）减刑假释的规定“政出多门”，针对同一问题不但存在同时适用的检察文件、法院文件、监狱管理行政文件，而且还因各自部门不同的理解而规定了不同的实施意见或细则，导致案件办理过程各部门间意见相左甚至发生冲突，司法资源浪费严重，成本较高。（4）减刑假释相关检察文件提出的一些检察监督制度如逐案审查、网上信息共享等，因基层检察院现有人员配备和技术手段局限而面临尴尬，制度预期的检察监督目标的实现大打折扣。（5）与减刑假释有直接利益关联的受刑人参与到检察监督中，在一定程度上能够发挥推进检察监督实效的作用，现有的减刑假释检察文本贯彻“职权本位主义”思维，基本上未考虑相关环节的设计，检察监督囿于“单兵”的封闭状态。

三、监所检察监督职能的内涵衍伸——基于实践创新的解读

国家层面在减刑假释检察监督的法律“表达”上略显不协调性，地方各检察机关则在实践中探索新思路、新方法，不断丰富着监所检察监督职能的内涵。综合一些省市检察机关的经验总结，并结合他们出台的政策文本，寻求多维度、多层次的开放的监所检察监督是当下实践中正在进行的一种有益的模式探索。

从监督范围看，依现行法律规定，监所检察监督的范围应包含在监所能够执行的刑罚种类，诸如剥夺政治权利、罚金、没收财产等。派驻监所的检察机关不仅要把监督重点放在监所呈报或提请的案件审查上，而且要善于在日常检察监督工作中发现问题。在减刑、假释、暂予监外执行案件中，对于违法提请、呈报的，应及时提出纠正意见，也应重点关注应予减刑、假释、暂予监外执行而未给予提请、呈报的情形。涉及减刑假释的，既要重视对刑罚执行机关的监督，也应对人民法院减刑假释的裁定活动予以监督。调查数据显示，在受刑人对人民法院减刑假释裁定不满时，受刑人认为投诉最有效的依序为法院（32.2%）、驻监检察室（26.6%）、其他（23.2%）、服刑监狱领导（12.8%）、狱警（5.1%），而狱警和驻监检察人员则认为投诉最有效的依序为驻监检察室（39.2%）、法院（36.4%）、服刑监狱领导（9.9%）、其他（8%）、狱警（6.5%）；60%以上的受刑人对法院在裁决减刑假释时的审查内容和审理程序不了解；38.9%的受刑人认为人民法院作出不予减刑假释的裁定对今后改造“有很大影响”，45.1%的受刑人认为“有一定影响”。

从监督方式看，监所检察正在建立对减刑、假释呈报、提请、裁定活动全过程同步监督机制：驻监检察机关对执行机关抄送的减刑、假释建议书逐案进行审查，发现建议不当或者违反法定程序的，应向审理法院提出书面检察意见，同时也可向执行机关提出书面纠正意见；如果人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当，向人民法院提出书面纠正意见，并监督法院是否重新组成合议庭进行审理；对采取听证或者庭审方式的，人民检察院派员参加，发表检察意见并对听证或庭审过程是否合法进行监督。这样的制度安排赋予监所检察机关事后监督前移至事中监督。事实上，再综合发挥监所日常监督巡察制度、信息资源共享制度及“线人”制度等的作用，能够将监所检察监督由事后监督、事中监督向前拓展至事前监督：日常监督巡察即要求监所检察人员经常深入受刑人劳动、生活、学习现场，通过设立检察信箱、谈话、座谈等形式，全面掌握、记录受刑人日常考核、奖惩记录等罪犯改造表现情况；信息资源共享要求刑罚执行机关、监所检察机关、人民法院之间借助信息系统技术的发展和传输技术的提高，努力打破网络“壁垒”，共同管理、分享数据信息；“线人”制度是借鉴刑事侦查的实践，我国监狱管理中有类似的布建和使用，称为“耳目”，用于收集、掌握受刑人思想动态和又犯罪线索，获取罪证，预防事故、案件发生，监所检察监督亦可借鉴此类作法，但应注意线人选拔和线人行为的严格规范。当事前、事中、事后监督能够协调互补，形成合力，监所检察职能就可释放出其内在的能量。

从监督措施看，目前法律文本集中体现为提出书面纠正意见、发表检察意见和提出检察建议三种。实践中各级监所检察机关在这三种措施的基础上衍生出针对不同情况的分层措施①参见《上海市人民检察院关于规范减刑、假释、暂予监外执行案件同步检察工作的若干意见》、《上海市检察机关监所检察部门监督措施适用规定》、《海南省检察机关监所检察部门适用监督措施工作规定（试行）》、湖南省人民检察院《关于监所检察工作中适用检察建议、纠正违法有关问题的规定（试行）》等。：（1）提醒，主要用于被监督对象利用制度上下限的空间，为特定人量身定造有违公平甚至违法倾向的情形，监所检察机关进行必要提醒后无效果的，可以提出纠正意见。（2）口头纠正意见，主要用于对被监督对象的轻微违法情形，监所检察人员应当当场提出，指明违法问题和相关法律法规规定，要求被监督单位及时纠正整改，并在事后及时向检察室负责人报告，记录存档。（3）监所检察室建议，主要针对刑罚执行、监管活动和诉讼羁押中的执法不规范问题，以监所检察室名义制发。（4）纠正违法通知，主要用于刑罚执行机关有严重违法情形，也包括在口头纠正意见和监所检察室建议提出后被监督对象不纠正也不说明理由的情形，由监所检察机关制发；对人民法院作出的减刑、假释裁定不当的，分别以《纠正不当减刑裁定意见书》、《纠正不当假释裁定意见书》形式提出。（5）检察意见，在对刑罚变更执行活动进行时逐案审查，根据审查结果分别对应制发《减刑建议检察意见书》、《假释建议检察意见书》等，由刑罚执行机关随案卷呈报人民法院或上级主管部门。（6）检察建议，主要针对被监督对象制度不健全、执法不规范、管理不严格等可能导致执法不公和重大安全事故等苗头性、倾向性问题的情形，由监所检察机关以《检察建议书》的形式提出。此外，监所检察机关还可以针对被监督对象存在某类突出问题、工作顽症及重大代表性个案采取工作通报，通报形式可分为定期通报、个案通报、专题通报等。

从监督姿态看，人民法院在行使审判权时的态度是“不告不理”，与之相比，法律监督则具有较强能动性，监所检察机关首先是监督者，在处理与刑罚执行机关关系时不能因为派驻在监管场所，又同为国家机关的缘故而只讲配合，不讲监督，造成受刑人不敢、不愿向驻监检察人员反映问题，使法律监督的预防、控制、纠正的功能减弱或丧失。监所检察机关不能以“监督者”自居，坐等违法案件发生才去发现，才去纠错。没有调查就没有发言权，这就要求监所检察人员要利用派驻监所、能够深入监所一线的有利条件，走出检察室，深入狱警和受刑人中，多角度听取和了解监管活动的开展情况，查阅各类登记、证明、记录、审批表和案卷材料等，列席监所有关会议，做好具体的日志记录，并及时利用现代数据处理手段将日志转换成检察监督数据，以便后续调阅或数据分析。此外，监所检察机关还需要加强和刑罚执行机关、人民法院司法进程和体制改革中的协调，保持经常性工作联系，相互通报情况和数据，研究、协商、解决工作中遇到的普遍性问题、重大问题或重要事项、新情况等，能够达成共识的可以固化为会议纪要，遵照执行，必要时可以建议人大或上级主管机关联合制定规范性文件。②参见《上海检察机关 司法行政机关关于进一步加强监督配合机制的若干规定》、《山西省高级人民法院 山西省人民检察院 山西省公安厅 山西省司法厅关于在刑罚执行和监管活动中加强协调配合与监督制约的规定》、《湖北省人民检察院、湖北省司法厅关于在刑罚执行和监管活动工作中加强协调配合监督制约的规定》、《甘肃省高级人民法院 甘肃省人民检察院 甘肃省公安厅 甘肃省司法厅关于在刑罚执行和监管活动中加强协调配合与监督制约的规定（试行）》。