两岸和平协议之历程及障碍

一、两岸和平协议构想的历史进程回顾

（一）大陆方面对台政策回顾

中国大陆对台政策在1979年起开始进入“和平统一台湾时期”。这个时期主要的对台战略为：在一个中国的前提下，中国大陆实行社会主义，而台湾实行资本主义，“一国两制”长期共存，除非发生台湾地区宣布独立与外国势力介入台湾问题，否则中国大陆不会对台动武。①邓小平：《邓小平文选（第2卷）》，人民出版社1983年版，第125页。两岸谈判必须贯彻邓小平的“一国两制”基本方针，同时必须在“一个中国”的原则下进行。时任国家主席的江泽民在1991年时提出，在国共谈判时，欢迎台湾各党派、团体代表参加。②佚名：《江泽民就台湾问题发表重要讲话》，http://fujian.people.com.cn/GB//n/2012/0611/c337163-17130498.html，下载日期：2013年12月2日。1992年的中共十四大政治报告中提出：“在‘一个中国原则’下什么都可以谈”，这也是江泽民对两岸和平统一谈判首次提出的说法。③《江泽民文选（第2卷）》，人民出版社2006年版，第135页。江泽民又于1995年1月30日提出“江八点”，主要内容包括：在“一个中国原则”下什么都可以谈，反对台湾以“两个中国”、“一中一台”为目的，“扩大国际生存空间”活动，进行海峡两岸和平统一谈判，中国人不打中国人，欢迎台湾领导人以适当身份前住中国访问等。④佚名：《港台商界人士：贾庆林纪念“江八点”讲话务实灵活》，http://www.taiwan.cn/zt/szzt/jbdzn/vdf/200801/t20080102_52 1294.htm，下载日期：2013年12月5日。“江八点”是中共第三代领导核心对台政策的总结，一方面除了显示了大陆在处理对台事务上日趋理性务实的一面，另一方面，也有借机对台湾及外国敌对势力发出警告，明示中国大陆方面无法容忍台独的行为。2000年之后，台湾的政局发生了剧烈变动，随着执政长达半个世纪之久的国民党成为在野党，以及台湾岛内台独势力的日渐增强，大陆的对台统一策略也因此开始有所调整。

2002年11月9日，江泽民在十六大政治报告中再次呼吁在一个中国前提下，可以谈正式结束两岸敌对状态问题。①《江泽民文选（第3卷）》，人民出版社2006版，第25页。2004年5月17日，中共中央台湾工作办公室、国务院台湾事务办公室授权就两岸关系问题发表声明：无论什么人在台湾当权，只要他们承认世界上只有一个中国，大陆和台湾同属一个中国，摒弃“台独”主张，停止“台独”活动，两岸关系即可展现和平稳定发展的光明前景。声明呼吁恢复两岸对话与谈判，平等协商，正式结束两岸敌对状态、建立军事互信机制。2005年3月4日，时任国家主席的胡锦涛发表了著名的“胡四点”讲话：只要台湾承认“九二共识”，两岸对话与谈判即可恢复。中国大陆方面领导人对于“和平协议”的设想，是胡锦涛于2007年10月在中国共产党第十七次全国代表大会报告中呼吁两岸在“一个中国”原则的基础上协商正式结束两岸敌对状态，达成“和平协议”，构建两岸关系和平发展的框架，以开创两岸关系和平发展新局面。②胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，人民出版社2007版，第15页。中共十八大会议上，胡锦涛强调两岸应商谈建立军事安全互信机制和协商两岸和平协议，重申“反对台独、坚持九二共识”的坚决立场、坚守“和平统一，一国两制”方针，“希望双方共同努力，探讨国家尚未统一特殊情况下的两岸政治关系，做出合情合理安排”。③胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，人民出版社2012版，第18页。

2014年2月18日，中共中央总书记习近平在会见国民党名誉主席连战时提出了发展两岸关系的四点意见。习近平强调，两岸双方要巩固坚持“九二共识”、反对“台独”的共同基础，深化维护一个中国框架的共同认知。这个基础是两岸关系之锚。只要两岸双方都秉持民族大义，巩固反对“台独”、坚持“九二共识”的基础，增进共同维护一个中国框架的认知，两岸各领域合作的前景就是宽广和光明的。④习近平：《共圆中华民族复兴的伟大中国梦》，载《人民日报》2014年2月19日，第1版。

总的说来，大陆的对台政策是主张透过协商和谈判解决两岸分治问题，但是前提是必须在“一国两制”与“一个中国”的原则下结束两岸敌对状态，同时不放弃武力解决台湾问题，以防台湾拒绝统一或是外国势力介入台湾问题。⑤美国国防部2009年3月发布的《2009 中国军力报告》中，列出中国大陆对台动武七大“红线”，分别为：台湾地区正式宣布独立、做出不经宣示的独立行动、台湾地区内部发生动乱、台湾地区取得核武、无限期拖延恢复两岸统一对话、外国介入台湾地区内部事务、外国军队进驻台湾地区，参阅《中国划红线 不排除犯台》，载《苹果日报》2009年3月27日，第A14版。

（二）台湾地区方面提出签署两岸和平协议历史回顾

虽然签订两岸和平协议的意见经常被提起是在最近几年，但是类似的想法在更早时期即已经出现在台湾地区官员们的谈话中。例如1992年，当时的“总统府副秘书长”邱进益提到，台湾可以研究仿照东西德在1972年所签订的“基础条约”与大陆签订互不侵犯协议，双方约束互不使用武力，藉以达到互相承认对方为政治实体之目的。同年7月，“两岸关系条例”在“立法院”三读通过后，“行政院大陆委员会”副主委马英九指出，两岸和平协议将来需要一连串的两岸协议来直接组成，这不仅对两岸人民权益是种保障，同时也等于两岸将不会使用和平以外的方式来解决问题。1993年8月，“大陆委员会”主任委员黄昆辉表示，台海两岸要消除政治上的敌意，必须双方共同努力；任何片面的努力效果都是有限的；而敌意一旦被摒除，则签订和平协议等问题自然水到渠成。1996年2月，李登辉“总统”在新春记者会上指出，缓和当前两岸关系，最先要做的是签署两岸和平协议，至于两岸领导人会面的问题，可行性不是没有，但要看时机是否恰当、国家有无需要及人民支持不支持。①关弘昌：《两岸和平协议：理论，问题和思考》，载《全球政治评论》2011年第34期，第45页。

2005年4月底，时任国民党主席连战前往大陆访问，他在与胡锦涛会谈后的记者会上表示，国共双方希望能够建立党对党交流平台；而在两岸关系上，则希望建立两岸互动机制、两岸经济合作的架构、以及两岸和平协议。这是1949年后的海峡两岸国共两党领导人首次会晤，并共同提出签署两岸和平协议的建议。2007年3月，准备投入“总统”大选的国民党前主席马英九表示，若国民党重返执政，将首先推动两岸安全和平的谈判，两岸至少签订几十年的两岸和平协议，避免擦枪走火，因为在和平的基础上发展关系，才能结束双方的敌对状态。

二、两岸和平协议的法理基础

主权和治权可以处于分离状态。主权是一个国家之内的最高权力，其包含了对所有领土资源的所有权及公共事务的立法权。治权可以理解为统治或者治理的权力。治权是为实现主权而设立的对公共事物的管理权，是由国家主权所派生的行政权和司法权。根据洛克的主权理论以及现代政治理论，主权属于人民，治权也属于人民，由政府行使，人民通过一定程序赋予政府治权，当然也可以随时收回。②周叶中：《论海峡两岸和平协议的性质》，载《法学评论》2009年第2期，第15页。

目前，两岸之间没有主权重叠的事实，两岸只有一个主权，代表海峡两岸的唯一合法政府是中华人民共和国。两岸的分裂是治权的分裂。③陈动：《也谈主权理论及在台湾问题上的应用》，载《台湾法研究集刊》2003年第1期，第27页。海峡两岸的分裂是海峡两岸政府机关的分裂，而不是国家的分裂，或者说是统治权的分裂，而不是主权的分裂。1949年内战结束的后果就是两岸政府机关的分裂。两岸分裂后的统治权力机关，虽然各自建立不同的政令，但是这些政令从未破坏中国人民主权的完整；两岸政府对于两岸主权完整的维护，不仅表现在两岸人民往来的模式和现行国籍法的规定上，还表现在两岸的根本大法宪法之中。例如台湾地区方面，“中华民国宪法”及增修条文规定，所谓的中华民国 应该包括固有疆域，是包含中国大陆部分的。

主权分离状态下的两个拥有治权的主体，是可以签署和平协议。虽然在国际事务中，一些和平协议是国家和国家之间签订的，但是国家内部之间签订和平协议也是不乏其例的。常常发生的情况是：一个国家存在种族矛盾，或者其他原因引发的内战，这个时候为了解决国内问题，制止暴力发生，各方常常为此签订和平协议。如近年的尼泊尔，斯里兰卡等国家签订的内部和平协议。

三、两岸和平协议签署的障碍分析

（一）政治障碍：台湾地区领导人对政治谈判释放暂缓的声音

前文已提及，中共十八大报告中，胡锦涛强调两岸应商谈建立军事安全互信机制和协商两岸和平协议的。台湾地区领导人马英九对两岸和平协议问题做出了积极的回应。据台湾《中国时报》报道，马英九2012年12月9日在接受台媒采访时谈到两岸和平协议问题时表示，大陆应先提出两岸和平协议的实质内容，说明和平协议应扮演何种角色，可否让两岸关系比现在做得更好。马英九称，两岸和平协议洽签必须务实，达到对双方有利，且维持可长可久的关系。马英九表示未来他将继续推动两岸交流政策，“深化且扩大”两岸和平发展。

但马英九最近的公开讲话，释放出搁置和暂缓和平协议谈判的风声。国家主席习近平2013年10月在APEC 会议上会见萧万长时指出，“两岸政治分歧问题终归要逐步解决，不能一代传一代”。马英九则响应说，可能是希望尽快讨论这些政治分歧问题，但和平协议和军事互信机制，具有敏感性，目前在台湾内部还没取得共识，但两岸关系不断发展，也许到了某些时候，这项议题不再那么敏感且民众有共识时，并不是绝对不能讨论。至于是否与习近平主席见面，马说国家有需要，人民能支持，同时在对等尊严的状态下才有可能。④佚名：《谈和平协议，不是谈统一》，http://www.voafanti.com/gate/big5/www.voachines e.com/audio/Audio/348204.html，下载日期：2013年12月7日。最近的一次接受外国记者采访中（2013年11月22日），马英九指出：“中共仍未放弃武力犯台，台湾仍需防卫自己。两岸若签署和平协议，并不意味着两岸要统一。”①李柏涛：《签署两岸和平协议没有紧迫性》，载《环球时报》2013年10月25日，第9版。马英九在接见参加国共论坛代表团时曾表示，如果两岸互设办事机构都无法解决，那其它更高阶的政治议题就很难搬上台面。台“陆委会主委”王郁琦则表示，两岸互设办事机构有很多议题具有政治敏感性，“台方并未回避”。他强调，只要对台湾有利，就会积极争取，但包括和平协议在内等政治性较高的议题，并非优先处理事项，也没有急迫性。②佚名：《两岸政治谈判没有紧迫性》，http://www.voacantonese.com/content/taiwan-mac-cross-strait-pol/1770656.html，下载日期：2013年12月8日。

以上情况表明，近期台湾地区领导人对签署两岸和平协议的态度发生了微妙的变化。其中一个原因可能是岛内政治生态发生了变化。但不能排除之前马英九的积极表态只是一种顺应时势、左右逢源的延缓两岸紧张状态的政治表态。一旦维持现状对其继续执政有利，其对两岸政治谈判的态度就发生了变化。

（二）法律障碍：“公民投票法”将可能导致被否决的后果

2011年10月台湾地区领导人马英九就其提出而引起巨大争议的两岸和平协议时强调，推动两岸签订和平协议没有设定任何时间表，且须具备三项重要前提，即“国家需要、民意支持与国会监督”，倘未来要推动“两岸和平协议”，一定会先交付人民公投，公投未过，就不会推动签署“两岸和平协议”。③佚名：《马英九称两岸和平协议将先公投》，http://www.bbc.co.uk/zhongwen/trad/chinese_news/2011/10/111020_taiwan_maying-je ou.shtml，下载日期：2013年12月10日。值得注意的是，对习近平主席2013年10月在APEC 会议上做出的呼吁，马英九再次表示，如果要签和平协议，最好是先“公投”；如果不先“公投”，签署后还是会有人要台当局这么做，到时如果“公投”没通过，岂不很尴尬？最好是有共识后再谈，相信较有成果。④佚名：《马英九：两岸签和平协议前最好“公投”》，http://news.sina.com.cn/c/2013-11-23/120928790881.shtml，下载日期：2013年12月10日。如前所述，马英九的一贯态度是要将未来的两岸和平协议交付“公民投票法”规定的全民公投来进行。台湾指标民调2013年10月31日公布的数据就显示，68.3%的台湾民众认为，启动和平协议要公投通过才可推动。⑤佚名：《推动政治对话 习近平确立两岸关系路线图》，http://news.takungpao.com/mainland/focus/2013-11/2012280_2.html，下载日期：2013年12月5日。在台湾地区“公民投票法”没有修订的情况下，这种做法将是签署两岸和平协议的一个最大的法律障碍。下面介绍下“公民投票法”的立法背景及台湾地区全民公投的程序：

台湾地区“公民投票法”制定的主要背景是：现行的台湾地区“宪法”规定人民有选举、罢免、创制和复决四项公民投票权，但是对于宪法的创制复决权一直由国民大会所主导，人民无法透过提案创制国家政策或修改宪法。因此，以公民投票的形式行使直接民权，同时亦可限制立法院的权力。依照“公民投票法”第9条至第17条及第27条的规定，其提出方式可分为“人民联署”、“立法院提案”、“总统交付”三种。具体见下图：

“公民投票法”的主要规定有：（1）公民投票的提案：要求进行公民投票的提案人数，应达提案时最近一次“总统、副总统”选举之选举人总数千分之五以上。（2）公民投票的联署：联署人数应达提案时最近一次“总统、副总统”选举之选举人总数百分之五以上。（3）公民投票的结果：“公民投票法”第30条规定，公民投票案投票结果，投票人数达“全国、直辖市、县 (市)”投票权人总数二分之一以上，且有效投票数超过二分之一同意者，即为通过。投票人数不足前项规定数额或未有有效投票数超过二分之一同意者，均为否决。①台湾地区“最高行政法院”101年度判字第514号判决对此说明如下：本法第30条规定所称“通过”，应包括：(一)投票人数已达有投票权人总数二分之一以上，且有效投票数超过二分之一，圈定“同意”（赞成）者超过有效投票数二分之一；(二)投票人数已达有投票权人总数二分之一以上，且有效投票数超 过二分之一，圈定“不同意”（反对）者超过有效投票数二分之一。所称“否决”，应包含：(一)投票人数未达有投票权人总数二分之一；(二)投票人数已达有投票权人总数二分之一以上，惟有效投票数未超过二分之一；(三)投票人数已达有投票权人总数二分之一以上，且有效投票数超过二分之一，然圈定“同意”（赞成）或“不同意”（反对）者均未超过有效投票数二分之一等情形。

2004年以来，台湾地区的公投实践经验显示，该一门坎很难跨越，因为弃权票在制度上被视同否决权，反对者只要冷处理公投议题，让大家不去积极投票，就能达到否决的目的。台湾地区“公民投票法”自2003年立法完成后，至今一共办理三次（六项）的公民投票。这六项均以失败告终。具体情况见下图：②曾建元：《两岸和平，协议什么》，http://www.kpwan.com/news/viewNewsPost.do?id=346，下载日期：2013年12月7日。

投票人数“未达”投票权人总数二分之一以上者，即为否决。而上述六项提案领票率均未过半，故皆遭“否决”。倘若两岸和平协议在现行制度下实施公投公决，可以预见的是，除非有台湾地区过半数公民积极投票表达支持，否则必将遭到否决，在法律的评价上即为台湾人民不同意两岸和平协议，而且此一结果还具有法律上的拘束力，且3年内不可再提出同样的公投案。

目前，看不到台湾地区领导人提出任何修订“公民投票法”的意向。按照马英九的多次说法，开启两岸和平协议这个程序就需要“公投”，更何况实质性的条款内容。由此迹象判断，在其剩余任内，正式开启两岸和平协议恐有相当难度。

（三）两岸对和平协议的各种的分歧

1.对和平协议性质的分歧。大陆学者的主流观点认为，两岸和平协议的性质，是“两岸尚未统一前”签订的敌对状态结束协议，是以维护中国领土主权完整为前提的“中国国内协议”，属于国家统一前过渡时期的两岸关系的安排。两岸和平协议是国内法意义上的协议而不是国际法意义上的协议。作为国内法意义上的协议，应当遵循国内法的原则与规范，尤其是要遵循《反分裂国家法》第7条的规定：“国家主张通过台湾海峡两岸平等的协商和谈判，实现和平统一。协商和谈判可以有步骤、分阶段进行，方式可以灵活多样。”①张文生：《两岸和平协议的性质刍议》，载于《台湾研究集刊》2013年第2期，第1页。

台湾学者认为这种看法没有正视政治现实，他们认为“中华民国”是台湾的政治最大公约数，“拿掉中华民国，台湾就会崩解”。两岸应该“捐弃前嫌，重新出发，培养感情，携手前行”。②佚名：《两岸和平协议：不能绑定“统一”方向》，http://www.merit-times.com/NewsPage.aspx?unid=323504，下载日期：2013年12月6日。

2.对和平协议方向的分歧。大陆方面认为，虽非统一协议，但“不排除统一的政治指向”。台湾方面认为，和平协议不能以大陆的立场的框架为主，而必须站在台湾的立场，台湾立场是民众普遍支持的“不统、不独、不武”。③佚名：《马英九和平协议书说法在台引起争议》http://www.bbc.co.uk/zhongwen/trad/chinese_news/2011/10/111018_taiwan_china_mayingjeou.shtml，下载日期：2013年12月6日。台湾学者担心，如设定两岸和平协议的方向是“统一”，指向性太强，让和平协议变成了统一协议，两岸之间应合作、深化、巩固协议。④佚名：《两岸和平协议：不能绑定“统一”方向》，http://www.merit-times.com/NewsPage.aspx?unid=323504，下载日期：2013年12月6日。台湾指标民调2013年10月31日公布的数据就显示，若在签订和平协议前，必需接受两岸统一的目标，只有17.2%的台湾民众表示认同，而有高达67.9%民众持否定看法。⑤佚名：《推动政治对话 习近平确立两岸关系路线图》，http://news.takungpao.com/mainland/focus/2013-11/2012280_2.html，下载日期：2013年12月6日。]

3.对“九二共识”和“一中框架”下“一个中国”认识的分歧。两岸若要签署和平协议，势必要对“一个中国”的概念做出更清楚的定义，比“九二共识”还要明确，这将会非常困难。其中两岸最大的分歧，就是“中华民国”究竟是什么，大陆方面认为，“中华民国”自从一九四九年毛泽东宣布中华人民共和国成立那天就不再存在，而台湾当局一再坚持 中华民国 不但存在，还拥有大陆主权。⑥佚名：《马英九：根据“中华民国宪法”，大陆为我领土》，http://bbs.tiexue.net/post2_3091800_1.html，下载日期：2014年8月31日。

4.对“不统、不独、不武”的界定分歧

马英九提出以“不统、不独、不武”为前提的两岸和平协议，其实就是希望在和谐气氛下维持两岸现状，目的就是藉由结束两岸当前的敌对状态，一方面可以挽救因为两岸政策失衡而遭到撕裂的台湾社会，另一方面可以促进两岸经贸关系的正常化，同时避免因为与中国进行外交对抗而使台湾遭遇边缘化的地步。⑦根据台湾《远见杂志》所作的“马英九总统暨新政府就任民调”，有75.4%的民众支持马英九所主张的“不统、不独、不武”理念下，维持台海现状，另外有71.6%的民众支持签署两岸和平协议，详见远见杂志民调中心网页：http://www.gvm.com.tw/gvsrc/index.html，下载日期：2013年12月6日。首先，“台湾不独”中的“独”到底指涉什么意涵，包含哪些具体行动？是台湾正式宣布独立才是“独”呢，还是只要台湾有任何外交方面的扩展，不论是与他国建立邦交关系，或是参与国际组织，甚至领导人出访无邦交国家，就算是“独”？对中国大陆而言，台湾地区若出现以上各项行动可能都会被视为“独”，而欲列入协议中“不独”的条件之中。但是从台湾的观点来看，除了正式宣布独立之外，其它的行动都不应被看成是“独”，也就不应该被列入“不独”的条款之中。①王昆义：《两岸和平协议：理论，问题和思考》，载于《全球政治评论》2009年第26期，第45～92页。

其次，大陆“不武”的“武”又指涉什么，包含哪些具体行为？是大陆对台湾发动军事攻击算是“武”，还是其它军事性质的威吓行动，包括对台湾海域试射飞弹、封锁外岛、封锁本岛港口及其对外航线、在台湾外海划定军事演习区，甚至在大陆沿海各地部署飞弹就是“武”？就台湾角度而言，大陆不论是对台湾发起军事攻击或仅仅进行威吓，都是“武”的部分，所以应列入协议里“不武”的范围之内。但是对中国大陆最有利的诠释，“武”自然是仅指对台湾发动军事攻击而言。

四、签署两岸和平协议的障碍之化解

（一）重新认识和平协议的性质和使命

从和平协议产生的历史来看，其使命并不是为了“统一”。冷战时期，和平协议被当成是结束战争与控制冲突的政治工具，国际霸权为了维持两极体系的权力平衡，必须以和平协议作为控制冲突升级的主要工具之一。后冷战时期，和平协议被转化成为建造和平的战略工具，冲突双方签署和平协议的目的，不只是为了结束一场战争，还是为了预防战争，更是为了让各自人民能够享有“尊严与权利”的政治生活，所以，由停战、自治与人道主义精神所组合而成的“和平协议”内涵，变成是后冷战时期国际社会进行全球“维持和平”一套完整的行动结构。如1999年的科索沃《和平协议》和2006年的尼泊尔《全面和平协议》。由此，一个不附带统一为前提的两岸和平协议，更会被双方同时接受，从而达到加快签订两岸和平协议的目的，“不要把这代人的问题拖到下一代人”。

（二）适当回避“一个中国”的具体定义

最近几年，大陆国家领导人多次强调，在“一个中国”的前提下，什么都可以谈。可见，在大陆方面看来，“一个中国”是底线，但其中的具体定义，可以谈判，可以商量。不论是“中华民国”，还是“中华人民共和国”，都只是一个带有时代特征的政治概念。不管如何，一个五千年文明历史和地理意义上的“中国”概念，一定会是海峡两岸人民共同认同的底线。

（三）密切关注台湾地区“公民投票法”的修订情况

当然，台湾地区已实行宪政，任何外部力量都无法干涉其立法过程。但是，该法所设定的门槛，不能不是将来两岸和平协议签署的障碍。

海峡两岸分治近65年，大的方面而言，各自的社会政治制度和法律制度有很大差异，小的方面来看，两岸政府，学者和人民对和平协议的理解也不尽相同。在两岸人民交流加强，和平局势不断变好的情况下，和平统一一定是最终的结果。但在这个磨合的过程中，有很多障碍需要我们有清醒的认识。我们要认真研究台湾人民的诉求以及其法律制度，同时要改变以往对和平协议的片面看法。在一个中国的前提下，尽可能不预设其他前提，按照国际主流价值取向，加深两岸的经济谈判联系，同时开启两岸的政治谈判。这需要双方领导人的政治智慧，学者的积极探索。