完善我国困境儿童预防与救助制度问题探讨

长期以来，我国政府一直都十分重视孤儿、弃婴等困境儿童的救助与保护问题，除了设立儿童福利院或在社会福利院设立儿童部，定期发放基本生活费用等外，还试点“婴儿安全岛”（以下简称“安全岛”）。截至2014年2月，河北、广东、天津、内蒙古、黑龙江、江苏和福建等10个省区市已建成25个“安全岛”并投入使用。①佚名：《中国已有28个省区市“试水”建立“弃婴安全岛”》，http://news.163.com/14/0216/16/9L7J0AJ400014JB5.html，下载日期：2014年2月16日。但时至2014年3、4月间，广州、厦门设立的“安全岛”却相继宣告暂停或关闭，②骆余民、温添赋：《厦门婴儿安全岛关闭 试水百天接收120多名弃婴》，http://fj.sohu.com/20140418/n398433060.shtml，下载日期：2014年4月18日。这一现象引起了人们的关注。为此，本文对完善我国困境儿童的预防与救助制度做初步探讨。

一、困境儿童的界定

在对困境儿童做出界定之前，笔者认为有必要先对儿童的年龄做出界定。联合国《儿童权利公约》中规定的儿童年龄为0～18岁，而医学界以0～14岁的儿童为儿科的研究对象。我国的儿童组织少先队的队员年龄也规定在14周岁以下。另外，最高人民法院《关于拐卖人口案件中婴儿、幼儿、儿童年龄界限如何划分问题的批复》中规定：“六岁以上不满十四岁的为儿童”。据此，本文将儿童的年龄界定在14周岁以下。在对儿童年龄做出界定的情况下，笔者认为，所谓困境儿童，是指父母已经死亡和事实上无人抚养的14周岁以下的未成年人。①卫建萍、严剑漪、章伟聪：《无辜孩子，如何走出困境》，载《人民法院报》2013年9月16日，第3版。困境儿童的范围包括孤儿、弃婴、事实上无人抚养的儿童和流浪儿童等。这里所讲的孤儿是指父母已经自然死亡或被宣告死亡的不满14周岁的未成年人。②吴国平、张影主编：《婚姻家庭法原理与实务（第三版）》，中国政法大学出版社2013年版，第195页。弃婴一般是指被抚养义务人遗弃且无法查找到生父母的婴儿。③吴国平著《婚姻家庭立法问题研究》，吉林大学出版社2008年版，第247页。事实上无人抚养的儿童，也称为亚孤儿，是指父母一方死亡，另一方放弃监护责任，或者父母一方服刑，另一方与服刑一方离婚并放弃监护责任的儿童。④佚名：《民政部：争取将亚孤儿纳入国家保障》，载《海峡都市报》2013年12月6日，第A17版。前者诸如儿童的父亲死亡，而母亲抛弃儿女另嫁他人的情况；后者主要是指父母一方因犯罪在监狱服刑，而另一方与之离婚且不承担子女的监护责任的情况。此种类型的儿童，其父母一方可以查找得到，但由于某种原因却无法或者不愿承担该子女的监护责任。流浪儿童是指擅自离开家庭或脱离监护人流落社会连续超过24小时，失去基本生存保障而陷入困境的14周岁以下的未成年人。从司法实践情况看，人民法院受理的涉及困境儿童的案件还包括父母或者其他监护人不履行监护职责（如因未婚生育等原因而不愿意抚养并抛弃孩子）案件、流浪儿童等失教儿童犯罪案件等。⑤卫建萍、严剑漪、章伟聪：《无辜孩子，如何走出困境》，载《人民法院报》2013年9月16日，第3版。2013年6月在南京江宁区泉水新村发生的因父亲入狱母亲出走后在家中活活饿死事件中的两名女（幼）童也属于“困境儿童”范畴。”⑥卫建萍、严剑漪、章伟聪：《无辜孩子，如何走出困境》，载《人民法院报》2013年9月16日，第3版。根据以上分析，笔者认为，我国的困境儿童可以分为狭义的困境儿童和广义的困境儿童两大类。狭义的困境儿童包括孤儿、弃婴、事实上无人抚养的儿童；而广义的困境儿童还包括父母不履行抚养义务的儿童和流浪儿童在内。本文主要从狭义的角度来探讨困境儿童的救助问题。

二、我国困境儿童预防与救助遭遇到的现实窘境

首先，困境儿童数量越来越多。近年来，我国孤儿、弃婴等困境儿童的数量呈不断增多的态势。据《中国儿童福利政策报告》显示，中国每年约有10万名儿童被遗弃，⑦转引自李华斌：《在困境中前行——聚焦我国的孤儿收养制度》，载《中国审判新闻月刊》2013年第2期，第24页。被福利院收养的只是其中很小一部分，除去由民间家庭或机构收养之外，大部分被遗弃的儿童仍然散落在社会上。值得注意的是，在为数众多的弃婴中，80%以上的弃婴为重残儿童，还有众多的黑户孤儿未统计在内。⑧转引自李华斌：《在困境中前行——聚焦我国的孤儿收养制度》，载《中国审判新闻月刊》2013年第2期，第24页。民政部2013年3月1日发布的全国个人与民办机构收留孤儿情况大排查结果显示：目前，全国共有收留孤儿弃婴的个人和民办机构878家，其中由个人举办的为134家，宗教机构举办的为583家；共收留孤儿、弃婴9394名，而得到民政部门监管并领取最低生活保障或孤儿基本生活费的只有4654人，约占总人数的49.5%。⑨新华社：《民间收留9394名孤儿弃婴》，载《海峡都市报》2013年3月2日，第A12版。此外，针对弃婴有增无减的情况，国家有关部门加大了救助力度并尝试建立了“弃婴安全岛”或者“婴儿安全岛”（英文为Baby Hatch，以下简称“安全岛”）。但从2011年6月1日河北省石家庄市开办的全国第一个“安全岛”启用以来，由此引发的争论便不绝于耳。反对者认为，设立“安全岛”是在变相鼓励家长遗弃婴儿。⑩林嘉：《婴儿安全岛：存还是废？》，载《人民法院报》2014年5月12日，第2版。更值得关注的是，在全国所有试点“安全岛”的城市中，有相当一部分城市的“安全岛”由于接收的弃婴过多而不堪重负，甚至不得不停止“安全岛”的运行。广州市于2014年3月16日第一个喊出了“暂停”“安全岛”，①厦门“安全岛”在投用三个月的时间里，已接收120 余名弃婴，这一数据远远超过2013年，是2013年的两倍多。参见骆余民、温添赋：《厦门婴儿安全岛关闭 试水百天接收120多名弃婴》，http://fj.sohu.com/20140418/n398433060.shtml，下载日期：2014年4月18日。而此时离该“安全岛”开设时间还不到50天。而2014年元旦开始启用的福建省厦门市“安全岛”，在试水百天之后也因同样原因于2014年4月初锁上了大门。厦门“安全岛”在投用三个月的时间里，已接收120 余名弃婴，这一数据远远超过2013年，是2013年的两倍多。②骆余民、温添赋：《厦门婴儿安全岛关闭 试水百天接收120多名弃婴》，http://fj.sohu.com/20140418/n398433060.shtml，下载日期：2014年4月18日目前出现的问题和质疑声使“安全岛”这一新生事物的存废选择无可回避地摆在我们面前。

其次，从困境儿童预防与救助工作的现实状况来看，还存在以下具体问题：

1.困境儿童预防体系和制度不完善。目前我国从制度设计上还没有建立起完善的预防体系和严格的弃婴追究制度。③任亚男：《如何才能保护你——中国弃婴》，http://news.nen.com.cn/system/2013/06/19/010450542.shtml，下载日期：2014年4月26日。如前所述，目前有80%以上的弃婴为重残儿童，许多弃婴都是因病残等身体原因而被父母遗弃，而政府一方面没有采取有效措施从源头上加以治理和解决，另一方面，对于随意抛弃婴儿的违法行为也没有严格的责任追究制度，因而无法有效地从源头上封堵弃婴现象。

2.困境儿童救助保护体系不完善。河南兰考县、南京江宁区等地发生的儿童被大火烧死或在家中被活活饿死的惨剧，明显暴露出我国困境儿童救助保护体系还不完善，困境儿童社会救助和社会福利制度尚不健全的问题，政府在儿童福利方面欠账太多。虽然国家相关法律也规定了各职能部门均负有参与对监护缺失的困境儿童进行救助的职责，但由于采用概括列举方式，其各自职责和法律责任并不明确。④周侃、徐聪萍：《完善未成年人监护权撤销制度的建议》，载《人民法院报》2014年6月28日，第7版。在一些地方，孤儿、弃婴的发现、报案、移送网络体系还不健全，部门之间配合衔接不到位，使对弃婴等困境儿童的救助不够及时有效。此外，由于困境儿童大多身体残疾或患有疾病，因此，许多人都不愿意收养这样的孩子，一般只能交由民政部门收留。

3.困境儿童救助经费投入不足。从理论上说，政府对困境儿童的救助负有不可推卸的责任，但目前多数地方由于政府的公共财政在儿童福利设施建设与保障方面的资金投入不足，使困境儿童的救助资金普遍缺乏，导致我国多数县（市、区）无专门的儿童社会福利机构。⑤佚名：《民政部：将推动修法鼓励公民收养孤儿》，http://news.163.com/13/0110/02/8KQTES2F00014AED.html，下载日期：2013年1月10日。截至2013年1月，我国省、地、县三级拥有独立的儿童福利机构数量分别为9家、333家、64家，另外，还有800多家社会福利机构设立了儿童部。但多数县（市、区）没有专门的儿童社会福利机构。⑥佚名：《民政部：将推动修法鼓励公民收养孤儿》，http://news.163.com/13/0110/02/8KQTES2F00014AED.html，下载日期：2013年1月10日。即便是已有的儿童福利机构，其日常运行经费也严重不足，导致福利待遇标准偏低，远远无法满足困境儿童救助的需要。

4.家庭寄养的条件不明确。我国目前尚无家庭寄养管理方面的专门规定，在实际生活中，由于管理不规范，对寄养家庭经济标准要求偏低，对家庭寄养情况缺乏考核监督，造成一些寄养家庭经济能力和条件参差不齐，甚至还存在歧视、虐待寄养儿童等问题。

5.民间救助陷入窘境。民间救助机构的优势在于救助程序简捷、救助动作迅速，但目前我国民间困境儿童救助机构生存与发展环境却很不乐观，普遍面临“注册难”、“资金缺”的问题。根据我国《社会福利机构管理暂行办法》第5条、第8条、第10条、第12条和第14条的规定，民间组织注册登记社会福利机构时，须先向主管单位即民政部门申请，并经过民政部门审批后才能筹办和正式开业设置，并在取得民政部门颁发《社会福利机构设置批准证书》后，才能到登记机关办理登记注册手续，否则就是“非法”机构。①侯雪竹、李晋：《兰考事件后民间收养机构四面楚歌 面临被遣散困境》，http://gongyi.ifeng.com/news/detail_2013_01/21/21423 712_0.shtml，下载日期：2013年1月21日。从制度层面观察，民间困境儿童救助机构面临的是“一个从注册到监管、到服务支持的制度体系”整体缺失的问题。

6.救助监管呈空白状态。目前地方政府对困境儿童救助的整体情况缺乏全面掌控，监督管理没有及时到位，导致困境儿童的救助力度不够，管理不到位，救助结果不理想，困境儿童权益遭受侵害的事件也经常发生。

三、我国困境儿童预防与救助制度的构建

（一）建立和完善我国困境儿童的预防体系

我们应当重点做好以下几个方面的工作，努力从源头上减少弃婴等困境儿童的产生：

1.政府在实行计划生育政策的同时，要做好日常优生优育宣传与服务工作，提高乡镇、街道相关医疗卫生机构的服务水平与服务质量，对重（病）残儿童做到早预防、早检查、早发现和早处理。

2.政府要为新生残疾婴儿家庭排忧解难。要制定相关的制度对新生残疾婴儿的家庭及时提供经济、医疗方面的援助与支持，帮助他们解决现实与长远存在的各种问题与困难，提高困境家庭的抚养能力，并在计划生育政策方面给予照顾，以预防弃婴现象的发生。

3.加强对残疾人的权利保护，以减少残疾儿童父母的忧虑与负担，进而减少遗弃的发生。

4.对于经济条件困难，确实无力抚养重病残疾子女的家庭，当事人可以与户籍所在地的民政部门取得联系，由民政部门负责帮助协调解决。

5.应允许弃婴父母有“反悔权”，即参照德国的循环式做法，允许弃婴父母认领回自己的子女。②陈文涛、陈靖远：《“‘安全岛’的去与留——关于弃婴问题的法律研讨会”举办》，http://www.law.ruc.edu.cn/article/?45847.html，下载日期：2014年4月24日。

（二）建立和完善我国困境儿童的救助体系

1.要明确困境儿童的救助责任主体。在总结经验的基础上，将民政部门、未成年人保护机构、妇联、团委、公安机关、司法机关和街道办事处、居委会、村委会等机构和组织纳入困境儿童救助责任主体范围，明确这些机构和组织在困境儿童救助工作中的职责分工与法律责任。

2.完善困境儿童救助方式。我国困境儿童的救助体系，目前主要通过三种方式来体现：第一，集中养育，即由儿童福利院等社会福利机构负责；第二，家庭寄养，即将困境儿童安排到相关家庭进行分散寄养；第三，公民收养，即由社会公民自行收养救助。③佚名：《如何才能保护你——中国弃婴》，http://news.nen.com.cn/system/2013/06/19/010450542.shtml，下载日期：2014年4月26日。根据目前困境儿童救助中出现的问题和困难，笔者建议应对这三种救助方式加以进一步的完善，即通过亲属抚养、机构养育、家庭寄养、依法收养和临时庇护等多种方式为困境儿童提供救助。具体而言，一是进一步明确亲属的抚养责任。就孤儿而言，依照我国《民法通则》、《婚姻法》和《民法通则若干意见》第12条的相关规定，孤儿的祖父母、外祖父母、兄弟姐妹等是其近亲属，在孤儿的父母死亡或无力抚养时，有负担能力的祖父母、外祖父母或兄、姐要依法承担抚养孙子女、外孙子女或弟妹的义务，并履行监护职责。①吴国平、张影主编：《婚姻家庭法原理与实务（第三版）》，中国政法大学出版社2013年版，第220～222页。二是要强化政府在集中养育方面的责任。对没有亲属抚养的困境儿童，经依法公告后可交由民政部门设立的儿童福利院收留抚养。有条件的儿童福利院等社会福利机构，可以在相关社区购买或租赁房屋，或在机构内部建造单元式居所，为困境儿童提供家庭式养育。②王建华、窦玉巧：《孤残儿童收养是全社会的共同责任》，载《人民法院报》2013年5月23日，第5版。三是要对家庭寄养和公民收养予以鼓励与支持，通过立法或制定相关政策将家庭寄养和公民收养纳入困境儿童救助的体系中，具体工作的协调应由民政部门来牵头负责。民政部门可以对条件较好、符合家庭寄养条件且有寄养意愿的家庭进行评估，将困境儿童交由符合条件的家庭寄养。对寄养家庭有收养意愿的，应当优先办理收养手续。对于其他有收养意愿，符合收养条件的收养人，也应当予以鼓励和支持，并在依法办理户籍登记或者户籍迁移手续方面提供便利。③王建华、窦玉巧：《孤残儿童收养是全社会的共同责任》，载《人民法院报》2013年5月23日，第5版。四是建立临时救助制度。即有条件的地方可以借鉴上海市长宁区的经验，开展困境儿童临时庇护工作，建立专门的临时庇护机构，重点对诉讼中的困境儿童给予庇护，实现国家对困境儿童保护的及时干预。④卫建萍、严剑漪、章伟聪：《无辜孩子，如何走出困境》，载《人民法院报》2013年9月16日，第3版。

3.建立困境儿童生活保障制度。首先，地方政府要建立孤儿等困境儿童基本生活保障制度。民政部门要建立最低生活保障制度，明确最低生活保障标准，严格按照规定程序做好孤儿等困境儿童的基本生活费管理，确保专款专用，按时发放，⑤王建华、窦玉巧：《孤残儿童收养是全社会的共同责任》，载《人民法院报》2013年5月23日，第5版。并确保随着当地经济社会发展和群众生活的提高而同步调整提高。其次，要逐步提高孤儿等困境儿童的医疗康复保障水平。有学者建议要完善儿童大病救助和福利制度，建立以困难程度为标准的儿童医疗救助制度、重残儿童法律津贴制度，在基层社区构建儿童照料康复体系，建立社区儿童福利与服务专业社工队伍，并扩大新农合特殊病种的报销比例等，⑥林嘉：《婴儿安全岛：存还是废？》，载《人民法院报》2014年5月12日，第2版。也有的学者建议将孤儿等困境儿童纳入城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗、城乡医疗救助等制度保障范围，参保（合）的费用由民政部门通过城乡医疗救助途径解决，并将残疾孤儿医疗康复项目纳入基本医疗保障范围，⑦王建华、窦玉巧：《孤残儿童收养是全社会的共同责任》，载《人民法院报》2013年5月23日，第5版。这些意见和建议，笔者完全赞同，并建议尽快通过立法将这些措施加以法律化、制度化，以便于统一实施。

4.增加困境儿童救助经费的投入。据悉，国家民政部已在江苏、浙江、河南、广东四省相关城市开始试点“适度普惠型儿童福利制度”，对孤儿、困境儿童、困境家庭儿童、普通儿童等分四个层次进行分层分类救助。同时，民政部门继续实施“儿童福利机构建设蓝天计划”，在人口大县建设一批儿童福利机构，其它县在社会福利中心建设儿童福利部，全面提高孤儿收留养育能力。这些做法和实践探索无疑是值得充分肯定的。⑧卫建萍、严剑漪、章伟聪：《无辜孩子，如何走出困境》，载《人民法院报》2013年9月16日，第3版。问题的关键在于政府应当加大对社会救助事业的扶持与投入，包括对社会福利中心在场所、设施、人员和资金方面的投入。除了新建儿童福利中心外，对现有的社会福利机构的基本情况应当做一次拉网式的普查，摸清家底，制定社会福利机构建设（发展）规划，筹集专项资金，按照统一标准，分批升级的原则，对现有的社会福利机构场所分期分批进行改造、扩建或者搬迁新建等。

5.适当扩大救助保障对象的范围。在现有将孤儿、弃婴等纳入救助保障范围的政策基础上，适当扩大救助保障对象的范围，积极争取将事实上无人照顾的儿童（也称为亚孤儿）纳入国家保障范围，具体包括具有以下情形之一的儿童：（1）父母一方死亡，另一方再婚而放弃了监护责任的；（2）父母一方因犯罪被判刑，另一方离异并放弃对儿童的监护责任的，或者父母双方均因犯罪被判刑，其他近亲属无力承担监护职责的；（3）父母或者其他监护人不履行监护职责的，如因未婚先孕等原因而不愿意抚养并抛弃孩子；（4）被遗弃而四处流浪的；（5）子女残疾或身患重病而所在家庭确因经济困难，无力抚养的。

6.发挥“安全岛”的作用。“安全岛”是专门用于收容遗弃婴儿的建筑。如前所述，我国部分地方设立“安全岛”后，均在很短暂的时间里又关闭或者暂停“安全岛”的救助工作，这一方面说明政府对“安全岛”设立后所面临的问题预计或论证不足，另一方面也反映了政府救助能力还有待于进一步提高。就“安全岛”本身而言，这在中国大陆地区还是个新生事物，2013年7月26日民政部办公厅正式转发了中国儿童福利和收养中心开展“婴儿安全岛”试点工作方案，此后，各试点城市根据民政部工作方案中要求的配置条件与基本标准，结合本地实际情况，陆续设立“安全岛”，开展弃婴救助工作。从福建省厦门市的做法来看，被送到“安全岛”的重症弃婴，均被送到医院救治，相关费用由政府负责支付。在医院治疗结束后，如果该弃婴无人领养，则送至儿童福利院养育。①练仁福、柯竞：《婴儿安全岛 福州年内设立》，载《海峡都市报》2014年2月19日，第A08版。很显然，建立“安全岛”的主要目的是为了避免婴儿在被遗弃后身心遭受外部不良环境的二次侵害，从政府层面保护弃婴的生命安全，并使其能够得到及时救助与治疗。笔者认为，这充分体现了以人为本，尊重生命的理念，也正是政府履行其责任的表现，与我国政府批准加入的联合国《儿童权利公约》中所倡导的原则是完全一致的。设立“安全岛”属于国家正在努力开展的“规范弃婴收留行为”、加强“事实上无人抚养儿童保障”政府行为的范畴，是我国民政制度的一种探索和创新。尽管目前对“安全岛”的存与废有两种对立的声音，但从设立“安全岛”后的效果来看：“安全岛”设置前后最大的不同是，弃婴救助的质量明显提高，有更多的弃婴得到了及时有效的救助，不仅提高了救助效率也增加了弃婴的存活率。因此，目前多数人对“安全岛”达成的基本共识是：婴儿的生命权是至高无上的，“安全岛”在保护婴儿生命上具有正当性，应当继续保留、扶持和完善。笔者认为，目前主要的问题在于绝大多数儿童福利机构的相关软件和硬件都跟不上。从目前“安全岛”的运行情况来看，“安全岛”一般都设置在儿童福利院（或社会福利院）附近，收救的弃婴主要来自本地，但也有一部分弃婴来自外地。有的“安全岛”开设不久就收到很多弃婴，大大超过预计和福利院承受能力。解决问题的对策除了需要政府制定配套政策加以完善，加大资金和人财物投入外，还应当通过广泛吸收社会力量，实行运营主体多元化等措施来解决。换句话说，解决困境儿童救助（包括“安全岛”）问题不能只依靠政府的力量，而是应当放开禁区，吸纳一部分社会组织来分担责任。建立多元化的救助体系和救助机制势在必行。

7.建立困境儿童救助联动机制。创造条件，逐步建立类似110 平台的公安、民政、医疗等多个部门参与救助的横向联动协作制度，并建立市（县）、街道（乡镇）、居委会（村委会）三级救助纵向联动网络，在困境儿童的发现与报告、移送与接受、救治与安置等各个环节建立起完整的救助协作体系和快速反应机制，并实行困境儿童救助首问制，确保困境儿童在被发现的第一时间能够得到有效救护。

（三）鼓励与扶持民间福利（慈善）机构参与困境儿童救助工作

如前所述，养育孤儿、弃婴等困境儿童是政府的责任，而解决目前困境儿童救助工作中遇到的困难和问题，解决之策还是应当建立多元化的社会救助机制。2013年6月17日民政部、发改委、公安部、司法部、财政部、卫生计生委、宗教局等七部门联合下发通知，要求各级相关部门切实加强对弃婴的规范管理，严禁任何机构和个人私自收留弃婴。”很显然，在当前我国困境儿童救助的人力、财力存在严重不足的情况下，这一政策的出台实际上不利于调动更多的爱心人士参与救助困境儿童的积极性。有专家指出，监护制度的发展趋势是要求个人、家庭、社会共同承担责任，因此，“安全岛”的未来应当在民间寻找出路。①陈文涛、陈靖远：《“‘安全岛’的去与留——关于弃婴问题的法律研讨会”举办》，http://www.law.ruc.edu.cn/article/?45847.html，下载日期：2014年4月24日。笔者赞成这一观点，并认为整个困境儿童救助工作也是如此。特别是针对不少有能力、有条件实施救助的社会爱心人士收养弃婴等困境儿童的愿望，首先，国家从法律层面上应当予以支持和鼓励，政府要做的事情就是引导与监督，而不是进行限制。②佚名：《如何才能保护你——中国弃婴》，http://news.nen.com.cn/system/2013/06/19/010450542.shtml，下载日期：2014年4月26日。当政府福利机构无法接纳社会上这么多困境儿童，也没有能力接收现有民间福利（慈善）机构养育的孩子时，给民间福利（慈善）机构一个名份，让民间福利（慈善）机构参与到救助困境儿童的工作中，由民间福利（慈善）机构为这些困境儿童提供养育服务，以救助更多的困境儿童，无疑是一个明智的选择。目前，上海市福利机构已开展与民间公益组织的合作就是一个很好的例子。③陈文涛、陈靖远：《“‘安全岛’的去与留——关于弃婴问题的法律研讨会”举办》，http://www.law.ruc.edu.cn/article/?45847.html，下载日期：2014年4月24日。其次，要降低门槛，鼓励民间福利（慈善）机构从事困境儿童救助工作。由于种种原因，民间福利（慈善）机构还存在“注册难”的问题，这一身份认同问题没有解决，就意味着民间福利（慈善）机构的收养等救助行为不能得到法律上的认可，也使其资金募集运作受到制约，造成其资金来源缺乏规范保障与长效运行机制，④侯雪竹、李晋：《兰考事件后民间收养机构四面楚歌 面临被遣散困境》，http://gongyi.ifeng.com/news/detail_2013_01/21/21423712_0.shtml，下载日期：2013年1月21日。同时在客观上还造成被民间福利（慈善）机构救助的困境儿童无法获得户籍，他们将来还将陷入医疗、就学、就业、结婚和财产继承等方面的权益和社会福利无法得到保障的困境。建议降低民间福利（慈善）机构的登记注册门槛，即在摸底排查，集中整治的基础上，由国家民政部抓紧牵头制定《民间救助机构管理办法》，将以孤儿、弃婴为服务对象的社会组织和个人兴办的社会福利机构纳入社会救助体系的范围，让其享受与公办福利机构同等的待遇，明确开办（设立）条件和评估标准，规范民间救助行为。同时，适当降低注册登记门槛，简化审核程序，并由民政部门负责监管，重点加强对其开办资质的审核和养育服务品质的监督，⑤吴锟、吴国平：《论收养弃婴行为的法律规制》，载《福建行政学院学报》2014年第1期，第65页。民间福利（慈善）机构取得《社会福利机构设置批准证书》后，应当及时到登记机关办理登记手续。这样，就从立法上、制度上破解民间救助机构目前所面临的各种难题。

（四）加强困境儿童救助的政府监管工作

一方面，政府要加大投入，切实履行在困境儿童救助方面的责任，并鼓励和扶持社会力量积极参与，另一方面，政府还要加强监管工作，防止侵犯困境儿童权益行为的发生。2013年发生的“南京江宁饿死女（幼）童案”，在一定程度上反映了我国困境儿童救助机制的失灵，⑥周侃、徐聪萍：《完善未成年人监护权撤销制度的建议》，载《人民法院报》2014年6月28日，第7版。因此，加强政府监管工作非常重要。民间福利（慈善）机构参与困境儿童救助工作，应当在政府的统一监管之下进行，具体由民政部门负责。民政部门不仅应当审核民间福利（慈善）机构的开办资质，而且还应当对其养育服务品质进行全过程的监督。对民间福利（慈善）机构行政监管内容主要包括：开办资质的评估，服务人员资格的审核，养育服务过程的追踪，养育服务品质的监督等。可以聘请专业人员对民间福利（慈善）机构（包括领养、寄养家庭）进行全面的专业评估，包括救助前对民间福利（慈善）机构（领养、寄养家庭）和孩子的评估、救助（领养、寄养）过程中的追踪监督、救助后养育情况的监督。关于救助后养育情况的监督，可以通过修订我国现行的《社会福利机构管理暂行办法》（民政部1999年12月30日颁布并实施）及其各地方的《实施细则》，增设民政部门的回访权或者探望权来实现。①吴国平著：《婚姻家庭立法问题研究》，吉林大学出版社2008年版，第241页。这样，民政部门除了按照《社会福利机构管理暂行办法》及其有关《实施细则》实行年度检查制度外，还可以不定期地对民间福利（慈善）机构进行救助后的监督。监督主体为县级以上人民政府民政部门，监督的主要方式包括慰问、探视、回访等，监督的主要内容是民间福利（慈善）机构履行养育职责情况、被救助的困境儿童的生活状况与生活环境等，并作出评估报告。对监督过程中发现的问题，民政部门应当与民间福利（慈善）机构进行沟通协商。

（五）尽快出台《儿童社会福利条例》或《儿童福利法》

目前，我国有关儿童福利和权益保护方面的法律规定散见于《民法通则》、《婚姻法》、《收养法》、《未成年人保护法》、《义务教育法》、《残疾人保障法》、《预防未成年人犯罪法》、《刑法》、《治安管理处罚法》等相关法律以及《家庭寄养管理暂行办法》等相关规范性文件中，但还不够完善，还需要制定儿童福利方面的专门立法，这方面需要借鉴国外和我国港台地区的立法经验。

从国外情况来看，各国对儿童福利保障问题非常重视，已有不少国家进行了专门立法，有的还成立了儿童福利局等政府专门机构从事该项工作。例如英国就先后颁布了《家庭补助法》（1946年）、《儿童法案》（1948年）和《儿童法》（1989年），②转引自李贤华：《英国儿童家庭寄养福利制度》，载《人民法院报》2013年10月18日，第8版。日本1947年颁布《儿童福利法》（于1997年大幅度修改），瑞典1960年颁布《儿童及少年福利法》，挪威1992年颁布《儿童福利法》。1951年我国香港地区开始实施《保护中国儿童福利政策报告》和《儿童及少年条例》，台湾地区于1973年通过了“儿童及少年福利法”。而我国大陆地区目前还没有颁布《儿童社会福利条例》或《儿童福利法》，儿童福利工作处于部门分割、政策杂乱的局面，现有相关法律规定的儿童福利措施也缺乏可操作性，③柳华文：《设立安全岛与儿童权利保护》，http://www.humanrights-china.org/cn/zt/qita/rqzz/2014/1/t20140410_1165028.htm，下载日期：2014年4月26日。影响实际效果。为改变这一局面，进一步健全儿童，尤其是困境儿童福利保障制度，首先，在国家层面，民政部已于2010年启动了我国《儿童福利条例》（草案）的起草工作。2011年，推进儿童福利立法也被写入《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》。目前民政部已在江苏昆山、浙江海宁、广东深圳、河南洛宁等地建立适度普惠型儿童福利制度的试点。其次，在地方层面，上海市高级人民法院起草的《上海市儿童福利条例》建议稿已提交立法机关。建议稿的主要内容包括建立专门的儿童福利管理机构、构建儿童福利案件处理程序、建立普惠型儿童福利的具体措施等内容。④卫建萍、严剑漪、章伟聪：《无辜孩子，如何走出困境》，载《人民法院报》2013年9月16日，第3版。这些做法和经验（包括设置“安全岛”的尝试），都将为我国进一步建立、健全儿童福利制度和法律体系奠定坚实的基础。笔者认为，当务之急就是要抓紧总结经验，加快立法进度，尽早提交相关程序审议并颁布《儿童社会福利条例》，建立专门的儿童福利财政预算体系，进一步健全儿童福利保障体系。待将来条件成熟时将其提升为《儿童福利法》。