论对治安行政强制措施权的控制

章昌志

(中南财经政法大学，湖北武汉430073)

论对治安行政强制措施权的控制

章昌志

(中南财经政法大学，湖北武汉430073)

治安行政强制措施权相对于其他行政强制措施权，具有广泛性和严厉性的特征。因此，对治安行政强制措施权予以控制尤为必要。治安行政强制措施权的立法先天不足，针对其立法缺陷，应从清理涉及治安行政强制措施的法律文件、制定统一的治安行政强制措施适用程序规定、修改完善现行涉及治安行政强制措施的法律法规等方面予以立法规制。治安行政强制措施权的实施往往重实体轻程序、重处罚轻强制、重结果轻过程。针对其实施偏差，应从树立依法实施治安行政强制措施权的法治理念、严格依照既定的正当程序实施治安行政强制措施权、保证实施治安行政强制措施权的适当性、强化对实施治安行政强制措施权的法律监督等方面予以管控。

治安行政;治安行政强制措施;限制人身自由;扣押财物

治安行政强制权源于《人民警察法》对公安机关的人民警察的职权规定。《人民警察法》第七条规定:公安机关的人民警察对违反治安管理或者其他公安行政管理法律、法规的个人或者组织，依法可以实施行政强制措施。

具体而言，治安行政强制措施，是指公安机关为预防危害社会治安行为的发生，制止正在发生的危害社会治安的行为，控制危害社会治安危险的扩大，搜集危害社会治安违法行为证据，依法对治安行政相当人的人身自由和财物实施暂时性限制和控制的行为。根据《行政强制法》的规定，治安行政强制措施属于行政强制的一种。

相比其他行政强制措施权，治安行政强制措施权具有广泛性和严厉性的特征，对其予以控制尤为必要。

一、治安行政强制措施权的广泛性和严厉性特征

(一)治安行政强制措施权的广泛性

1．治安行政强制措施范围的广泛性

涉及限制人身自由的治安行政强制措施包括:传唤询问、当场盘问检查、继续盘问、保护性约束精神病人、约束醒酒、强制身体检查、强制健康检查、强制性病检查、强制人体毒品成分检测、强制人体酒精度检测、收容教育、强制戒毒、强行驱散、强行带离现场、立即拘留、使用警械和武器、交通管制、现场管制、阻止出境、入境、限制活动范围、限制设立住所或者办公处所、对外国人的拘留审查、监视居住、遣送出境等。

涉及控制财物的治安行政强制措施包括:强制物品、车辆检查、强制场所搜查、查封、扣押、扣留财产、物品、工具、车辆、强制铲除毒品原植物、强制拆除、排除妨碍、强制保险、强制报废车辆、强制拖移车辆、强制转运、卸载超载的人员和物品、强制取缔等。

2．治安行政强制措施权力主体的广泛性

警察个人的当场治安行政强制措施权。主要有:口头传唤、当场盘问检查、强制物品、车辆检查、强制拖移车辆、扣留机动车驾驶证、扣留机动车、非机动车、使用警械和武器等。

现场警察负责人的当场治安行政强制措施权。主要有:强行驱散、强行带离现场、立即拘留等。

办案部门及以上负责人的治安行政强制措施权。主要有:继续盘问、保护性约束精神病人、约束醒酒、强制身体检查、强制健康检查、强制性病检查、强制人体毒品成分检测、强制人体酒精度检测、阻止出境、入境、查封、扣押财产、强制铲除毒品原植物、强制拆除、排除妨碍、强制保险、强制报废车辆、强制取缔等。

县级及县级以上公安机关的治安行政强制措施权。主要有:继续盘问、强制取缔、对外国人的拘留审查、监视居住、遣送出境等。

3．治安行政强制措施对象的广泛性

就限制人身自由的治安行政强制措施而言，强制对象广泛，几乎包括所有人群。如公安机关的人民警察，为维护社会治安秩序，对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查。

就控制财物的治安行政强制措施而言，既包括对随身携带物品的检查，也包括对驾驶乘坐车辆的检查，还包括对住所的检查，甚至包括对种植物(毒品原植物)的检查、对车辆的拖移、对建筑物、设施的拆除。

4．治安行政强制措施手段的广泛性

针对限制人身自由的强制措施手段有:询问性强制、盘问性强制、约束性强制、检查性强制、检测性强制、治疗性强制、驱散性强制、审查性强制、监视性强制、阻止性强制、遣送性强制等。针对控制财物的强制措施手段有:检查性强制、搜查性强制、查封性强制、扣押性强制、扣留性强制、铲除性强制、拆除性强制、排除性强制、报废性强制、拖移性强制、取缔性强制等。

(二)治安行政强制措施权的严厉性

1．限制人身自由强制措施的严厉性

治安行政强制措施是唯一可以对人身自由实施限制的行政强制措施。不仅如此，涉及限制人身自由的治安行政强制措施种类包括几十种，其中超过24小时限制的便有8种，最长限制时限为6个月。

如传唤询问的期限最长为24小时;对拒不服从管理的集会游行示威人员的立即予以拘留的期限为24小时;继续盘问的期限最长为48小时;收容教育的期限为6个月至2年;强制隔离戒毒的期限为3年，最长可以延长1年;限制出入境人员活动范围的期限一般不得超过48小时，遇有特殊情况，经批准可延长至72小时;对违反入出境管理的外国人的拘留审查的期限，一般不超过1个月，对于案情重大、复杂等特殊的行政案件，经批准可以延长1个月;对违反入出境管理的外国人的监视居住期限，不得超过3个月;对案情重大、复杂的，经批准可以延长至6个月。

2．制止违法犯罪行为强制措施的严厉性

治安行政强制措施是唯一可以依法使用警械和武器的行政强制措施。

人民警察为及时有效地制止违法犯罪行为，维护公共安全和社会秩序，保护公民的人身安全和合法财产，保护公共财产，根据需要，可以依法使用警棍、催泪弹、高压水枪、特种防暴枪、手铐、脚镣、警绳等警械。

在使用警械不能制止，或者不使用枪支、弹药等致命性警用武器制止，可能发生严重危害后果的情形下，可以依法使用致命性警用武器。

二、治安行政强制措施权的立法缺陷及规制

(一)治安行政强制措施权的立法缺陷

1．治安行政强制措施立法先天不足

治安行政强制措施与治安行政处罚，是治安行政管理中使用最广泛的两种具体行政行为。相比治安行政处罚，治安行政强制措施没有统一规范的法律文件。早在1957年，我国就制定了第一部规范治安行政处罚的法律文件《治安管理处罚条例》，虽然其中也涉及治安行政强制措施的规定，如对违反治安管理的人的传唤、责令违反治安管理的精神病人的家长或者监护人严加看管和医疗、对酒醉者本身有危险或者使周围的安全受到威胁的酒醉的人约束到酒醒等，但仅此规定而已，既简单又抽象。我国第一部关于规范行政处罚的统一法律文件《行政处罚法》，虽然制定于1996年，但相比制定于2011年的第一部关于规范行政强制措施的统一法律文件《行政强制法》仍然早15年。

2．治安行政强制措施名称混同交叉

某些不同治安行政强制措施名称混同交叉，治安行政强制措施名称与治安行政处罚名称混同交叉，甚至同一治安行政强制措施使用不同名称，不同治安行政强制措施名称雷同。如限制人身自由的立即拘留、拘留审查强制措施，与限制人身自由的治安行政处罚的行政拘留混同，不易区分。又如控制财物的治安行政强制措施，治安违法称为扣押，道路交通违法称为扣留，而且与道路交通违法的暂扣处罚混同交叉。还有如控制治安的戒严交通管制强制措施，与保障道路交通安全的道路通行交通管制强制措施，均使用交通管制同一名称。

3．治安行政强制措施法律文件繁杂散乱

由于治安行政强制措施没有统一集中规范的法律文件，统领行政强制的国家法律《行政强制法》也仅仅刚出台两三年，加之治安行政强制措施种类繁多，多达上百种，因此，有关治安行政强制措施的法律文件繁杂散乱。除法律渊源外，更多的是行政法规、地方性法规渊源，部门规章、地方政府规章渊源，甚至是作变通性规定的规范性文件渊源，如相当部分部门规章都规定了取缔和扣押的治安行政强制措施。导致涉及治安行政强制措施的法律规定成碎片状零散杂乱，无所适从。

4．治安行政强制措施的程序性规定普遍缺失

尽管治安行政强制措施的种类繁多，但相应的程序规定缺乏，现有的程序规定片面，缺乏科学性［1］。其规定多是寥寥数语，甚至点到为止，更谈不上适用的条件、权限、期限等程序性设置和控权性设置。特别是对相对人的知情权、申辩权、救济权的内容少有规定，对警察违法实施治安行政强制措施责任追究少有规定。即使《公安机关办理行政案件程序规定》的专门程序规章，也少有对行政强制措施的具体适用程序设置，大多一带而过，如人体毒品成分检测、酒精度检测等。对相对人的权利救济、对警察强制措施权的监督更没有专设规定，使得治安行政强制措施相比治安行政处罚随意性大得多。

(二)治安行政强制措施权的立法规制

1．清理涉及治安行政强制措施的法律文件

清理涉及治安行政强制措施的法律渊源。根据《行政强制法》的规定，行政强制措施由法律设定。因此，应首先清理涉及治安行政强制措施规定的现行法律，排列现行有效的治安行政强制措施的范围和种类;清理涉及治安行政强制措施的行政法规渊源。根据《行政强制法》的规定，行政法规可以设定除限制公民人身自由、冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。通过清理，排除和停止使用行政法规中有关限制公民人身自由、冻结存款、汇款的治安行政强制措施;清理涉及治安行政强制措施的地方性法规渊源。根据《行政强制法》的规定，地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物以及扣押财物的行政强制措施。通过清理，排除和停止使用地方性法规中除查封场所、设施或者财物以及扣押财物以外的治安行政强制措施;清理涉及治安行政强制措施的规章、规范性文件渊源。根据《行政强制法》的规定，法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。通过清理，立即停止使用规章、规范性文件中自行设定的一切治安行政强制措施。

2．制定统一的治安行政强制措施适用程序规定

行政强制如果长期得不到法律的严格规范和约束，必然会引发诸多问题，严重影响甚至恶化政府与公民之间的关系［2］。对治安行政强制措施适用程序予以严格规范和约束，可参照《公安机关办理行政案件程序规定》的范式，以部门规章的形式，根据清理出的合法有效的各类治安行政强制措施的范围和种类，在不违反法律、法规原有规定的基础上，制定统一的《公安机关适用治安行政强制措施程序规定》。统一规范治安行政强制措施的适用条件、权限、期限、手段、相对人的权利、人民警察的执法监督等程序性规定。

3．修改完善现行涉及治安行政强制措施的法律法规

可采取两步走的方式。一是对涉及治安行政强制措施的行政法规和地方性法规进行修改，统一规范治安行政强制措施的名称，具体设定治安行政强制措施的适用程序。二是对涉及治安行政强制措施的法律进行修改，统一规范治安行政强制措施的名称，具体设定治安行政强制措施的适用程序。如果条件成熟，最好制定统一的《治安行政强制措施法》，可参照《治安管理处罚法》的立法范式，根据对所有涉及治安行政强制措施法律文件的清理结果，集中统一规范治安行政强制措施的名称，集中统一设定治安行政强制措施的适用程序。

三、治安行政强制措施权的实施偏差及管控

(一)治安行政强制措施权的实施偏差

1．不按程序实施治安行政强制措施

重实体轻程序、重处罚轻强制、重结果轻过程，一直是治安行政执法的突出问题。表现在治安行政强制措施执法中，一是不履行审批程序，越权实施。如传唤违反治安管理行为人不经公安机关办案部门负责人批准，口头传唤不在询问笔录中注明;将违法犯罪嫌疑人带至公安机关继续盘问不经过公安派出所负责人审批，继续盘问时限延长至24小时以上的，不报上级公安机关审批;检查公民住所不经县级以上人民政府公安机关开具检查证明文件;扣押物品不按规定在12小时内向所属公安机关办案部门或者公安派出所负责人报告等。二是不履行实施程序，随意执法。如口头传唤不出示工作证件;当场盘问、检查不表明执法身份;批准继续盘问后不立即对有违法犯罪嫌疑的人员继续进行盘问;制作询问笔录、继续盘问笔录由一人实施;询问不满16周岁的违反治安管理行为人，不通知其父母或者其他监护人到场;不制作检查笔录;不制作扣押物品清单;不按法定情形回避等。三是不履行告知程序，侵犯相关人知情权。如不将传唤的原因和依据告知被传唤人;不将《继续盘问通知书》送达被盘问人;不将传唤的原因和处所通知被传唤人家属;不将继续盘问情况通知被盘问人家属或者单位;不告知被传唤人、被盘问人依法享有的权利;不将扣押物品清单交给被扣押物品的持有人等。

2．随意扩大治安行政强制措施实施条件

不按法律规定的实施治安行政强制措施的设定条件，随意扩大条件限制。如对非现场发现的违反治安管理行为人口头传唤;对不属于无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人强制传唤;对无违反治安管理或者犯罪嫌疑而身份不明的人、未经当场盘问、检查的违法犯罪嫌疑人、已经到公安机关投案自首的违法犯罪嫌疑人、明知其所涉案件已经作为治安案件受理或者已经立为刑事案件的违法犯罪嫌疑人实施继续盘问;对不属于确有必要立即进行检查的场所、物品、人身实施当场检查;对与案件无关的物品实施扣押;对被侵害人或者善意第三人合法占有的财产实施扣押等。

3．超时限实施治安行政强制措施

超越法律设定的治安行政强制措施的最长时限仍然不解除治安行政强制措施。如传唤违反治安管理行为人时限超过24小时;对不属于情况复杂，依照《治安管理处罚法》规定可能适用行政拘留处罚的询问查证的时间适用24小时时限;对应当在4小时以内继续盘问完毕的对象超时限继续盘问;对具有法定情形应当立即终止继续盘问的对象不终止继续盘问;对经过继续盘问已经排除违法犯罪嫌疑，或者经过批准的继续盘问、延长继续盘问时限届满，尚不能证实其违法犯罪嫌疑的，不立即释放被盘问人;继续盘问时限超过48小时;对经查明与案件无关的物品不立即解除扣押;对扣押物品逾期不作出处理决定;对扣押物品不退还当事人;对因处理交通事故收集证据的需要所扣留的事故车辆，在事故处理完毕后不退还当事人等。

4．选择性适用治安行政强制措施

不同的治安行政强制措施，有不同的适用范围和适用条件，不能随意选择性适用。如对明知其所涉案件已经作为治安案件受理的嫌疑人应当依法适用传唤治安行政强制措施，而选择性适用限制人身自由时间更长的继续盘问治安行政强制措施;对明知其所涉案件已经立为刑事案件的嫌疑人应当依法适用拘传刑事强制措施，而选择性适用限制人身自由时间更长的继续盘问治安行政强制措施;对从其住处或工作地点抓获的嫌疑人应当依法直接适用传唤治安行政强制措施或者拘传刑事强制措施，而选择性适用限制人身自由时间更长的继续盘问治安行政强制措施。更为甚者，对经继续盘问治安行政强制措施后已经证实有违法犯罪行为的嫌疑人应当立即终止继续盘问依法作出处理决定，而选择性再次适用传唤治安行政强制措施或者拘传刑事强制措施等。

5．滥用治安行政强制措施

非基于治安行政强制措施的正当目的而实施治安行政强制措施。如以连续传唤的形式变相拘禁违法嫌疑人;以连续继续盘问的方式变相拘禁他人;以传唤、继续盘问代替处罚;以收容教育、强制戒毒代替处罚;将传唤、继续盘问作为催要罚款、收费的手段;将扣押财物作为催要罚款、收费的手段;将强制拖移交通违法车辆、扣留道路交通事故车辆作为收费、赔偿的手段等。

(二)治安行政强制措施权的实施管控

1．树立依法实施治安行政强制措施权的法治理念

根据《行政强制法》的规定，行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。因此，依法实施治安行政强制措施应作为依法行政、依法执法的应有内容和应有之义。依法行政不仅仅是依法行使治安行政处罚权，也应该是依法行使治安行政强制措施权;依法执法也不仅仅是依法执行治安行政处罚法，也应该是依法执行治安行政强制措施法。

治安行政强制措施权和治安行政处罚权同样作为行政权力，其运行规则与公民权利完全不同。对于公民权利而言，法不禁止即自由;对于行政权力来说，法无授权即禁止。治安行政强制措施权和治安行政处罚权一样，法无明确授权不能行使，法无明文规定不能实施。逾越治安行政强制措施权边界的治安行政强制措施行为都是无效行政行为。

2．严格依照既定的正当程序实施治安行政强制措施权

正当程序是指治安行政强制措施权的行使应当遵循最低限度的程序要求。正当程序体现了现代社会对一个富有理性和权威的政府的迫切要求［3］。有法律依据就可以做出治安行政强制措施，但不等于有权做出治安行政强制措施可以不受条件、程序和方式的限制［4］。实施治安行政强制措施权的最低限度程序要求，应以《行政强制法》的规定为根本准则。一是实施治安行政强制措施前须向所在机关负责人报告并经批准，如保护性约束精神病人、约束醒酒、人体毒品成分检测、人体酒精度检测、对查获或者到案的违法嫌疑人的安全检查和物品扣押等。《行政强制法》规定，行政机关决定实施查封、扣押的，应当制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。二是在情况紧急下需要当场对财物实施治安行政强制措施的，人民警察应当在24小时内向所在机关负责人报告，并补办批准手续。如对场所、物品的立即检查、对与案件有关的需要作为证据的物品的扣押等。三是在情况紧急下需要当场对人身自由实施治安行政强制措施的，在返回所在机关后，应立即向机关负责人报告并补办批准手续，如口头传唤、强制传唤、继续盘问、对人身的立即检查等。四是实施治安行政强制措施应当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径;实施限制公民人身自由的治安行政强制措施，还应当当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的公安机关、地点和期限。

3．保证实施治安行政强制措施权的适当性

治安行政强制措施的手段与目的之间应形成一定的比例关系，在手段与目的的比例关系上必须适当。行政机关为实现行政目的，在有多种手段、多种方法、多种途径可供选择时，应选择其中对相对人“最小损害”的手段、方法和途径［5］。

《行政强制法》规定，行政强制的设定和实施，应当适当。即采取的治安行政强制措施所造成的损害，不得与欲达成的治安行政目的的利益明显失衡，也即选择的手段对于相对人所要付出的代价与得到的公共利益要相当。因此《行政强制法》同时规定，采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制;违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施;实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合。

所以在实施治安行政强制措施时，对不属于无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人不得适用强制传唤;对不属于情况复杂，依照《治安管理处罚法》规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过8小时时限;对已经到公安机关投案自首的违法犯罪嫌疑人不得实施继续盘问;对具有法定三种情形之一的人员，必须在带至公安机关之时起的4小时以内盘问完毕，且不得送入候问室;对公民个人及其所扶养家属的生活必需品不得查封、扣押;实施治安行政强制措施的目的已经达到应当立即解除等。

4．强化对实施治安行政强制措施权的法律监督

对某些治安行政强制措施的报告批准程序应更严格。如对超过8小时至24小时的传唤，由公安机关办案部门负责人批准改为由上级公安机关负责人批准;对需要延长至24小时以上的继续盘问，由公安机关办案部门负责人批准改为由上级公安机关负责人批准;对卖淫、嫖娼人员的收容教育、对吸毒成瘾人员的强制隔离戒毒，由县级公安机关决定改为由设区的市级人民政府公安机关决定;对较大数额财物的扣押如机动车的扣押，由公安机关办案部门负责人批准改为由上级公安机关负责人批准;对较大数额财物的扣押期限需要延长至30日的，由县级公安机关负责人批准改为由设区的市级人民政府公安机关批准等。以上由县级公安机关负责人批准和由设区的市级人民政府公安机关批准的治安行政强制措施，在相关负责人批准之前，报送专门监督部门如公安法制部门先行审核。

对某些治安行政强制措施应设立听证程序。对卖淫、嫖娼人员的收容教育、对吸毒成瘾人员的强制隔离戒毒治安行政强制措施，由于涉及对人身自由的限制，同时限制时间长，其中收容教育期限为6个月至2年，强制隔离戒毒的期限为2年。对这两种强制措施，应设立听证程序。听证程序的具体操作，可参照治安行政处罚关于听证程序的要求。

对治安行政强制措施的实施列入公安机关内部执法监督和执法过错责任追究范围。将所有治安行政强制措施的实施，无论是警察个人实施的当场治安行政强制措施、现场警察负责人实施的当场治安行政强制措施，还是公安机关办案部门、县级公安机关、设区的市级人民政府公安机关实施的治安行政强制措施;无论是紧急治安行政强制措施，还是事先经过批准的治安行政强制措施，都应列入公安机关内部执法监督的范围予以适时监督和事后监督，列于公安机关人民警察执法过错责任追究的范围予以过错责任追究。既对违反法律规定的治安行政强制措施责令改正，同时追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的相关责任。

［1］王红艳，唐国栋．论规范公安行政强制措施的立法［J］．中国人民公安大学学报(社会科学版)，2009，(1)．

［2］袁曙宏．我国《行政强制法》的法律地位、价值取向和制度逻辑［J］．中国法学，2011，(4)．

［3］杨海坤，章志远．行政法学基本论［M］．北京:中国政法大学出版社，2004:65．

［4］陈芳．论治安行政强制措施实施原则［J］．海峡科学，2007，(9)．

［5］姜明安．《行政强制法》的基本原则和行政强制设定权研究［J］．法学杂志，2011，(11)．

On the Control of the Power of Public Security Administrative Enforcement Measures

ZHANG Chang－zhi
(Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan Hubei China 430073)

Compared with other administrative coercive measures，public security administrative enforcement measures have the characteristics of universality and severity．Therefore，the control of the power of public security administrative enforcement measures is necessary．In allusion to its legislative defects，we should clean up legal documents on public security administrative enforcement measures，set up unified program provisions，and improve the regulation of existing laws on public security administrative enforcement．The implementation of public security administrative enforcement measures should avoid some problems and try to set up legal ideas so as to ensure the appropriateness and strengthen the supervision of public security administrative enforcement measures．

Public security administration;Public security administrative enforcement measures;Restrict the personal freedom;Seizure of property

D631

:A

:1008－2433(2014)04－0071－06

2014－05－20

章昌志(1963—)，男，湖北武汉人，中南财经政法大学刑事司法学院刑事政策中心主任，副教授，硕士生导师，研究方向为治安学。