当代中国治腐兴廉的法治体系论纲

刘炳君

当代中国治腐兴廉的法治体系论纲

刘炳君

国家兴旺和社会发展始终离不开德能兼备的人才和惠民泽世的权力。然而人性固有局限，权力趋向腐败，几成定律，故而人和权力的关系构成了国家政治安全的重要范畴。基于此机理与逻辑基点，法治国家和民主社会始终必定以权力可能导致的人之欲望泛滥为预设前提，而建立起与之相适应的制衡体系和制约规范。以期将权力有效地控制起来，迫使其尽职善为而避免其徇私作恶，最大可能地遏制权力寻租的生发机率，最大化维护公权廉洁性。然则，纵观国内外反贪治腐的实践，至少给我们留下了这样的启示：强化行权官员的职业伦理养成，提高官员自律水平，当然对促进官员廉洁奉公品格的养成是必要的、不可或缺的，但任何时候绝不能夸大其教化和自律作用，更不能高估其持久价值和实际效能，反腐兴廉的持久绩效必须以专门法律为利器，以民主法治为保障，以有效监督为保证，以信息技术为支撑。

权力； 权力异化; 治腐兴廉; 基础制度; 技术手段

随着我国依法肃贪惩腐力度的加大和深度的拓展，一个时期以来，一个个曾经的政治明星、封疆大吏、国企巨擘接二连三地倒在了法治治腐的利剑之下。然则，国之长治则必不容贪，法之善治则必不阿贵，此乃治国兴邦、治党理政之大道。理性而负责地透过一起起业已显露的高官贪渎案件的生发机理、犯罪逻辑和侦审实践，使我们不得不对我国治腐兴廉的预防、监督和惩治等制度体系的有效性和缜密性，进行更加急迫的认知和更为深层的思索。

在笔者看来，国之兴衰，法治至要；政治安危，赖于廉明；社稷兴废，概由人事；政治安全，系于“笼子”。国内外政治文明发展史表明：治理好国家抑或运营好社稷乃至管理好一个政党断都离不开必要的权力与资源；然而随之伴生的权力异化现象或权力腐败弊端往往作为人类社会文明进化和政治发展过程中的一种危象抑或是一个魔咒，又断然不受特定意识形态的控制和特定历史时空与国别域阙的限制，此间的得失兴废又盖取决于有无有效预防和遏制它们滋生繁衍的法治体系。即权力异化或权力腐败问题在任何国家、任何地域、任何时期都会不同程度、不同形式的存在，但在民主法治国家，权力寻租和权力腐败并非常态，即使存在也会得到及时有效的遏制。民主法治国家的体制与制度、宪法和法律，都会构成治腐兴廉“笼子”的有机组成部分，而钩织“笼子”的目的则在于：务使权力受到有效规制，迫使其趋公善为而避免其徇私作恶。

彰兴法治中国和廉洁政治的重要任务之一，就是要变革容易引发权力腐败的陈旧制度，补强防惩效能的法治化体系，防范自律慎独之堤崩塌之虞，做强内外监督制约之功，最大可能遏制权力寻租行为的生发机率，最大可能地依法规制公务人员的履职行为，切实维护公权的廉洁性和公信力，同时最终也不失为保护干部、砥砺干部最为有效、最为可靠的制度屏障。

一、人类社会权力腐化的基本类型与内在机理

(一)权力异化的基本含义

权力一般是指基于既定法律和体制而形成的特定人或特定组织对他人产生预期影响和实际效

果的资格和能力。概言之，权力是一些人利用法律和体制所赋予的特定身份和职权而形成的调配资源和影响他人的资格和权能。无论何种权力，一般都具有有意性、有效性、实在性或潜在性、单向性或非对称性的特征。*[美]丹尼斯·朗：《权力论》， 陆震纶、郑明哲译，北京：中国社会科学出版社，2001年，第3页。它实际上确定的是人与人之间的关系，又普遍存在并贯穿于人际关系和权属体系之中。当然权力的存在和行驶离不开动机、资源和正当性。

本文所指的“权力”主体，专门指向执掌公共权力的官员个人；而官员个人的权力异化，则专指执掌公共权力的官员个人为了谋取私利，故意违反公认的职业伦理准则和既定有效的法律法规，滥用职权，实施贪渎寻租的不法行为，造成公共财富的损失或公权廉洁性的损害。我国现阶段的“权力腐败”抑或权力异化问题，主要集中反映在官员个体的贪腐问题上，其中，受贿和贪污犯罪是问题的主要方面，也是败坏党风政风，恶化社会风气的主要祸源，亦始终是党和政府以及社会各界高度警惕和持续忧虑的关键所在。因此，本文所讨论的“治理权力异化”这一命题，则主要聚焦于规制官员个人的权力腐败或权力异化现象。

(二)官员权力异化的基本类型

从理论和实践上考察，官员权力异化的基本类型则是收买型权力异化。所谓收买型权力异化，是指各种经济利益集团或政治人物通过行贿公共机关官员以影响立法司法行为、政府管制行为、政策制定行为和人事任免行为，并最终服务于自身的特殊利益。其基本特征是经济行为者操纵政治，经济利益腐蚀政治过程。这就是经济学上所谓的“俘虏理论”，即公职人员基于受贿而成为利益集团或利益个人的俘虏，属于典型的收买型腐败。当然，现实中的腐败多是体制型和收买型兼而有之，区别仅在于何种腐败色彩更浓重而已。

我国的反腐实践证明，权力越集中、人财物调配决策权越大，若缺乏监督制约，必为收买型腐败的重灾区。故而形形色色的贪贿腐败案件多集中发生于管理干部人事的领域、行使司法权的领域、掌握行政审批权的领域、掌控财政资金和金融资产的领域以及国有资产管理和运营领域。具体的贪污贿赂手段和渠道多集中于下列方向：借招商引资之机从中获取贿赂佣金；借引进国外成套进口设备加价牟取私利；操控国内重要资源、商品，倒卖获利；利用土地出让、转让之际以中饱私囊；利用职权或职务影响套取银行信贷资金以无本获利；利用职权之便参与或掩护走私、贩私，偷逃关税以从中受贿索贿；利用职权或职务影响通过特定关系人独占大型工程承包权或操控招投标以直接或间接地获取私利；操控证券、期货、产权市场，制造虚假信息造市，以从中获利；利用国企改制之机损公肥私；买官卖官贪贿歪风惆然崛起，“对上送，对下收”的官场潜规则，在一些地区、一些部门得以盛行；利用自身管理权限等特定职务和特殊身份直接或间接收取巨额所谓“专家顾问费”；以司法审判权和司法执行权暗箱交易贪贿私利等。可见，上述领域和岗位的官员最易成为“俘虏理论”的实证对象。

综上，权力异化的生发强度与范围往往与权力的强度和权力的触角广度直接关联，即垄断性掌握并分配公共资源、提供公共物品、实施政府管制，通常是产生腐败的温床，而治理权力腐败也是一个历史的过程；而其高发期又往往与工业化、城市化进程的加速、市场规模的迅速扩大、资本急剧膨胀、政府治理质量差等因素之间呈现出很强的相关性。因此，遏制权力异化问题必须从权力本身和权力运行的治理绩效自身寻求有效的化解之路。

(三)官员权力异化的内在机理和逻辑关系

悲情叠重与忧患万种的反面实证表明，权力是把双刃剑，它既可以助人为善，也能够诱人作恶，尤当权力失却监督制约之时，必定有人会使权力无限度地自我膨胀，乃至自我毁灭。

“权力使人腐败，绝对的权力绝对使人腐败。”*[英]阿克顿：《自由与权力》，侯建译，北京：商务印书馆，2001年，第342页。任何形式的权力都具有一种天然的“腐败”或异化共性，任何权力当它演变成不受内外力量约束的“绝对权力”时，其内在的“趋向腐败”机理则恒定演化为绝对的无可避免的腐败。由此，孟德斯鸠在《论法的精神》中明确提出：“任何拥有权力的人，都易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。*[法]孟德斯鸠：《论法的精神》上册， 张雁深译,北京：商务印书馆，1982年，第154页。人之欲望的膨胀与权力的增长成正比：权力越大，欲望所受限制就越少，其恶性释放的空间就越大，其对社会造成的危害亦越发凸隆。可见，权力易于膨胀的根源在于：权力为掌权者客观上提供了不断扩张欲望的可能性。

跌宕枯荣的人生悲歌，不断演绎着这样一条逻辑：腐败与“权力”是一对孪生子，二者伴随着一人、一国的整个政治历程。当“权力”的供给与人们对“权力”的需求之间发生紧张关系时，设租与寻租逻辑便支配着人的政治过程。一言以蔽之，人们不能信任控权者神圣无瑕的自我表白，更不能预先排除其腐败异化的可能。人类务必要做的是：凭借集体的智慧努力建立起稳健而有效的法治化制度体系，以最大化、最大可能地防范和杜绝寻租行为的产生。对此，邓小平同志早于1980年8月在《党和国家领导制度的改革》这一重要讲话中就已经指出：“制度问题更带根本性”，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”*《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第333页。

正是基于上述机理和逻辑，民主法治社会在制度设计上，必定以权力可能导致的欲望泛滥为预设前提而建立与之适应的“制衡”“制约”规范体系。其基本逻辑假定就是：人在权力巨大诱惑面前，始终存在着徇私作恶、作奸犯科的可能性。因此，权力的制约制衡就成为必要之举。这也是权力制衡制约理论和制度设计的理论前提和逻辑起点：把权力关进制度的笼子里，实现对公权力的有效约束，乃是“权力趋向腐败，绝对权力绝对腐败”这一理念合乎逻辑的发展。大凡人间为政之正道，其终极目的即在于防止权力滥用，引人向善。这看似制约之举，实则是保护之道。

诚然，人的生命本质中又存在着一种积极向善的倾向。因此儒家思想认为，人性向善。孟子即指出“人性之善也，犹水之就下也。人无有不善，水无有不下。”(《孟子·告子上》)并强调人有“四心”、四个“善端”：“恻隐之心，仁之端也；羞恶之心，义之端也；辞让之心，礼之端也；是非之心，智之端也。”(《孟子·公孙丑上》)故而儒家偏重于通过道德礼俗教化人心。美国民主政体的奠基者汉密尔顿也认为：“因为人类有某种程度的劣根性，需要有某种程度的慎重和不信任，但是人类本性中还有其他品质，证明某种尊重和信任是正确的。”*汉密尔顿等：《联邦党人文集》，北京：商务印书馆，1980年，第286页。基于此，古之中国，历来充分肯定德治的教化意义和过分依凭礼治的治国之道。然而回望古之中国，无论是辉煌的事功、灿烂的文化，抑或繁荣发达的社会经济，都曾达到过当际时代之相当高度，以至留下了值得我们万代美誉的文景之治、贞观之治、康乾盛世等辉煌时期，遗憾的是，贪腐的魔咒却始终伴随着历代帝国的历史行程。尽管历代帝国都在力所能及的范围内对反贪渎和整顿吏治等方面进行了诸多富有成效的努力，也曾取得了相当大的历史成就，但基于“人治”方略的本质性历史局限性，终未从根本上改变命运，相继陷入吏治崩溃和政权瓦解的历史悲剧。

反思历史，至少给后人留下了这样的深刻启示：一则倡导廉政，提高各级官员自身修养和自律水平，固然对保持官员清廉、政府廉洁、政治清明非常必要，但绝不能因此而夸大其作用和效能，防治权力异化必须以法治为保证，所谓“依法治国，以德育人”；二是民众在反腐败斗争中，必须有真实可靠的知情权和足够有效的发言权；三是反腐倡廉的绩效取决于民主制度的生成与发育。

综上所述，人性是多维的，也是动态的，既非纯善，也非纯恶，既非永善，亦非永恶，是善与恶的复合体，有善的一面，也有恶的一面。*李强 胡宝荣：《人心管理：社会管理的重中之重》，《新华文摘》2013年第2期。也正是基于这样的理性判断和事实存在，步入现代性的当今中国，在全面实行依法治国国策和优先坚持法治的前提之下，也充分肯定德治的教化意义和人的德性养成的现实价值，即坚持实行依法治国与以德育人的有机结合。

二、现阶段治腐兴廉绩效亟待质与量的双重改观

改革开放以来，我国经济建设所取得的巨大成就得到了国内外的高度认同，与此同时，我国的政治文明发展也取得了长足的进步。由此，我国的国际地位和国际影响力日益提升。然而断不容须臾懈怠的是，我国治理权力腐败的“形势依然严峻”、“任务仍然繁重”。

1.政治经济社会生活中“权力过度集中”的制度性顽疾，至今依然没有得到具有法治建构意义的根本性的解决或制度再造，顶层制度设计有待实现法治化突破，各层次的民主参与渠道不通畅、不规范，民主监督体制机制缺乏有效性和规范性，层层叠叠的权力运行仍未受到有效监督且很少受到规范的制约或制衡。凡此等等，均已构成我国现阶段防范和治理权力异化腐败绩效欠佳的最为主要的原因，也是我国贪腐案件多发频发的根本成因所在。

2.既存的预防和遏制权力腐败的制度也未能得到有效地贯彻落实。我国目前事先防范权力异化的体制机制正处在积极探索和稳步建构之进程中，法治建设尚属幼稚状态，由此政治发展的阶段性所决定，某些贪腐性质的大案要案多是通过事后查处的形式而得以揭露。作案者往往有着丰富的权力运作经验和老道的腐败行径隐蔽术，不法利益关联网络密布且坚实，结成了错综复杂的“利益同盟”和“攻守同盟”，终使反腐工作难度加大，成本陡增。

3.治理权力异化的体制机制不灵，打击行贿受贿犯罪的趋向失衡，惩治行贿犯罪的力度过于疲软，客观上存在着贿赂犯罪“跛足打击”的现象。多年来，之所以行贿犯罪居高不下，行贿形式和手段不断花样翻新，几于猖獗至肆无忌惮，与一惯“重打击受贿、轻惩治行贿”的传统反腐思维不无关系。诚然，有的办案机关在实际办案过程中，出于获取关键证据所需，有的事先承诺给予行贿人法外宽缓，随意变通法律刚性，不惜牺牲法律权威。基于对行贿罪的查处失之过宽，对行贿人的处罚也过轻，使得行贿成为一项高赢利、低风险的非法活动，甚至给某些人传递了“行贿无罪”的印象，导致法律的教育和约束机制弱化，终使受贿犯罪无以得到有效遏制。

4.现代化技术规制与信息工具未能适时积极引入法治化基础性防腐制度体系，也未能在治腐兴廉领域得到积极稳健的推广应用。国内外廉政实践表明，现代化技术规制与信息工具本可以、也完全可能在预防和遏制权力腐败方面发挥其应有的技术效能和可观的治理预期，但由于某些既得利益者的积极阻碍和消极应付，终使绩效可期的改革共识迟迟难以达成；尽管我国个别地区已有壮士断腕精神的初步试点，但已呈现某些“劣币驱逐良币”的不正常现象。

鉴于我们治腐兴廉的总体制度建设布局至今缺乏事先预防体系的整体性、信息化、科学化、法治化建构，其客观的结果则必然是：治腐兴廉的预防功效不足，而见诸报端的官员卷进腐败大案要案的金额之巨、人员之多，职权之重，级别之高，却时常地被刷新着。

ZHANG Jing, XU Jia-hua, SHI Li, WEI Pei-lian, YU Guan-zhen

当下一个不争的观点和客观的态势是：我国至上而下的反腐力度在持续加大，来自党内和民众的反腐诉求也在不断输送，肃贪个案已显成效，但从预防为主、以防为先的治腐兴廉整体绩效仍亟待提升，而且有效“防范”任务之艰巨远重于有限“惩罚”之成效。对于医者来说，防病高于治病，防病者优于治病者，防病保健重于治病医患；而对于国之治腐兴廉大业而言，有效的“预防”贪腐治理于官之未“病”之时，刚性的法律“惩罚”施加于官之病入膏肓之际；“预防”行于积极事先保护，“惩罚”落于消极事后报应。因此，有效“预防”的制度意义永远应当立于“惩罚”之上，而有效“预防”的现实价值永远应当立于“惩罚”之前。

三、当代中国治腐兴廉的法治化对策选择

人类政治文明发展史表明：法治的根本目的之一是为了管住权力、管好官员。把权力 装进制度的“笼子”，说的就是建立防范权力异化的法律制度与体制机制，界定权力的边界。任何民主法治国家的体制、制度、宪法和法律都是一个笼子的有机组成部分。任何官员都要恪守权力边界，相互制约制衡，谁都无权越权，滥用职权，否则必须依法担责。

在我国，人民从来没有像今天这样享受着改革开放的民生福祉，然而，消极腐败现象却成了破坏公权形象、损害公信力的主要问题。因此国之上下应当以壮士断腕的气魄，通过法治化的制度体系建设和实践来清除这一危害肌体健康的毒瘤。这是新时期、新时代切实密切党群干群关系、有效保护和规制干部、巩固我党执政地位、保障国家和社会长治久安的不二之策。

实践表明，欲达成治腐兴廉事业的长效之功，就抽象目标而论，必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明；就具体措施而言，则必须在科学建构治腐兴廉的国家战略和体制机制、密集夯实治腐兴廉的基础性制度、有效借助现代信息技术手段、依法严惩贪贿犯罪的同时必须严厉打击行贿犯罪等主要方面和重要工作上下足功夫，以可评估的绩效最大可能地落实“不易腐”、“不能腐”、“不敢腐”的战略目标。

(一)科学建构治腐兴廉的国家战略和体制机制

如前所述，权力异化的根源在于专权而又缺乏有效监督。因此，要防止和遏制权力异化就必须树立起诚如孟德斯鸠所指出的“以权力约束权力”*[法]孟德斯鸠：《论法的精神》上册，第154页。的理念，有效的办法就是从制度上、结构上分散权力、实施有效监督，将监督变成富有威慑力的实招，真正把权力装进笼子里。因此，预防为主、惩罚为辅的观念应当成为治理权力异化腐败弊端的基本理念；而教育、预防、监督和惩罚各环节紧密而有机结合的制度体系建设，则当为治理权力腐败的基本任务。

治腐兴廉是一个事关国家稳定、社会祥和和执政安全的重大系统工程，中央顶层基本建构起了治腐兴廉的国家战略和全民共识，这也是转型国家治腐兴廉所面临的共同抉择。关键在于我们的信心、决心、胆识和能力能否真正经得起现实需要和历史实践的考验。笔者认为，在当代中国，有效预防和遏制权力腐败生发的机率，必须在加大腐败行为暴露的风险、提高腐败行为的成本、减少腐败行为的收益机会上做出新的努力；必须坚持“人力防”、“制度防”和“技术防”齐头并进、多管齐下的方针。

1.加强党内民主和人民民主是治腐兴廉的根本之道。在我国，发展社会主义民主政治，根本的范畴是发展党内民主和人民民主，而且必须始终以保证人民当家作主为根本，否则，我国社会主义政治制度的优越性难以充分发挥。

健全民主，首先必须是健全党内民主和人民代表大会的内部民主，加强党和人民代表大会的民主监督和制约机制须采取可行的具体步骤。之所以有些国家机关工作人员不受法律的约束，肆无忌惮地侵犯人民的利益，大搞权钱交易，以权谋私，就是因为权力不被监督和管制。这揭示了一个道理，要防范腐败，必须依靠广大的干部群众，必须让广大党员和人民群众有反腐必胜的信心，必须使那些被干部群众既熟知又痛恨的贪官污吏受到党纪国法的惩处，所谓“有腐必反”；而后干部群众“反腐必胜”的信心才会不断增强。只有率先建立起一套党内的和人民代表大会内部的民主监督机制，让普通党员、人民代表真正具有话语权与监督权，让官员的“乌纱帽”与党的和人民的民主监督制度密切关联起来，把公仆真正置于主人的有效监督之下，才能使得法律得到有效的贯彻实施以制止腐败的蔓延滋长。*田纪云：《关于改革的两点建议》，《炎黄春秋》2010年第2期。由此，今后须在党内和党外两个方面健全民主，使我国的民主政治制度化、规范化、程序化，这必将成为我国深化政治体制改革的基本方向，而完善民主集中制，推动人民代表大会制度与时俱进，推进协商民主广泛多层制度化发展，畅通民主渠道发展基层民主，也必将成为我国深化政治体制改革的基本内容。

2.健全体制机制，规范专门立法，将中央巡视制度法治化、常态化。一个时期以来，中共中央加强了中央和省区市巡视制度。该制度业已显示了较大的生命力和权威性。中央巡视制度之所以有力有效，盖得益于其比较完全的“异体监督”特性。比如中央巡视组组长不受被巡视地区和单位的党委和政府领导。监督者与被监督者是分立的，没有隶属关系，加之预设的责任制度“一次一授权制”，所以能够发现问题，并敢于反映问题，这是一种比较完全的异体监督。

党的十八届三中全会对此进一步作出决定，改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。当下应当在总结既有成功经验的基础上，尽快制定并规范专门立法，健全专门化体制机制，明确权力责任，完善法治化工作程序，将既有的中央巡视制度法治化、常态化。

3.党的纪检体制变“同体监督”为“异体监督”是提升反腐效能的优选之项。多年来的纪检实践早已表明，既往的“统一直管”后的纪检派驻机构表面上看是“半同体、半异体监督”，本质上仍是“同体监督”，即纪检组长仍是同级党组成员，归同级党组领导，且派驻机构的福利、待遇、工资乃至人事安排，都由同级党组负责，势必削弱派驻机构的异体监督功能。在现实情况下，做什么事，通常由上级纪委拟定；但事怎么做，往往由同级党组决定。因此这不是能力和水平的差距，而是“异体监督”和“同体监督”两种体制的差距。而欲使纪检机构真正发挥监督作用，确有必要改革现存的纪检体制。

近期目标可以考虑，先行使得派驻机构实现“异体监督”，即要将纪委尽快由同体监督变为异体监督。即强化上级纪委对下级纪委的领导，各级纪委要加强对同级党委特别是常委会成员的监督，查办腐败案件要以上级纪委领导为主，各级纪委书记、副书记的提名和考察要以上级纪委会同组织部门为主。全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实行统一名称、统一管理。推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化。

远期目标则应当使得纪检反腐体制走上法治化的轨道，即将现有分散在纪检监察机关的预防腐败局、检察机关的反贪污贿赂局等反腐败专门机构进行整合，通过国家立法建立“国家反腐败委员会”，作为反腐败相对独立的专门机构，实行“垂直管理”，实现完全的“异体监督”。*王姝：《纪检改革再启 完善派驻机构管理待解》，《新京报》2013年10月14日。其改革重点应是加强和改进国家反腐败委员会的职能，其体制建构上可以考虑，国家反腐败委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会在国家反腐败委员会领导下进行工作。监督的主要对象应首先定位于各级党委及其领导班子成员，唯此，才能更好地发挥出“异体监督”的巨大能量，才能为反腐败提供体制机制的保障。

4.新闻媒体的有力监督是治腐兴廉的重要力量。新闻媒体既有下联民意民怨的阵地，又有上通党政高层的渠道，更有曝光贪腐的平台。而贪官最怕的一是曝光，让民众路人皆知；二是通天，让最高领导知道。这两条的威力正是其他监督组织监督方法不可替代的。*谷翔：《舆论监督对防腐有不可替代的作用》， 《炎黄春秋》2008年第11期。一方面，它促进了公民道德意识的觉醒，另一方面，对潜在腐败官员产生震慑作用。新闻媒体对腐败的揭露和批判，还往往能引发检察机关依法调查介入。简而言之，舆论监督是现代民主国家不可或缺的一项政治保障条件，新闻监督极大地利于规制官员的权力。

5.公民的有序参与是治腐兴廉的基本依凭。民主是权力腐败的天敌。民主监督是社会主义政治文明的具体体现，民主监督的重点是人民群众对领导干部的监督，即民主监督是监督权力的。民主监督的制度设计，其本质应该是“制约机制”的建立和完善。监督是净化权力的表象，制衡是净化权力的实质*徐迅雷：《民主监督和监督民主》，《改革内参》2005年第7期。，制约是规制权力的机制。大凡具有现代政治观念的人都知道，思想言论环境的宽松程度与社会进步的速度成正比。思想创新、理论创新、制度创新，均需创造性思维。创造性思维是新发明、新发现、新知识、新思路、新生产力和许许多多新事新风之母。因此创新是社会发展的“原动力”。然而，创新或创造性思维的前提，是思想解放，主观上有解放思想的自觉，客观上有思想解放的环境。可见，公众拥有公开的思想言论自由，是创造性思维和思想解放的必要前提。*李一蠡：《有感于爱因斯坦的名言(外二章)》，《炎黄春秋》2003年第1期。在我国，随着思想言论环境的宽松程度的进一步发展，必然伴随着公民意识和公民责任的进一步成长。毛泽东指出：“只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”*引自钟沛璋：《毛泽东黄炎培“窑洞对”随想》， 《炎黄春秋》2002年第3期。这就是人民民主，其本质是“还权于民和还政于民”。 这也不失为反腐倡廉正确而可行的路子。诚如是，公民基于共同意愿且敢于直击权力腐败的社会监督力量自然形成，反腐败斗争的生力军势将壮大。

随之而来的是，权力腐败行为支付的成本必将大大提高。所谓腐败行为支付的成本，主要体现在伪装行为所带来的精神压力与心理疲劳、随时可能被发现而受到法律惩罚的心理恐惧，以及腐败行为被发现后带来的声誉受损和牢狱加身乃至失去生命等方面的代价。采取加大腐败成本的方式去反腐败，就要以常规、快速和适时的处罚提高腐败行为被惩治的概率，给腐败者以持久的心理压力；同时公开腐败行为相关信息，使腐败行为人承担的成本由隐性变为显性，形成巨大舆论压力，使腐败行为人受到法律惩罚和道德谴责的双重制裁。

6.党际监督是治腐兴廉法治化不可或缺的重要途径。在我国，具有制度化的民主协商制度和较为成熟的共产党领导下的多党合作的体制机制，通过制度创新来有效实施党际监督，这对于预防和遏制权力腐败问题，完全可以也完全可能产生持久而有效的积极作为。

(二)夯实治腐兴廉的基础性制度，有效借助现代信息技术手段

治腐兴廉既要有应急性处置措施，更要有常态化制度基础；治腐兴廉要像“防火防盗”那样，既要重视“人力防范”和“制度防范”，也要重视“技术防范”。我国最近一个时期的“纠风”实践也充分表明，技防与人防措施的紧密结合，“纠风”实效必将大增，且有利于有序引进民众和媒体的监督，可以在较短的时间内自上而下地形成治腐兴廉的社会氛围。现在的问题是，我们亟须将有效的应急性措施适时转化为法治化的常态性制度。法治意义上的基础性制度和技术防范手段，至少应包括以下诸方面：

1.《特定公职人员个人及家庭财产申报、公示与核查法》的制定绝非可有可无。健全治腐兴廉的法规制度体系，完善惩治和预防腐败、防控廉政风险，必须建立健全特定公职人员个人及家庭财产申报、公示与核查的法律法规，并在此基础上，健全民主监督、法律监督、舆论监督机制，运用和规范互联网监督。

可以预见，特定公职人员财产申报、公示与核查问题是决策处理和治腐兴廉法治建设的难点。能否妥善解决这些问题，迫切需要立法设计有效而又可操作的申报、公示和核查手段，科学界定特定公职人员的财产性质，以立法智慧和政治智慧在法律、民意、稳定干部队伍之间寻求最大公约数，实现特定公职人员财产申报、公示与核查制度的法治化进步。

特定官员财产申报、公示与核查制度是治腐兴廉这一个系统工程的核心部分。可以肯定，有效地预防和遏制权力腐败现象的滋生蔓延，必须建立健全法治化的基础防腐制度，必须积极借助现代化的技术规制与信息工具。诚如是，它们应有的效能和可观的预期终能达成。

我们认为，国家层面需要尽快制定《特定公职人员个人及家庭财产申报、公示与核查法》，并以此作为现阶段我国治腐兴廉工作的基本法，通过足以操作的刚性制度和科学有效的现代信息技术手段的法定联网，以达到可随时监控且能真实掌握特定官员资产动态变化的状况。当然特定官员个人财产和家庭财产(包括全部动产和不动产)的登记必须实行实名制；必须从法律制度上和信息技术上解决个人财产数据和相关信息的准确性、统一化、联网化、公示化和可核查性。同时，从法律意义上明确界分公职人员财产公开与个人隐私的法定界限。

制定《特定公职人员个人及家庭财产申报、公示与核查法》，应当注意处理好以下几个问题：第一，将特定公职人员的收入及其形成的财产分为合法收入、犯罪收入、违规收入三大类。第二，对必须实行财产申报、公示与核查的特定公职人员主体范围实行“名单管理”。具体做法是：(1)建立监控名单。(2)健全核查法规。(3)引入信息管理。(4)严格信息核查程序规范。(5)加强监管部门自身监督。立法建规实施最严格的权限管理和密级管理。第三，通过“依法披露代持”制度遏制故意隐瞒财产的现象。第四，通过技术手段消除“一人多户口”现象，杜绝恶意藏匿财产行为的发生。*陈利浩：《公职人员财产定性、核查、处置新思路》，《南方周末》2013年5月12日。

出于党和国家长治久安的大计出发，对待这项基本法和相关配套法规的制定和贯彻，无论遇到何种阻力都应当下大决心推进。至于制度的实施是否要溯及既往，制度的适用范围和具体对象，相关信息的知悉、公开范围和法定机构的核查手段等问题，可以在先行试点和总结经验的基础上，分清主次循序渐进地依次积极推广开来。

2.大力削减行政审批与行政许可范围，大力推广一站式信息化服务，从根本上遏制寻租预期。经验表明，行政审批和行政许可的范围越广，权力寻租的机会就越多；反之，行政审批和行政许可的范围越小，市场功能发挥的空间越大，权力寻租的机会就越小。因此，随着市场经济体制机制的日益健全，政府必须通过转变政府职能，来大力进行行政改革，最大程度最大可能地削减行政审批和行政许可范围，将一切可以通过市场体制机制解决的问题和事项交给市场，最大程度最大可能地减少权力寻租的机会，这不失为预防和消减贪贿行为发生的重要举措。

3.全面实施“公务卡”支付制度，以信息技术手段的介入切实降低公务贪渎预期。贪污是公共权力的运用越过了制度、法律、乃至行政伦理规范的边界，而成为个人或小集团谋取私利手段的一种表现。贪污是权力腐败的主要形式之一，关系着国家的治乱兴衰。由此，必须健全财务与国资领域的法制建设，切实强化改革公共财务报销管理制度的刚性，统一公共财务报销票据和附加报销明细管理，强化公共部门内部督查和外部监督，下决心在公务财务支付领域全面实施刚性的禁止变通的“公务卡”支付制度，违者，公共财务不应予以报销，此乃最大程度地堵塞可能发生贪渎行为漏洞的有效技术手段之一。

众所周知，建设廉洁而高效的政府，行政行为必须遵循高度透明性、强烈的责任感、有效权力限制、政府清廉、公务员清正的法治原则，切实建立健全以限制或避免腐败萌生为目的的“公务卡”支付制度，此项改革可以通过电子证据预留和客观财务交易展示等财务技术手段的预设，从而最大可能使得贪渎动机的产生受到抑制，贪腐行为自然会大幅减少。

4.适时试行“限额现金支付制”和“超额银行卡(或票据)支付制”，最大可能最大限度地降低贿赂发生的机会。随着现代化的金融技术规制与银行收支信息工具的广泛使用和推广，加之人们生活方式和金融支付手段的变化，为当代社会和政治国家有效地预防和遏制权力腐败提供了可行而便捷的技术支持，同时，为我们建立健全法治化的基础防腐制度和机制提供了有力的技术保证。

就我国的现实和长久需要而言，结合现代化金融技术的发展水平和我国民众生活方式的变化情况，我们可以也可能建立起覆盖全民的实名制“限额现金支付制”和“超额银行卡(或票据)支付制”的制度体系，它必将最大限度地降低贿赂行为发生的机会。目前可以考虑以2000元人民币为限额起点，先行在城市推行“限额现金支付制”和“超额银行卡(或票据)支付制”。即2000元人民币以下的交易行为，可以以现金收支；2000元人民币以上的交易行为，必须以银行卡(或票据)收支。诚如是，其技术威慑力和预防贪贿的实际效果，必然得以彰显甚至会有立竿见影之效。

5.反对特权思想和作风，筑牢干部清正、政府清廉、政治清明的常态化制度。广大党员干部和人民群众对政治社会生活中盛行日久的享乐主义和奢靡之风，以及部分特权阶层的特权思想和特权待遇反应强烈。因此，必须健全常态化的制度来严格财务预算、核准和审计制度，着力控制“三公”经费支出和楼堂馆所建设；进一步完善选人用人专项检查和责任追究制度，着力纠正跑官要官等不正之风；必须规范并严格执行领导干部工作生活保障制度，严格禁止超标准配备办公用房和生活用房、违规配备公车、违规配备秘书、超规格警卫、超标准进行公务接待，严肃查处违反规定超标准享受待遇等问题；必须严格执行领导干部亲属经商、担任公职和社会组织职务、出国定居等相关制度的规定，防止领导干部利用公共权力或自身影响为亲属和其他特定关系人直接谋取私利或者斡旋谋取私利，更需要防范“裸官”脱逃现象泛起。

(三)坚持“两手硬”，既要依法严惩贪贿犯罪，又要依法严打行贿犯罪

1.依法严厉惩治行贿犯罪，从源头上最大程度地杜绝腐败现象。经验表明，凡有受贿者，必先有行贿者；欲遏制受贿，必先遏止行贿。行贿受贿互为因果。因此，唯有采取对行贿、受贿犯罪打击“并重”的策略，才能有效遏制行贿和受贿腐败之风的蔓延，唯此才能通过法律的严格执行来努力造成让官员不敢贪、不想贪、不能贪的高压态势，同时，也才能形成让行贿者不敢行贿、不想行贿、不能行贿的社会氛围。由此，行贿与受贿犯罪行为均应依法纳入从重打击之列，而且打击行贿犯罪本身就是遏止受贿犯罪。

这样的判断，对于当下之中国反腐败实践来说，既符合理论上的科学性要求，也是反腐实践中更为迫切的客观性要求。

屡屡发生的贿赂性大案要案，非常明晰地勾勒出一条腐败犯罪逻辑：行贿在前，受贿在后。受贿者之所以能受贿是由行贿人为谋求不正当利益、达到个人不可告人的目的而给予国家机关工作人员财物等利益的行为所致。因而，只有行贿人通过完成行贿的犯罪过程，才使得受贿人开启“受贿之门”。当然，从事物的内外因决定论和贪官们受贿腐败的心路历程可以看出，物必先腐而后虫生。贪官的主观罪错是其陷入犯罪泥潭的决定性主因，但也不能因此而忽视了外因的巨大副作用，不可低估行贿者对权力执掌者所形成的恶性攻击力和腐蚀力。研究显示，正是行贿者揣摩当权者的隐性或显性需求，说了当权者想说而不便于说的话，做了当权者想做而不便于做的事；正是基于行贿者和当权者双方非法利益具有潜在勾连性的前提和行贿者挖空心思、不达目的势不休的收买、俘虏伎俩的不断翻新与软硬兼施，才日渐软化崩塌了当权者的为人为官之堤，最终使得当权者做了本不应做的恶行丑事，收了本不应收的赃款赃物，最终陷当权者入罪、受行贿者控制；正是行贿者种种恶行的日益膨胀，且作用于贪腐者，才极大地败坏了党风政风乃至整个社会风尚。可见，行贿的社会危害性极大。因此，国之公器应当严格执行刑事法律制度，着力依法打击行贿犯罪。诚如是，一则，可以警示潜在行贿者因畏惧行贿罪责而放弃行贿；二则，可以减少官员受贿犯罪的可能。唯此才能从源头上遏制权力腐败的发生机率，全面阻却贿赂犯罪多发的态势，净化社会风气，维护国家政治秩序，提升社会公信力，和公权清廉度。

2.依法严厉惩治贪贿犯罪，在末端上最大可能地遏制腐败现象。反腐兴廉，遏制贪贿腐败之风，必须坚持预防一手要硬，打击行贿一手要狠，更要坚持打击贪贿这一手要重。在治腐兴廉的实践中，既要努力“把权力关进制度的笼子里”，更要竭力将贪贿犯罪分子关进法治的牢笼中；要有腐必反、有贪必肃，反腐兴廉要依法常态化、长期化，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤；必须依法既打“老虎”又打“苍蝇”(“老虎”泛指高层的、上层的、掌握大的权力的人，“苍蝇”则泛指社会基层或底层的公务人员)，即既要依法坚决查处高级领导干部违纪违法案件，又切实依法解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题；实践证明，“苍蝇”和“老虎”往往是相互联系的、上下勾连的。要净化社会风气，必须“老虎”和“苍蝇”一起打，才能形成一种持久的威慑力量和强大的教化效能。

结语

综上所述，当代中国要真正实现“中国梦”，就必须持续保有经济发展、政治昌明、官员清廉、安定有序、社会和谐的社会环境和法治环境。当下，官员贪腐是中国社会结构性张力的主要策源力之一。权力腐败是人类社会发展进程中所面临的共同难题，因而预防和遏止权力腐败也必然是一个历史的过程。既然权力腐败是人类社会政治发展进程中出现的问题，也就预示着必然要通过法治化的政治改革和体制机制改良的方法来逐步解决。

人类社会的进化过程和文明进步史，告诉我们：人类从来不怕发展中所面临的艰难险阻，人类终究有智慧、有胆略、有能力克服前进中的各种挑战。现代化进程中的中国，更是如此。

[责任编辑：李春明]

On the Legal System of Fighting Corruption and Advocateing Probity in Contemporary China

LIU Bing-Jun

(Law School, Shandong University of Political Science and Law, Jinan 250014, P.R.China)

National prosperity and social development must rely on people that have both ability and political integrity and good power. But it is a rule that power tends to lead to corruption with the limitation of human nature. The relationship between man and power constitutes an important category of national political safety. Based on this logic start, the construction of a country under the rule of law and democracy must consider a system of checks and balances to power corruption. By this system, we hope to control power effectively and to be loyal to the duties. So, we can reduce the probability of power-rent-seeking and maximize the maintenance of integrity of public power. According to the anti-corruption practice at home and abroad, we get the following inspiration: it is necessary to develop officials’ honest character that strengthen the official occupation ethics and improve the official self-discipline. But we can never exaggerate the role of self-discipline at any time. In long run, we must take special law as the weapon in the course of fighting corruption and advocating probity. In this course, we must rely on democracy and the rule of law, effective supervision and information technology. The above is the axiom.

power; the alienation of power; fight corruption and advocate probity; fundamental system; technical means

2013-10-11

刘炳君，山东政法学院教授，法学院院长(济南250013)。